■彭桂兵

20世紀(jì)歐陸國(guó)家新聞立法回顧

■彭桂兵

20世紀(jì)的歷史風(fēng)云變幻，歐洲國(guó)家不僅經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)和持續(xù)數(shù)年的冷戰(zhàn)，也經(jīng)歷了傳播科技的呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。傳播科技往往和國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)與文化交織發(fā)展，它在拓寬人們表達(dá)的言論空間，也給國(guó)家的管理和調(diào)控帶來(lái)了巨大的困難。這些國(guó)家管理與調(diào)控傳播科技的一個(gè)重要的方法，就是通過(guò)立法的手段。本文就是以著名政治學(xué)者亨廷頓的 “三波民主化的歷史分期”為參考框架，來(lái)梳理歐陸國(guó)家在20世紀(jì)新聞立法的大致歷史面貌與進(jìn)程。

一般認(rèn)為，現(xiàn)有歐洲國(guó)家共有44個(gè)，如果依照大陸法系和海洋法系兩大法系的特征，對(duì)這些國(guó)家加以區(qū)分，除去英國(guó)與愛(ài)爾蘭兩個(gè)隸屬于海洋法系的國(guó)家，其他國(guó)家都屬于大陸法系，抑或雖然不屬于大陸法系，但是所具有的大陸法系屬性比較明顯。

亨廷頓總結(jié)了19世紀(jì)和20世紀(jì)世界歷史上三波民主化的波浪與回潮，三波民主化歷史年代大致如下：第一波民主化 （長(zhǎng)波）：1828年-1926年；第一波回潮：1922年-1942年；第二波民主化（短波）：1943年-1962年；第二波回潮：1958年-1975年；第三波民主化：1974年至今。借用亨廷頓的三波民主化的歷史分期，筆者把20世紀(jì)歐陸國(guó)家新聞立法情況分成三次浪潮。在第一波民主化過(guò)程中，延伸到20世紀(jì)的部分，即1900年-1926年，出現(xiàn)了第一次新聞立法浪潮；在1922年-1942年民主化回潮中，在1930年代出現(xiàn)了第二次新聞立法浪潮；在1943年第二波民主化開(kāi)啟后，并沒(méi)有立即出現(xiàn)第三次新聞立法浪潮，而是到20世紀(jì)60年代，也即第二波民主化行將結(jié)束的時(shí)候，才出現(xiàn)了第三次新聞立法浪潮。一直到20世紀(jì)末，第三次立法浪潮一直沒(méi)有間斷過(guò)。從這里看，亨廷頓的民主化歷史分期，并不是與新聞立法的歷史分期完全對(duì)應(yīng)，筆者只是將其作為參考框架，20世紀(jì)歐陸國(guó)家三次新聞立法浪潮的歷史時(shí)段分別是1910年-1922年，1930年-1940年，1960年-2000年。

第一次新聞立法浪潮

在第一波民主化過(guò)程中，有民主制度比較成熟的國(guó)家，如瑞典、丹麥、法國(guó)、瑞士、荷蘭、挪威、比利時(shí)；有剛走上民主化道路的國(guó)家，如愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、芬蘭；有帝國(guó)解體后成為主權(quán)國(guó)家，而這些國(guó)家原本就帶有民主化色彩，如奧地利、匈牙利、捷克斯洛伐克、德國(guó)；有國(guó)內(nèi)政治極不穩(wěn)定，激烈的政黨沖突使民主化進(jìn)程舉步維艱的，如意大利、希臘、葡萄牙、西班牙；有脫離附屬國(guó)成為獨(dú)立的主權(quán)國(guó)，繼續(xù)保持民主化進(jìn)程的，如冰島。

參與第一波民主化進(jìn)程的歐陸國(guó)家中，20世紀(jì)在新聞傳播領(lǐng)域真正立法的并不多，除了瑞典、法國(guó)在20世紀(jì)之前就頒布新聞法以外，葡萄牙在1910年成立共和國(guó)時(shí)頒布了 《新聞法》，奧匈帝國(guó)內(nèi)的匈牙利王國(guó)在1914年頒布了 《出版法》，芬蘭在 1919年頒布了《出版自由法》，奧地利在1922年頒布了《新聞法》。四部新聞法中，除了葡萄牙以外，其他三部條文規(guī)定較復(fù)雜。

第二次新聞立法浪潮

按照亨廷頓的說(shuō)法，第一次民主化回潮，始于1922年墨索里尼向羅馬進(jìn)軍。墨索里尼輕易廢除意大利脆弱而相當(dāng)腐敗的民主。在歐陸國(guó)家中，除了芬蘭、冰島、瑞典、瑞士四個(gè)國(guó)家以外，其他國(guó)家要么回到傳統(tǒng)的威權(quán)主義形式，要么引入了新型的極權(quán)主義政體。在此次民主化回潮中，歐陸國(guó)家新聞立法的時(shí)間集中于20世紀(jì)30年代。希臘1931年頒布 《新聞法》、納粹德國(guó)1933年頒布 《編輯法》、捷克斯洛伐克1933年頒布《出版法》、保加利亞1934年頒布《新聞法》、希臘1938年頒布 《新聞法》、波蘭1938年頒布《新聞法》、西班牙1938年頒布 《出版法》、丹麥1938年頒布 《新聞法》。

在第二次新聞立法浪潮中，丹麥《新聞法》更多體現(xiàn)出自由的色彩，可能主要得益于它的議會(huì)民主制沒(méi)有受到第一次世界大戰(zhàn)的破壞，并在20世紀(jì)30年代得到了穩(wěn)固的發(fā)展。波蘭、捷克斯洛伐克，由于當(dāng)時(shí)政權(quán)本身帶有一定的民主色彩，因而頒布的新聞法還是比較成熟的、完善的。特別是波蘭，1938年的新聞法翻譯成中文上萬(wàn)字，包含了75個(gè)條款，可以說(shuō)是很健全的新聞法，盡管很多條款意在限制新聞出版活動(dòng)。保加利亞在20世紀(jì)30年代還處于王國(guó)的時(shí)代，民主制度發(fā)育的基礎(chǔ)闕如，制定出的新聞法文本內(nèi)容也較簡(jiǎn)單，限制新聞出版自由的目的直白明顯。德國(guó)1933年的 《編輯法》和西班牙1938年的 《出版法》是特殊時(shí)期的產(chǎn)物。

表1：社會(huì)主義國(guó)家及其轉(zhuǎn)型后的新聞立法時(shí)間和法律名稱

第三次新聞立法浪潮

在第二波民主化行將結(jié)束，一直到20世紀(jì)末的40年中，歐陸國(guó)家在新聞傳播領(lǐng)域立法的數(shù)量迅速增加，立法的頻率也在加大。在討論這段時(shí)間各國(guó)新聞立法的時(shí)候，筆者按照政治制度的不同，把所有的歐陸國(guó)家分為三類：社會(huì)主義及其轉(zhuǎn)型后國(guó)家、資本主義議會(huì)民主國(guó)家、軍人威權(quán)政府及其轉(zhuǎn)型后國(guó)家。

1.社會(huì)主義及其轉(zhuǎn)型后國(guó)家

社會(huì)主義國(guó)家在第二次世界大戰(zhàn)后，除了捷克斯洛伐克和南斯拉夫在20世紀(jì)40年代頒布了關(guān)于新聞出版的法令外，其他各國(guó)并沒(méi)有急于在新聞出版領(lǐng)域頒布法律。這些國(guó)家基本上都是通過(guò)行政手段來(lái)調(diào)控報(bào)刊的出版。即使像捷克斯洛伐克和南斯拉夫這些頒布相關(guān)法令的國(guó)家，其條文內(nèi)容很短，立法的目的也比較明顯，不存在多么復(fù)雜的立法技術(shù)。因此，在20世紀(jì)40年代和50年代，在社會(huì)主義國(guó)家中，新聞立法幾乎是沒(méi)有的，社會(huì)主義國(guó)家真正的新聞立法浪潮是從60年代才開(kāi)啟。最早比較成熟的立法是南斯拉夫1960年頒布的 《新聞法》（其他的新聞立法情況見(jiàn)表1）。

表2：資本主義議會(huì)民主國(guó)家的新聞立法時(shí)間和法律名稱

2.資本主義議會(huì)民主國(guó)家

資本主義議會(huì)民主國(guó)家，在第二次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)后忙于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的重建，除了意大利1948年頒布《報(bào)刊法》以外，其他各國(guó)在新聞傳播領(lǐng)域一直到20世紀(jì)60年代才頒布新聞法。當(dāng)然，在這些國(guó)家中，有些并未受到第二次世界大戰(zhàn)的影響，原有的新聞出版法律仍然發(fā)揮著效用。只不過(guò)，在戰(zhàn)后進(jìn)行了進(jìn)一步的修訂，如瑞典多次對(duì)《新聞自由法》進(jìn)行修訂。這些國(guó)家頒布新的新聞傳播法律也都是在20世紀(jì)60年代以后。在這些國(guó)家中，法國(guó)是先行的國(guó)家，1964年在廣播電視領(lǐng)域頒布了《廣播電視法》，從而開(kāi)啟了戰(zhàn)后廣播電視立法的時(shí)代 （這些國(guó)家具體立法情況見(jiàn)表2）。

3.軍人威權(quán)政府及其轉(zhuǎn)型后國(guó)家

軍政府執(zhí)政的威權(quán)國(guó)家，在第二次世界大戰(zhàn)后，也沒(méi)有忙于在新聞傳播領(lǐng)域進(jìn)行法制建設(shè)。主要原因在于它們有相關(guān)的立法。前面我們已經(jīng)介紹希臘、西班牙在20世紀(jì)30年代曾經(jīng)頒布過(guò)新聞法。這些國(guó)家的新聞法，在軍政府時(shí)代，都沒(méi)有被廢除。但是這些法律也沒(méi)有在軍政府的執(zhí)政時(shí)期得到應(yīng)用。軍政府時(shí)代的媒介管理，基本上還是依靠行政手段，因此，以前的新聞法幾乎沒(méi)有實(shí)踐價(jià)值，往往被束之高閣。西班牙最早是在1966年廢除了 1938年的舊法，頒布了新的《出版法》，從立法時(shí)間上說(shuō)，也基本上和社會(huì)主義國(guó)家、資本主義議會(huì)民主國(guó)家新聞立法的時(shí)間同步（這些國(guó)家具體立法情況見(jiàn)表3）。

表3：軍人威權(quán)國(guó)家及其轉(zhuǎn)型后的新聞立法時(shí)間和法律名稱

結(jié)語(yǔ)與展望

上述主要梳理的是傳統(tǒng)媒體領(lǐng)域的立法，而并沒(méi)有涉及互聯(lián)網(wǎng)。20世紀(jì)末的歐陸國(guó)家的新聞傳播立法情況，時(shí)至今日，并沒(méi)有多大的變化。只是隨著互聯(lián)網(wǎng)在這些國(guó)家的發(fā)展，在傳統(tǒng)媒體領(lǐng)域立法的基礎(chǔ)上，又增加了針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的立法。從這些國(guó)家的歷史實(shí)踐可以看出，在針對(duì)媒體領(lǐng)域的管理中，無(wú)論是傳統(tǒng)媒體還是網(wǎng)絡(luò)媒體，主要還是采用法律的手段，法治化管理是新聞傳播領(lǐng)域未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)，隨著歷史的前進(jìn)，管理的水平也會(huì)越來(lái)越完善。針對(duì)傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)媒體立法可能不同的是，有的國(guó)家是分開(kāi)立法，有的國(guó)家是出臺(tái)一部管理所有媒體類型的專門(mén)法。

（作者系華東政法大學(xué)人文學(xué)院講師、法學(xué)博士后)