王瑞林　徐先友

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！薄稕Q定》提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求。基層治理法治化就是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的前提下，在縣級以下（縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等）行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各項(xiàng)工作納入中國特色社會主義法治體系，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、江寧社區(qū)治理面臨的法治困境

社區(qū)是社會的細(xì)胞，提升社區(qū)法治化治理水平既是江寧社會治理法治化的必然要求與目標(biāo)，更是江寧社會治理法治化的基礎(chǔ)工程。盡管早在2012年5月，南京市江寧區(qū)就率先出臺推進(jìn)社會治理法治化的實(shí)施意見，社會治理法治化工作走在全國前列。但對照十八屆四中全會“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治方針及要求，目前江寧社區(qū)治理面臨多重法治困境：

基層治理法規(guī)體系不健全。存在“硬法”缺失與“軟法”不足的雙重情形。一是政府、社區(qū)、社會組織及公眾各主體的法律地位、權(quán)利義務(wù)、職責(zé)與行為規(guī)范等基礎(chǔ)性內(nèi)容缺乏法律界定，尤其是對其在社區(qū)治理體系中的組織目標(biāo)、組織責(zé)任、運(yùn)行保障、運(yùn)營規(guī)則等沒有可操作性規(guī)定，各治理主體仍主要依靠傳統(tǒng)的“慣性思維”與“管理慣性”參與治理。在關(guān)于社區(qū)地位法律定性方面存在三方面的問題：其一，按照法定體制，社區(qū)是基層群眾性自治組織，街道辦事處是政府的派出機(jī)構(gòu)。從實(shí)踐體制來看，村（居）民委員會事實(shí)上成為基層的準(zhǔn)行政化組織，街道辦事處相當(dāng)于一級政府。其二，社區(qū)治理的理想模式應(yīng)當(dāng)是走向民主自治，但現(xiàn)階段反倒在由行政管理模式向自治管理模式過渡中出現(xiàn)了強(qiáng)化行政功能的趨勢；大量社會發(fā)展變革帶來的新問題的解決、新矛盾的化解缺乏法律依據(jù)，如集體土地上房屋的征收、集體土地流轉(zhuǎn)、社區(qū)流動人口的管理與服務(wù)、社區(qū)集體資產(chǎn)股份化改造等仍主要靠地方法規(guī)與政策進(jìn)行調(diào)節(jié)，權(quán)利保護(hù)剛性不足；部分法律存在嚴(yán)重的滯后性，例如，《街道辦事處組織條例》是 1954 年制定的，已經(jīng)不能完全適應(yīng)工作需要，且仍存在許多與社區(qū)治理有關(guān)的立法空白，如“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的法律地位至今仍未明確，尚未建立起統(tǒng)一的、適合于全國范圍內(nèi)的社區(qū)服務(wù)的法律制度，社區(qū)社會工作立法更是一片空白，使專業(yè)社區(qū)工作機(jī)構(gòu)與工作者的培育與發(fā)展無所適從等。

基層執(zhí)法科學(xué)化水平有待提升。一方面是執(zhí)法體制不順。作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處代表區(qū)級政府在社區(qū)行使行政管理職能。根據(jù)依法行政的要求，街道辦事處應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定來行使其職能，由于街道辦事處與政府職能部門派出機(jī)構(gòu)之間的“條塊關(guān)系”是街道管理中的最基本行政關(guān)系，長期以來，執(zhí)法中存在“條塊分割”，主要表現(xiàn)在區(qū)級執(zhí)法部門與街道在履職中相互推諉、相互扯皮、相互指責(zé)等，加之執(zhí)法人員素質(zhì)不高，運(yùn)動式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等時(shí)有發(fā)生。另一方面是執(zhí)法資源整合不夠，執(zhí)法部門之間缺乏有效的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法格局仍未形成，“九龍治水”的現(xiàn)象仍然存在，特別是關(guān)于群眾切身利益的民生領(lǐng)域，如食品藥品安全、城市治理、環(huán)境整治等仍有治理“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)政府社會治理失效、失靈。再者，仍然存在執(zhí)法“真空”。上級政府往往會通過文件形式規(guī)定和調(diào)整街道辦事處的工作范圍、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等本應(yīng)當(dāng)由法律予以明文規(guī)定的事項(xiàng)，文件成為街道辦事處的管理依據(jù)，法律在某種程度上處于閑置的狀態(tài)。而同時(shí)根據(jù)屬地化管理責(zé)任，社區(qū)對本轄區(qū)的社會事務(wù)有管理的責(zé)任，但往往又面臨缺乏執(zhí)法權(quán)的尷尬。

基層司法綜合服務(wù)能力不足。首先，司法資源覆蓋不夠。隨著社會轉(zhuǎn)型，基層群眾由于生產(chǎn)生活遇到法律問題而產(chǎn)生的司法服務(wù)需求不斷擴(kuò)大，尤其是對實(shí)體類服務(wù)日益增多，這要求司法資源應(yīng)該覆蓋到人口最集中居住的社區(qū)?，F(xiàn)行體制司法資源僅覆蓋到街道層面，即每個(gè)街道均已規(guī)范化建設(shè)綜合性司法服務(wù)機(jī)構(gòu)——司法所，而社區(qū)司法服務(wù)站的規(guī)范化建設(shè)，尤其是如何整合法律服務(wù)、法治宣傳、人民調(diào)解、特殊人群幫扶等職能，定時(shí)、及時(shí)為村（社區(qū)）治理提供法律意見，切實(shí)解決司法服務(wù)群眾“最后一公里”問題，尚任重道遠(yuǎn)。其次，司法資源配置不足。作為綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)的司法所面臨編制不夠、人員偏少，無法長期深入社區(qū)開展普法宣傳、法律服務(wù)、法律援助等工作的現(xiàn)實(shí)難題。據(jù)調(diào)查，一方面，無論是基層法庭，還是司法所，工作人員均感覺工作任務(wù)重，工作壓力大；另一方面，廣大社區(qū)居民卻感覺自己的法律服務(wù)方面的需求滿足難，參與司法的渠道更是狹窄。最后，司法服務(wù)能力不足。由于多種原因，部分律師、基層法律工作者考慮個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益較多，在社區(qū)法律幫扶工作中，掛名多，服務(wù)少，導(dǎo)致真正具有專業(yè)性的服務(wù)，無論是數(shù)量，還是質(zhì)量均顯不足，而大量編外人員提供的服務(wù)，由于知識局限、經(jīng)驗(yàn)缺乏等因素又無法滿足群眾實(shí)際需求。另外，由于有些工作流于形式，也影響到司法工作的公信力。如近期根據(jù)上級要求，要實(shí)現(xiàn)司法工作站社區(qū)全覆蓋，必須掛標(biāo)牌，制度等要上墻，要設(shè)站長室、調(diào)解室。但目前社區(qū)要減負(fù)，硬性實(shí)行無形會增加社區(qū)負(fù)擔(dān)，社區(qū)普遍熱情不高，有的基層干部甚至認(rèn)為光掛牌不坐班，是新的形式主義。

全民守法的法治社會氛圍尚未形成。基層社區(qū)法治理念缺乏。雖然全社會法律知識的普及率在逐年提高，但法治理念的培育卻相對滯后。表現(xiàn)為：部分社區(qū)干部法治觀念淡薄，做事憑感情，拼關(guān)系，認(rèn)權(quán)力，有的甚至目無法紀(jì)，以權(quán)謀私，走上違法犯罪的道路，如近幾年江寧也出現(xiàn)小官大腐、社區(qū)窩腐的現(xiàn)象；一些群眾遇到矛盾或糾紛，特別是在征地拆遷、住房保障、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等重大利益問題上，認(rèn)人不認(rèn)法，信訪不信法，“有法律無秩序”的現(xiàn)象既增加了行政運(yùn)行成本，又影響了黨和政府的公信力，更影響了法治精神的培育。另外，基層干部進(jìn)行社區(qū)治理，主要仍靠行政、道德、情感手段，能人治理、硬權(quán)力治理等人治色彩依然濃厚，社區(qū)法治化長效治理機(jī)制仍未形成；社區(qū)群眾維護(hù)自身權(quán)益，主要仍是非法治手段，有的甚至采用非法手段；實(shí)現(xiàn)干部運(yùn)用法治思維與法治能力治理社區(qū)、化解矛盾，群眾運(yùn)用法治手段維護(hù)權(quán)益尚待期待。

以上現(xiàn)象，既有共性的，又有個(gè)性的，究其原因，既有歷史的，又有現(xiàn)實(shí)的，根本是社會主義法治文化尚未形成，社會主義法治理念尚未真正建立，法治理念尚未進(jìn)入人們的內(nèi)心世界并被信仰和依賴，法治尚未樹立應(yīng)有權(quán)威；關(guān)鍵是依法執(zhí)政、依法行政、依法治理，法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)仍面臨諸多體制、機(jī)制的障礙，有待通過全面深化改革去推進(jìn)。

二、推進(jìn)江寧社區(qū)治理法治化

實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化，必須建立完善的社區(qū)法治體系，主要包括逐步形成和完善社區(qū)治理運(yùn)行的法律法規(guī)體系；重新界定政府職能，重塑政府、社區(qū)、各類社會組織、社區(qū)居民關(guān)系，建立主體多元、地位平等、協(xié)同共治、良性互動的治理機(jī)制；逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法科學(xué)化；司法資源下沉，不斷滿足公眾與社區(qū)居民法治需求；建立法治文化，讓法治精神在公眾中內(nèi)化于心、外化于行，樹立全面學(xué)法、懂法、用法、守法的社會氛圍，等等。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要循序漸進(jìn)。

明確治理目標(biāo)，向共治、自治、善治演進(jìn)。善治的基本含義是在最大限度增進(jìn)公共利益的目標(biāo)下，建立政府與民間社會之間的合作關(guān)系。其本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。在社區(qū)層面，人們最能體會到政府不是萬能的，也正是在社區(qū)層面，人們對自身需求與貼身公共服務(wù)最有發(fā)言權(quán)，也最能形成自我解決的辦法，可以說，社區(qū)是培養(yǎng)公眾民主習(xí)慣和治理能力的學(xué)校，是善治的起點(diǎn)。但實(shí)現(xiàn)社會（區(qū)）善治是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，就現(xiàn)階段來說，首先要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用，吸納多元主體參與，加強(qiáng)社會綜合治理，在維護(hù)社會穩(wěn)定的同時(shí)，注重維護(hù)公眾權(quán)益，為社區(qū)治理法治化并最終達(dá)到善治創(chuàng)造條件。其次要打破傳統(tǒng)“管理慣性”，即打破政府“行政全能”、包攬社區(qū)一切事務(wù)的做法，積極轉(zhuǎn)變政府職能，適當(dāng)下放行政權(quán)力，逐步改變行政化的社區(qū)管理模式。關(guān)鍵是依照法律對社區(qū)的功能定位，大力培育社區(qū)居民的法治精神、民主意識、權(quán)利觀念、參與能力，逐步讓其由有序參與社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、公共事務(wù)過渡到有序參與政治，實(shí)現(xiàn)社區(qū)依法自治，并最終建立多元共治、依法自治、活力有序的社區(qū)基層善治架構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治奠定基礎(chǔ)。

夯實(shí)治理基礎(chǔ)，責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)依法治理，前提與基礎(chǔ)是對各治理主體的權(quán)利、義務(wù)、關(guān)系進(jìn)行界定，讓各主體依法行使權(quán)利、履行義務(wù)?，F(xiàn)行體制下，不僅對基層黨組織、基層政府、社區(qū)及其他社會組織、社區(qū)居民所擁有的權(quán)利義務(wù)，及各主體相互之間的法律關(guān)系界定不清或不能依法落實(shí)到位，而且將傳統(tǒng)管理體制下各主體的“行政”責(zé)任視為其法律義務(wù)，導(dǎo)致職責(zé)不清、治理失靈甚至失效。實(shí)現(xiàn)三者統(tǒng)一，重點(diǎn)是限制和規(guī)范政府權(quán)力，激發(fā)和釋放社會組織的活力。一是建立政府權(quán)力清單制度。進(jìn)一步壓減和規(guī)范社會領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)，全面推行清單和目錄之外無審批的管理制度；探索政府購買社會服務(wù)的合理化機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)凡適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，一律交由社會組織承擔(dān)。二是積極推進(jìn)社會領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革。理順行政執(zhí)法體制，推行相對集中行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法；推進(jìn)執(zhí)法重心下移，減少行政執(zhí)法層級，規(guī)范行政執(zhí)法行為，增強(qiáng)基層的行政執(zhí)法能力。三是強(qiáng)化社會組織的法律地位。大力培育發(fā)展多元社會治理主體，壯大社會組織的力量，增強(qiáng)社會組織的自律、自治能力。四是運(yùn)用法治思維進(jìn)行問責(zé)。對不能依法履職進(jìn)行問責(zé)是必要的，但既不能用行政問責(zé)取代法律責(zé)任追究，更不能罔視相關(guān)人員法律權(quán)益而盲目問責(zé)。

豐富治理內(nèi)涵，民生、民權(quán)、民主兼容。依法治國是分層次的，在社會基層，現(xiàn)階段重點(diǎn)是推進(jìn)民生民權(quán)服務(wù)保障的法治化。一方面，要用法治保障民生。宏觀上是國家要加大民生領(lǐng)域立法與法律實(shí)施力度，微觀上說，是通過法治政府的建立，不斷健全城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，完善就業(yè)、教育、居民收入、醫(yī)療保障、社會保障等制度，讓民生訴求的滿足走上制度化、法治化軌道，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果人人共享。另一方面，要用法治維護(hù)民權(quán)。正視人民群眾日益增長的對社會公平正義的訴求，依法維護(hù)其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。既要逐步健全完善社會治理領(lǐng)域重大決策信息公開制度、行政決策機(jī)制和法律顧問制度、社會治理重大決策公眾參與制度，切實(shí)保障社會治理決策源于群眾需要、反映群眾需要、服務(wù)群眾需要；又要健全公眾對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，民意表達(dá)與反饋機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，確保行政權(quán)力陽光透明運(yùn)行。還有就是要依法發(fā)揚(yáng)民主。使民主能落實(shí)到基層，就是要建立健全并嚴(yán)格落實(shí)已經(jīng)形成的各項(xiàng)基層民主制度，并把實(shí)踐中有利于發(fā)揚(yáng)人民民主的經(jīng)驗(yàn)與做法制度化、法治化，真正發(fā)揮好群眾在基層法治建設(shè)中的主體作用，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理中能民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

整合治理手段，情感、道德、法律互補(bǔ)。依法治國與以德治國相結(jié)合是我國治理國家與社會的基本方略。道德依靠自律約束心靈，法律依靠他律約束行為，兩者用不同的機(jī)理發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，功能互補(bǔ)，相得益彰。在社會轉(zhuǎn)型期，不僅在長期封建社會發(fā)揮根本調(diào)節(jié)作用的道德面臨挑戰(zhàn)，而且法律也未真正樹立權(quán)威；如果社會治理仍主要靠行政權(quán)力與無產(chǎn)階級政黨的政治優(yōu)勢及共產(chǎn)黨員發(fā)揮先進(jìn)性去處理協(xié)調(diào)國家、政府、社會、民眾的關(guān)系，必然面臨諸多不確定性；由于中國基層社會治理的特殊歷史與現(xiàn)實(shí)，整合治理手段，發(fā)揮情感、道德、法律的綜合功能與優(yōu)勢，對社會矛盾調(diào)處動之以情、曉之以理、約之以法，在基層治理中尤為重要。一是硬法、軟法并舉。社區(qū)治理中的軟法制定程序具有高度的開放性和民主協(xié)商性。相比硬法治理而言，軟法治理更注重協(xié)商與民主、對話與互動，更加切合基層治理實(shí)際。因此，既要發(fā)揮國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律法規(guī)的剛性約束力，如將群眾維權(quán)、上訪等納入法治化軌道；又要發(fā)揮社區(qū)治理中軟法，如公約、宣言、建議、意見、規(guī)劃、章程等軟性約束力，發(fā)動社區(qū)居民建立村規(guī)民約、居民自治公約等促進(jìn)社區(qū)自治。二是成文道德與非成文道德并用。既要大力弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，又要注重挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的道德資源，發(fā)揮誠信、孝道、禮儀、和諧文化等的調(diào)節(jié)功能。三是執(zhí)政黨政治優(yōu)勢與鄉(xiāng)賢力量并重。增強(qiáng)基層黨員干部群眾觀點(diǎn)、群眾觀念，把踐行黨的群眾路線所形成的好的做法、經(jīng)驗(yàn)制度化，探索黨員領(lǐng)導(dǎo)干部密切聯(lián)系群眾、做好群眾工作規(guī)范化、長效化機(jī)制，發(fā)揮黨員干部在基層治理中的道德示范作用；適時(shí)將黨風(fēng)廉政、公務(wù)員道德建設(shè)的制度化成果上升為法律；發(fā)揮鄉(xiāng)賢在基層治理中的引領(lǐng)與補(bǔ)充作用，盡可能凝聚更多基層治理資源與力量。

優(yōu)化治理過程，認(rèn)知、認(rèn)同、協(xié)同互動。當(dāng)法治成為社會公眾的信仰，并成為廣大基層人民群眾共同參與的社會實(shí)踐，成為社會各類群體與組織的工作方式、生活方式與行為習(xí)慣，社會治理法治化才有最深厚的根基與力量源泉。一是要增強(qiáng)基層民眾對法的認(rèn)知。加快從“重普法輕治理”向“普法與治理并重”轉(zhuǎn)變，在提升基礎(chǔ)性普法效果、增加基層民主法律知識、法治素養(yǎng)的同時(shí)，大力推進(jìn)深層次、多領(lǐng)域依法治理工作，通過各類創(chuàng)建活動，促進(jìn)法制宣傳與法治實(shí)踐深度融合，引導(dǎo)全社會由普法學(xué)法向守法用法轉(zhuǎn)變，在更高層次上培育法治精神，形成全社會法治信仰。二是增強(qiáng)基層民眾對法治的認(rèn)同。在黨執(zhí)政初期至改革開放前，黨和政府對基層民眾的管理重視政治認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)情感認(rèn)同，且擁有良好的認(rèn)同基礎(chǔ)；在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于多種原因，黨和政府的公信力降低，加之在現(xiàn)實(shí)的利益問題面前，空洞、情感說教的協(xié)調(diào)利益矛盾的方式方法也逐漸失去原有功能，必須樹立民眾對黨和政府治理國家和社會的法理認(rèn)同，既對公權(quán)力形成有效的約束，又對各類主體依法維護(hù)權(quán)利、履行義務(wù)形成約束，讓各類社會治理的行為在法治化的軌道上運(yùn)行，讓基層群眾真正平時(shí)守法，遇事找法，解決問題靠法。三是促進(jìn)社會協(xié)同。在社區(qū)治理中，各主體在法律地位上是完全平等的關(guān)系。但由于長期的行政管理體制及硬權(quán)力管理手段占主導(dǎo)地位，政府與社會主體的互動協(xié)同機(jī)制尚未真正建立起來，存在社區(qū)組織具有“硬權(quán)力依賴癥”、“習(xí)慣被管理”、不善于自治；社會組織發(fā)育不全、政府?dāng)D占社會組織治理空間；政府外主體參與協(xié)同治理意識不夠、能力不足等問題。因此，必須在界定各主體法律地位基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)“合作、協(xié)商、伙伴”關(guān)系，強(qiáng)化協(xié)同性與協(xié)同度，目標(biāo)同向、動作同步、節(jié)奏同頻，形成各主體良性互動、協(xié)同互補(bǔ)的治理格局。

〔本文系王瑞林主持的中共江蘇省委黨?！盎鶎又卫矸ㄖ位F(xiàn)實(shí)困境及化解研究”課題（ZX14009）階段性成果〕

（作者單位：中共南京市江寧區(qū)委黨校）

責(zé)任編輯：錢國華