蔡如鵬

國家審計署審計長劉家義：確保實現(xiàn)對重點對象每年審計一次。圖/CFP

12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）及配套文件，對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)做出部署和安排。

此舉被認為是審計領(lǐng)域的一次頂層設(shè)計，是審計制度自建立以來力度最大、設(shè)計范圍最廣的一次全面改革。

《框架意見》明確提出，到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督體制。這意味著，留給這次改革的時間還有5年。

全覆蓋

在《框架意見》及配套文件提出的八大任務(wù)中，實行審計全覆蓋被列為第一位。覆蓋的領(lǐng)域?qū)ü操Y金、國有資產(chǎn)、國有資源以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況四大方面。

國家審計署政策研究室主任郭彩云在對《框架意見》進行解讀時說，公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源審計主要針對管理、分配這三項的部門和單位，而領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任審計，則針對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，也被稱作“一把手”審計。

中國自1983年建立審計署并在1994年頒布《審計法》以后，審計的領(lǐng)域逐步擴大，審計工作逐步走上了法治化的軌道。但就目前的情況來說，審計工作仍存在很多不足之處，主要問題在于審計還存在一些“死角”。而這種問題的出現(xiàn)，主要原因是審計未能做到全覆蓋，致使審計的實際效果尚沒有得到充分的發(fā)揮。

這次審計改革，對審計監(jiān)督的內(nèi)容進行了大幅度的調(diào)整和完善，尤其是將領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況納入審計范圍，提出“黨政同責(zé)，一體監(jiān)督”。輿論認為，這將有助于消除體制漏洞，扎緊制度籠子。

南京審計學(xué)院公共管理與績效評估研究院院長胡寧生告訴《中國新聞周刊》，這是自審計制度建立以來，第一次明確對黨政“一把手”同時進行經(jīng)濟責(zé)任審計，意義十分重大。

據(jù)胡寧生介紹，之前主要是對政府的主要領(lǐng)導(dǎo)進行經(jīng)濟責(zé)任審計，對黨委主要負責(zé)同志的經(jīng)濟責(zé)任審計相對開展得較少。

但就地方而言，有時候很多工作是黨政“一把手”共同決策的，尤其是貫徹落實國家宏觀經(jīng)濟政策方面的一些東西，還有一些重大投資方面的問題，通常都是地方黨委做出的決定。將黨政領(lǐng)導(dǎo)同時審計，有利于保障重大決策部署的落實和追責(zé)。

據(jù)悉，自2015年開始，審計部門開始對省委書記和省長開展同步審計，審計結(jié)果及其整改情況將作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核任免和獎懲的重要依據(jù)。

將黨委系統(tǒng)納入審計范圍，也被認為是此次審計改革的一大亮點。《框架意見》及配套文件提到“發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系當(dāng)中的重要作用”。

“這顯然不僅僅指政府，也不僅僅指企業(yè)，可以把它理解為中國，在中國范圍之內(nèi)無所不包的這么一個范圍?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇對此解讀說，“也就是說不管是黨的系統(tǒng)，還是政府的系統(tǒng)，人大的系統(tǒng)，政協(xié)的系統(tǒng)，以至于其他各行各業(yè)，只要屬于公共資金，只要屬于國有資產(chǎn)、國有資源，以及黨政的領(lǐng)導(dǎo)干部的履行經(jīng)濟責(zé)任的狀況，都是要全面覆蓋的?！?/p>

審計全覆蓋除了將黨政“一把手”同時納入審計范圍外，還把國有資源的審計作為三大項之一，首次單獨列了出來。這意味著土地、礦藏、水域、森林、草原、海域等國有自然資源，特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等國有無形資產(chǎn)，以及法律法規(guī)規(guī)定屬于國家所有的其他資源，也將被納入審計范疇。

但全覆蓋并不意味著均衡用力?！犊蚣芤庖姟诽岢觯鍖徲媽ο蟮讛?shù)，充分考慮審計資源狀況，明確審計重點，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實施，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進。

在2013年接受新華社采訪時，國家審計署審計長劉家義曾對“全覆蓋”提出過四點要求：一要有深度，不能走馬觀花，一味追求數(shù)量，在面上把所有單位走一遍，要對每個項目都審深審?fù)?二要有重點，不是所有領(lǐng)域、所有項目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，確定審計的重點領(lǐng)域、關(guān)注的重點問題;三要有步驟，不是一步到位、大干快上，走大躍進、跳躍式路子，要統(tǒng)籌部署，有計劃推進，確保實現(xiàn)對重點對象每年審計一次，其他對象五年至少審計一次;四要有成效，要在做到審計覆蓋面“廣”的同時，力爭反映情況“準”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。

垂直管理

此次審計改革的另一大亮點，是提出探索地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，審計系統(tǒng)中多年來一直存在的條塊矛盾，有望得到破解。

湖北省政協(xié)常委、審計署特約審計員葉青對《中國新聞周刊》說，目前，中國地方審計機關(guān)的主要負責(zé)人，均由同級別地方政府進行任免，這使得基層審計工作大打折扣。

“每一級政府都有審計局，就是各歸各的，省政府管省審計廳，地級市就管市這一級的審計局，縣就管縣的審計局，現(xiàn)在以各級政府相對獨立的管理，有可能審出來的問題，當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)可能會采取一些辦法把它怎么消化掉，大事化小?！比~青說。

一位審計廳廳長在接受媒體采訪時說，在審計的過程中，經(jīng)常會遇到說情的，或者是配合上不積極，提供資料慢，對一些問題的解釋推諉。

國家審計署副審計長袁野在接受中央電視臺采訪時說，他在審計中最擔(dān)心的問題有兩個：一是有重大問題查不出來;二是重大問題查出來以后，由于方方面面的干擾，這些問題報上來得不到應(yīng)有的處理。

如何保障審計的獨立性？這個問題也被輿論認為是此次審計制度改革的核心。此次出臺的意見中明確提出，強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞增強審計監(jiān)督的整體合力和獨立性，強化全國審計工作統(tǒng)籌。

《框架意見》規(guī)定，任免省級審計機關(guān)正職，須事先征得審計署黨組同意;任免省級審計機關(guān)副職，須事先征求審計署黨組的意見。市地級審計機關(guān)正職由省級黨委（黨委組織部）管理，其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員和縣級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以委托市地級黨委管理。

國家審計署副審計長袁野說，他在審計中最擔(dān)心的問題有兩個：一是有重大問題查不出來;二是重大問題查出來以后，由于方方面面的干擾，這些問題報上來得不到應(yīng)有的處理。圖/新華

袁野對此解讀說，在人的管理方面，比如說省級審計廳廳長的任命，必須要征得審計署黨組的同意?！耙酝彩沁@樣，但這一次在決議里面進一步強調(diào)了?！?/p>

按照《框架意見》的部署，為保障審計的獨立性，將從領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機構(gòu)編制和人員管理、經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)管理、審計項目計劃統(tǒng)籌管理、審計結(jié)果報告和公告、審計執(zhí)法責(zé)任、審計信息化等方面給予保證。這就使審計部門可以脫離地方政府的制約，有效地行使審計權(quán)力。

“過去更多強調(diào)的是依法行使審計監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)在在依法的后邊和行使審計監(jiān)督權(quán)之間加了一個獨立，意思是說要讓審計機關(guān)能夠不受任何干擾的，特別是不受其他擁有權(quán)力的這些部門和領(lǐng)導(dǎo)干擾的這樣一種審計的監(jiān)督權(quán)。”高培勇說。

在他看來，這個變化不是一般性的，是根本性的，甚至可以稱作創(chuàng)造性的變化。這意味著審計監(jiān)督將“不僅僅是對資金收支的監(jiān)督，而且包括通過資金收支可以折射的各種活動、各種職能，以及所有范圍、所有人、所有領(lǐng)域的一種全方位的一種監(jiān)督，甚至不僅僅是事后的監(jiān)督、事中的監(jiān)督，還可以延伸到事前，形成一個縱向，沒有間斷的一個連續(xù)性的監(jiān)督體系”。

按照《框架意見》要求，審計垂直管理改革將在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7個省市進行試點，試點的主要內(nèi)容包括干部管理、地方審計機關(guān)經(jīng)費、資產(chǎn)管理，以及業(yè)務(wù)方面的力量統(tǒng)籌組織。

大數(shù)據(jù)審計

如何實現(xiàn)審計的全覆蓋？郭彩云在解讀《框架意見》時表示，一要靠資源，二要靠技術(shù)。

前者指的是加強審計資源統(tǒng)籌整合。一方面，要加強審計項目計劃統(tǒng)籌，在摸底基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲媽ο髷?shù)據(jù)庫，既突出年度審計重點，又保證在一定周期內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋。另一方面，整合各層級審計資源，開展涉及全局或行業(yè)性的重點資金、重大項目全面審計，集中力量、重點突破。

后者指創(chuàng)新審計技術(shù)方法?！爸饕菢?gòu)建大數(shù)據(jù)審計工作模式，比如，構(gòu)建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計平臺，加大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)，以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)比對和關(guān)聯(lián)分析力度，提高審計能力、質(zhì)量和效率?！敝袊畬徲嬔芯恐行闹魅尾檀赫f。

對于傳統(tǒng)審計工作來說，查賬和實地走訪占據(jù)了審計人員大部分的工作時間，尤其是對于審計相關(guān)資料的收集，往往面臨巨大困難。

根據(jù)《框架意見》，審計署將專門設(shè)立數(shù)據(jù)審計司，負責(zé)金融、企業(yè)、投資、財政的數(shù)據(jù)收集，構(gòu)建國家審計的大數(shù)據(jù)庫。輿論認為，這對于打通共享平臺、更好利用資源、形成監(jiān)督合力，具有重要意義。

劉家義曾對審計數(shù)據(jù)的集中和分析工作，提出過五個方面的關(guān)聯(lián)：一是從中央財政到省市縣乃至每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金使用、從部門到項目具體執(zhí)行單位的資金使用的縱向關(guān)聯(lián)。二是從市財政、市發(fā)改委到一級、二級預(yù)算單位的各種專項資金的橫向關(guān)聯(lián)。三是財政、金融和企業(yè)三方面的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。四是財政與其他多部門、多行業(yè)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。五是財政數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)。

此外，針對目前審計全覆蓋面臨的人員缺口，未來中國審計系統(tǒng)還將采取購買社會審計資源的形式，更好地實現(xiàn)審計監(jiān)督作用。

胡寧生對《中國新聞周刊》說，目前審計人員奇缺，審計力量嚴重不足。自2008年以來，僅對國資委和財政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進行過審計，中央部委所屬的94家企業(yè)、國有企業(yè)境外機構(gòu)和投資從未審計過。