吳佩玲

余杭區(qū)農(nóng)機購置補貼政策的實踐與思考

吳佩玲

“農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化”，農(nóng)業(yè)機械化對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性不言而喻，而2004年國家開始實施的農(nóng)機購置補貼政策更是推動農(nóng)業(yè)機械化快速發(fā)展的助推器。杭州市余杭區(qū)是經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，農(nóng)機購置補貼工作一直走在杭州地區(qū)前列，財政補助資金保障充足，農(nóng)民投入的熱情也很高。據(jù)統(tǒng)計，2004-2014年余杭區(qū)共落實各級農(nóng)機購置補貼資金5 112.763萬元，帶動農(nóng)民（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織）投入7 389.654萬元，補貼各類農(nóng)機具11 268臺（套）。該政策的實施對于優(yōu)化農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)機化發(fā)展進程具有重要意義。本文綜合研究了余杭區(qū)農(nóng)機購置補貼政策的實施情況，分析存在的問題，并提出優(yōu)化政策的基本對策和建議，為各級政府完善、制定農(nóng)機購置補貼政策提供參考依據(jù)。

1 余杭區(qū)農(nóng)機購置補貼政策實施基本情況

表1 2004-2014年余杭區(qū)農(nóng)機購置補貼資金統(tǒng)計表

2004年，余杭區(qū)以出臺下發(fā)《關(guān)于對大中型農(nóng)業(yè)機械購置實行以獎代補的通知》為標(biāo)志，開始實施農(nóng)機購置補貼政策。2004-2005年余杭區(qū)實行省級農(nóng)機購置補貼政策。2006年起，浙江省被列入中央財政補貼省，余杭區(qū)被列入中央補貼實施縣區(qū)，另外杭州市財政在中央與省級政策的基礎(chǔ)上，對先進適用的農(nóng)業(yè)機械也予以補貼，區(qū)財政則對除中央財政以外的補貼資金實行配套補貼，基本構(gòu)建起中央、省、市、區(qū)四級財政聯(lián)動的農(nóng)機購置補貼財政支持體系[1]。

2004年為購機補貼政策實施元年，當(dāng)年只對購置大中型耕作機械、半喂入聯(lián)合收割機和全喂入聯(lián)合收割機三種機型實行補貼。隨后幾年補貼范圍不斷擴大，到2014年列入補貼范圍的機具已有12大類35小類95品目，機型覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個領(lǐng)域。2004年以來余杭區(qū)積極爭取各級財政補貼資金，并予以地方財政配套。2004-2014年余杭區(qū)農(nóng)機購置補貼資金統(tǒng)計如表1所示。

通過農(nóng)機購置補貼政策的實施和引導(dǎo)，農(nóng)民的購機熱情高漲，拉動了地方財政、農(nóng)民自籌資金和社會資本加大購買使用農(nóng)機的力度，促進了農(nóng)業(yè)機械的更新?lián)Q代，政策拉動效果明顯。從2004年到2010年，補貼農(nóng)業(yè)機械數(shù)量大幅上升，2004年補貼機具僅為19臺（套），2010年達到了2 354臺（套），增長了近123倍，2010-2011年每年穩(wěn)定在2 000余臺 （套）。2012年起，由于取消了背負(fù)式植保機等小型機具的補貼，加大對先進高效農(nóng)業(yè)機械的補貼，因此補貼機具數(shù)量呈下降趨勢；但促進了農(nóng)機裝備的轉(zhuǎn)型升級，更加符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，體現(xiàn)了政府資金的績效導(dǎo)向。

2004-2014年余杭區(qū)補貼機具數(shù)量如圖1所示。

圖1 2004-2014年補貼機具數(shù)量趨勢圖

2 余杭區(qū)農(nóng)機購置補貼政策實施效果

余杭區(qū)農(nóng)機購置補貼政策的實施對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了“四兩撥千斤”的巨大推動作用，以較小的補貼資金吸引更多的地方投入和農(nóng)民投入，進而帶動農(nóng)機總動力持續(xù)快速增加，農(nóng)業(yè)裝備水平和農(nóng)機作業(yè)水平快速提高，農(nóng)機化新技術(shù)加快推廣使用，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有力的裝備技術(shù)支撐，農(nóng)機購置補貼政策取得顯著成效。

2.1 提升了農(nóng)機裝備水平，優(yōu)化了農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)和布局

農(nóng)機購置補貼政策持續(xù)調(diào)動農(nóng)民購機積極性，余杭區(qū)農(nóng)機裝備總量持續(xù)平穩(wěn)較快增長，2014年余杭區(qū)農(nóng)機總動力約50萬kW。農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，實現(xiàn)了由小型農(nóng)機向大中型農(nóng)機、由單項作業(yè)機械向復(fù)式作業(yè)機械的轉(zhuǎn)變，農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高性能、高質(zhì)量和多樣化的發(fā)展趨勢。尤其是聯(lián)合收割機、大中型拖拉機及配套農(nóng)機具實現(xiàn)了較快增長[2]，政策實施11年來，余杭區(qū)新增輪式拖拉機196臺（配套耕作機具425臺），聯(lián)合收割機161臺；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機械得到加強，水稻插秧機、油菜收獲機械實現(xiàn)從無到有的突破，糧食機械烘干也逐步為農(nóng)機大戶和合作社所接受，這期間新增插秧機159臺（機插相配套的育秧相關(guān)設(shè)備91臺），油菜收割用聯(lián)合收割機64臺，糧食烘干機77臺（配套清選設(shè)備5臺）。余杭區(qū)糧油生產(chǎn)環(huán)節(jié)機械化生產(chǎn)水平顯著提高。此外，茶葉加工機械、田間管理機械、小型耕作機械、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖機械、秸稈利用機械、畜牧廢棄物處理設(shè)備、設(shè)施農(nóng)業(yè)設(shè)備等新型機械設(shè)備不斷涌現(xiàn)，農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，呈現(xiàn)出農(nóng)機裝備數(shù)量和質(zhì)量同步發(fā)展的新局面。

2.2 加快了先進農(nóng)機技術(shù)的推廣應(yīng)用，提升了機械化作業(yè)水平

農(nóng)機購置補貼持續(xù)激發(fā)農(nóng)民用機積極性，農(nóng)機作業(yè)面積持續(xù)增加，主要農(nóng)作物生產(chǎn)機械化作業(yè)水平有較大提高[3]，尤其是糧油作物關(guān)鍵環(huán)節(jié)和經(jīng)濟作物農(nóng)機化水平顯著提高。2014年余杭區(qū)主要糧食作物機械化綜合水平為69.5%。水稻機械化育插秧技術(shù)、油菜機械化收獲技術(shù)應(yīng)用面積不斷擴大，糧食機械化烘干技術(shù)已被廣大農(nóng)戶接受，糧食機械化烘干率達到70%左右。茶葉采摘、修剪及加工生產(chǎn)機械化程度不斷提高。期間新增茶葉修剪機械845臺，采摘機械228臺，除名優(yōu)茶還需手采之外，基本上實現(xiàn)機械采摘；期間新增茶葉加工機械4 593臺，名優(yōu)茶機械化加工率在95%以上[4]，而且茶葉加工機械朝自動化、連續(xù)化方向發(fā)展，促進了茶葉機械的更新?lián)Q代和茶葉加工技術(shù)的深入應(yīng)用。植保機械方面，期間共新增機械2 260臺，2012年起隨著小型背負(fù)式噴霧機退出補貼范圍，新增植保機械數(shù)量大幅回落，但新型植保機械不斷被研發(fā)和推廣，在推廣應(yīng)用推車式噴霧機的基礎(chǔ)上，噴桿式噴霧機、植保無人機等高效植保機械成為植保機械的發(fā)展方向。設(shè)施農(nóng)業(yè)方面，保鮮冷庫、噴滴灌、鋼架大棚與玻璃溫室等設(shè)施設(shè)備逐步應(yīng)用到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)機作業(yè)領(lǐng)域呈現(xiàn)出多元化格局，由糧食作物向經(jīng)濟作物、種植業(yè)向養(yǎng)殖業(yè)、大田農(nóng)業(yè)向設(shè)施農(nóng)業(yè)擴展，基本覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程，發(fā)展空間不斷擴大。

2.3 農(nóng)機社會化服務(wù)蓬勃發(fā)展，進一步促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變

農(nóng)機購置補貼政策引發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域從農(nóng)戶傳統(tǒng)分工向合作經(jīng)營的轉(zhuǎn)變[5]，有效地促進了農(nóng)機化服務(wù)主體的培育與壯大。涌現(xiàn)出來的一大批懂技術(shù)、會操作、善經(jīng)營的農(nóng)機能手利用機具開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)，并積極為周邊農(nóng)戶提供社會化服務(wù)，一些農(nóng)機（種糧）大戶還牽頭成立農(nóng)機（農(nóng)業(yè)）合作社，擴大經(jīng)營面積，提高服務(wù)規(guī)模，農(nóng)機服務(wù)組織的經(jīng)營格局由原先的單一服務(wù)發(fā)展為向自營土地要效益為主、農(nóng)機服務(wù)為輔。目前，余杭區(qū)有農(nóng)機作業(yè)服務(wù)組織18個，合作社作業(yè)面積占全區(qū)農(nóng)機作業(yè)總面積的2/3左右。農(nóng)機社會化服務(wù)已成為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的突出亮點，緩解了青壯年勞動力外出務(wù)工對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的不利影響，促進了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)機具利用率，增強了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、組織化、標(biāo)準(zhǔn)化和集約化發(fā)展。

2.4 農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益明顯提高，促進了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收

農(nóng)機購置補貼政策的實施，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民購機從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，拓寬了農(nóng)民增收致富門路。一是農(nóng)機經(jīng)營效益明顯提高，增加了機手收入。農(nóng)機作業(yè)服務(wù)成為當(dāng)前農(nóng)民增收的一個新亮點，對農(nóng)民增收的貢獻逐步增大，機手通過提供機耕、機插、機植保、機收、機烘等作業(yè)服務(wù)，大大增加了作業(yè)服務(wù)收入。二是種糧農(nóng)戶使用機械作業(yè)后，降低了用工成本，有更多時間從事其他行業(yè)，拓寬了增收渠道。三是機械作業(yè)還可以實現(xiàn)增產(chǎn)目標(biāo)，比如：大型機械的應(yīng)用，使深松整地生產(chǎn)技術(shù)得以普及，這種生產(chǎn)工藝使糧食單位面積產(chǎn)量可增加10%～15%；聯(lián)合收割機收獲小麥可減少損失3%左右；插秧機的使用使水稻單位面積產(chǎn)量增加375 kg/hm2以上[6]。農(nóng)機化的快速發(fā)展，有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)本增效，促進了該區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

3 余杭區(qū)農(nóng)機購置補貼政策實施亟待改進的幾個方面

3.1 農(nóng)機維修服務(wù)跟不上農(nóng)機化發(fā)展速度

農(nóng)機購置補貼政策實施十幾年來，在補貼政策的帶動下余杭區(qū)農(nóng)機存量和總動力快速增長，但農(nóng)機的售后服務(wù)體系尚不夠完善。目前全區(qū)僅有1家集銷售與維修服務(wù)為一體的區(qū)域性農(nóng)機維修店，正規(guī)農(nóng)機修理店數(shù)量少、規(guī)模小，專業(yè)設(shè)備缺乏。純粹的農(nóng)機維修店經(jīng)營效益不佳，導(dǎo)致技術(shù)人才匱乏，許多維修從業(yè)人員未接受過專門的技術(shù)培訓(xùn)，缺乏農(nóng)機維修專業(yè)知識，僅僅依靠長期經(jīng)驗積累。維修店一般也只能解決通用類故障的維修和零配件的更換，且維修機具種類局限在拖拉機、收割機、植保機械等，憑經(jīng)驗已無法適應(yīng)農(nóng)機化發(fā)展形勢的需要。部分高性能機具的維修還得依靠專業(yè)廠家的技術(shù)人員，但農(nóng)機使用的季節(jié)性突出，農(nóng)忙時節(jié)廠家技術(shù)人員可能調(diào)配不及時、不到位，導(dǎo)致農(nóng)機不能及時維修的情況屢有發(fā)生。

3.2 大中型機具購置與使用成本高企

2012年，浙江省試行全額購機，但由于多數(shù)農(nóng)民自有資金欠缺，購買能力不足，特別是計劃購置價格相對較高的大中型農(nóng)機時，一次性付款壓力巨大，加上農(nóng)業(yè)機械在使用過程中的油、電、零配件、維修等成本，由此引發(fā)了農(nóng)民對于購置農(nóng)機的顧慮，影響政策的實施效果[7]。

3.3 補貼定額方式有待改進

補貼資金實行定額補貼，即對購置同一種類、同一檔次的機具實行統(tǒng)一的補貼標(biāo)準(zhǔn)，補貼資金按不超過此檔產(chǎn)品近3年平均銷售價格的30%進行核定。這種補貼方式雖然操作簡便，但是僅鼓勵了低價競爭，有利于低價農(nóng)機產(chǎn)品的銷售，卻不利于優(yōu)質(zhì)而價格相對較高的農(nóng)機產(chǎn)品的推廣與應(yīng)用。

4 完善農(nóng)機購置補貼政策的幾點建議

4.1 保持政策總體穩(wěn)定

每年對補貼目錄中的一些相對老式的農(nóng)機進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與更新，增加那些科技含量高、生產(chǎn)效率高、節(jié)能環(huán)保的農(nóng)機產(chǎn)品進入補貼目錄，實行補貼機具擇優(yōu)篩選制。除了對補貼機具進行篩選與確定補貼額度外，操作程序、補貼對象等政策內(nèi)容要保持總體穩(wěn)定，以保持政策的平穩(wěn)延續(xù)。

4.2 完善金融支持農(nóng)機化發(fā)展機制，創(chuàng)新金融服務(wù)模式

目前，余杭區(qū)農(nóng)機監(jiān)督管理總站與農(nóng)村商業(yè)銀行研究制定了農(nóng)業(yè)機械全價購置專項貸款管理辦法，對購買補貼機具的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織給予最高額度30萬元（含）、為期2年（最長放寬至4年）基準(zhǔn)利率的低息貸款。但是銀行方面為了最大限度地降低資金回收風(fēng)險，一般會對農(nóng)戶還款能力作評估，除了個人信用以外可能還需要農(nóng)戶提供抵押物和擔(dān)保，對于經(jīng)濟狀況不佳的農(nóng)戶還是具有一定的困難。建議國家從每年的農(nóng)機補貼資金中劃出一部分作為購機貸款擔(dān)保基金，對農(nóng)戶購買機械提供擔(dān)保；也可配套出臺貼息貸款政策，切實解決農(nóng)民資金困難。

4.3 加大農(nóng)機應(yīng)用方面的政策扶持，優(yōu)化農(nóng)機發(fā)展環(huán)境

加大對農(nóng)機使用培訓(xùn)、修理維護、農(nóng)用燃油、農(nóng)機服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政支持，優(yōu)化農(nóng)機發(fā)展環(huán)境。目前，農(nóng)用燃油補貼納入農(nóng)資綜合直補中，雖然操作簡便、全農(nóng)受惠，但是補貼了承包耕地的農(nóng)民而非農(nóng)機作業(yè)農(nóng)民和組織，造成農(nóng)機作業(yè)用油沒有補貼、價格居高不下的局面，因此建議從國家層面對此政策進行調(diào)整。此外可進行農(nóng)機零配件補貼等政策的試點與探索，進一步降低農(nóng)機使用與維修成本，讓農(nóng)民買得起、用得起、有效益。

4.4 完善補貼額度核定方式，鼓勵和支持優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)品的發(fā)展

補貼額度不能簡單地按照近3年平均銷售價格的30%予以核定，建議組織專家進行測算，去掉一個分檔內(nèi)的最高價與最低價再取平均值，或者在價格與質(zhì)量中等及中上的范圍內(nèi)取平均值，并進一步討論評估并確定。此外，補貼機具必須嚴(yán)格按支持推廣目錄入選的規(guī)定要求進行審查確定，并建立在充分的可行性、適用性、安全性試驗與示范的基礎(chǔ)上，堅決將可靠性差、售價低的機具排除在外，從根本上確保補貼機具質(zhì)量可靠。同時嚴(yán)格執(zhí)行補貼機具質(zhì)量反饋機制，將集中反映的出現(xiàn)質(zhì)量問題或性能、可靠性差的機具及時淘汰出補貼目錄。

4.5 強化農(nóng)機科研體系建設(shè)，促進農(nóng)機工業(yè)振興和農(nóng)機技術(shù)發(fā)展

應(yīng)高度重視農(nóng)機科研與技術(shù)推廣，對農(nóng)機的科研、推廣給予財政上的高度支持。支持農(nóng)業(yè)機械的研發(fā)和自主創(chuàng)新，鼓勵更多的高校、科研院所、農(nóng)機企業(yè)投入到農(nóng)機研發(fā)中來，同時還要引進、吸收國外先進技術(shù)和先進經(jīng)驗。農(nóng)機科研院所與高校重在基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的研究，而企業(yè)重在實用技術(shù)的開發(fā)與創(chuàng)新。重視農(nóng)機技術(shù)自主研發(fā)，對開展農(nóng)機技術(shù)自主研發(fā)和生產(chǎn)的企業(yè)給予政策優(yōu)惠，促進農(nóng)機國產(chǎn)化，有效提高農(nóng)機生產(chǎn)、銷售水平和農(nóng)機零配件生產(chǎn)水平。

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作者信息：浙江大學(xué)生物系統(tǒng)工程與食品科學(xué)學(xué)院，310058，杭州