摘要：當(dāng)前流動人口治理正經(jīng)歷深刻的雙重轉(zhuǎn)型和雙重張力。轉(zhuǎn)型之一是代際更替帶來的群體特征大轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為第二代流動人口的權(quán)利意識增強、權(quán)利訴求增多及抗?fàn)幠芰μ岣?；轉(zhuǎn)型之二是政府治理的行為邏輯從管控向服務(wù)與治理兼重的轉(zhuǎn)變。雙重轉(zhuǎn)型造成了雙重張力：其一是流動人口的需求與社會治理體制回應(yīng)之間的張力，其二是治理理念、管理體制與工作機制之間的張力。在清晰地認(rèn)識和準(zhǔn)確地判斷當(dāng)前中國流動人口治理困境的基礎(chǔ)上，我們可以創(chuàng)新流動人口的社會治理體制，構(gòu)建“治理理念一管理體制一工作機制一流動人口需求”的四位一體框架。該框架的基本思路是突出各類行動主體的權(quán)限、責(zé)任、行動及其互動，因而既注重賦予和增強流動人口的社會權(quán)利，也強調(diào)提升以政府為核心的各類社會主體的治理能力。

關(guān)鍵詞：雙重轉(zhuǎn)型；雙重張力：流動人口治理

中圖分類號：C912.5；C92 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2015）06-0078-08

作者簡介：唐有財，華東理工大學(xué)社會學(xué)系副教授 （上海200237）

引言

長期以來，流動人口為城市發(fā)展提供了豐富的廉價勞動力資源，被視作推動中國城市經(jīng)濟快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。隨著流動人口的代際更替及其權(quán)利意識的逐步增強，他們對城市生活提出了更高的要求。然而，新中國成立后確立的戶籍制度從制度設(shè)置上強化了“屬地管理”為基礎(chǔ)的資源分配和權(quán)利供給體系，從而導(dǎo)致流動人口的訴求很難在這種制度體系中得到充分的回應(yīng)和滿足。即便這一體系隨著市場化改革和更大規(guī)模的人口流動而出現(xiàn)了松動，但總體而言流動人口并沒有被賦予與城市本地居民同等的權(quán)利待遇，因此是城市的“邊緣群體”。而“流民恐慌”這一源自傳統(tǒng)社會的社會意象仍然構(gòu)成了當(dāng)今城市對流動人口的社會認(rèn)知基礎(chǔ)。這一認(rèn)知結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市政府通過各種現(xiàn)代化的方式強化對流動人口的社會管理。與以往剛性和粗放的管理模式不同的是，城市社會當(dāng)前在流動人口的管理方式上顯得更為柔性化和人性化，同時管理技術(shù)則更加精細

收稿日期：2015-03-13

*本文系國家社科基金課題“城市流動人口治理的雙重張力和破解機制研究”（項目編號：14CSH003）、教育部人文社 科研究青年基金項目“新生代農(nóng)民工職業(yè)過程及其社會流動機制研究”（項目編號：11YJC840048）的階段性成果。本 文在研究思路上得益于華中師范大學(xué)社會學(xué)系符平教授的中肯意見和評論，特此致謝?；碗[性化，但管理技術(shù)的改進并沒有從根本上解決流動人口治理中的深層次張力。因此如何適應(yīng)“流動的社會”，創(chuàng)新針對流動人口的社會治理體制，仍然是當(dāng)前城市社會面臨的重大難題。

本文認(rèn)為，流動人口治理體制機制的創(chuàng)新有賴于若干前提條件。首先有必要理清治理的現(xiàn)實背景并對存在的主要矛盾展開分析，尤其是需要對流動人口與城市政府、不同層級和不同條線的政府之間是如何互動的問題形成系統(tǒng)而正確的認(rèn)識。其次是需要探究為什么一些來自上層的惠民政策、理念和意愿并沒有在基層得到有效的貫徹實施，其背后的制度性因素和體制性障礙是什么。上述問題理應(yīng)成為流動人口治理研究領(lǐng)域的核心問題和實地調(diào)查的重點。而在理論上為研究這些問題提供一種框架，有助于我們理清具體研究的思路和方向，也是我們進行相關(guān)調(diào)查研究和政策設(shè)計的重要起點。本文即嘗試構(gòu)建一個關(guān)于流動人口治理的初步的總體性框架，試圖為探究流動人口治理的具體運作機制及相關(guān)學(xué)術(shù)和政策研究提供一個理論參照。

一、流動人口治理的雙重轉(zhuǎn)型與雙重張力

破解流動人口治理難題的合理有效之道，自然是建基于清楚地認(rèn)識和判斷當(dāng)前中國流動人口治理困境的現(xiàn)實背景的基礎(chǔ)之上。我們認(rèn)為，這一現(xiàn)實背景的典型特點是流動人口治理過程中所內(nèi)生的雙重轉(zhuǎn)型和雙重張力。

1.雙重轉(zhuǎn)型

雙重轉(zhuǎn)型是指政府的治理理念和治理方式，以及流動人口群體自身都出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變，前者是從一種基于權(quán)力運作的管控邏輯在轉(zhuǎn)向一種服務(wù)與治理兼重的理念和方式，后者則是由流動人口代際更替所導(dǎo)致的群體特征及其行為模式的大轉(zhuǎn)變。關(guān)于政府對于流動人口的治理轉(zhuǎn)變，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)進行了大量的介紹和綜述。①對此形成的基本共識是，政府對流動人口的治理理念與方式正沿著從社會控制到社會管理再到社會治理這一清晰的途徑轉(zhuǎn)型。

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》確立了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，嚴(yán)格限制了人口的流動，更是取消了流動人口在城市的權(quán)利和待遇。從1980年代中期開始，國家開始允許農(nóng)民在自籌資金、自理口糧的條件下，進入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。1989年到2000年，國家開始放寬了人口流動，從控制盲目流動進入到規(guī)范流動階段。寬泛地說，從改革開放到世紀(jì)之交，這一時期國家對流動人口的治理總體而言是非常粗放的，更多的是對流動人口的嚴(yán)格管控而不是提供服務(wù)和賦予權(quán)利。本世紀(jì)以來，國家對流動人口的治理理念和政策出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變，更加突出以人為本的理念。這體現(xiàn)在一系列實質(zhì)性的政策舉措上，比如2001年底開始取消針對流動人口的各項管理性收費；2003年國務(wù)院辦公廳1號文件要求各地取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，強調(diào)對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)該一視同仁；2004年實施《工傷保險條例》，首次將農(nóng)民工納入保險范圍?？梢娫谶@一新的階段，政府特別是上層政府在努力為流動人口創(chuàng)造更為寬松的生活和工作環(huán)境。與理念轉(zhuǎn)變相對應(yīng)的是治理模式開始將服務(wù)和管理并重，而政府角色也在逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。2007年之后，治理理念和治理模式發(fā)生了更為根本性的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為國家對流動人口的市民化待遇和公共服務(wù)均等化的強調(diào)，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的提出以及戶籍制度改革的推進。2014年，戶籍制度改革分類推行，要求縣和大部分地級市加快放開戶籍，讓落戶人員享受公共服務(wù)，在大城市推動公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口拓展，推行居住證制度等?？傊诶砟钷D(zhuǎn)變的制度轉(zhuǎn)型來對流動人口進行更加科學(xué)合理的綜合治理，構(gòu)成了新世紀(jì)以來流動人口治理的重要轉(zhuǎn)型背景之一。

與此同時，流動人口自身的轉(zhuǎn)型是不可忽視的另一個重要背景。流動人口群體自身的轉(zhuǎn)型主要包含兩個層面，一是流動人口的代際更替，即新生代流動人口日益成為該群體的主體，這不僅

①馮曉英：《改革開放以來北京市流動人口管理制度變遷評述》，《北京社會科學(xué)》2008年第5期；熊光清《從限權(quán)到平權(quán)：流動人口管理政策的演變》，《社會科學(xué)研究》2012年第6期。

僅只是一個簡單的人口特征的變化，而且意味著流動人口在流動模式、市民化意愿、生活軌跡、權(quán)利意識和意愿訴求等方面都發(fā)生了重大改變。另一層面則是附著于代際更替上的流動人口主體性、能動性及抗?fàn)幠芰Φ拇蠓嵘?。這從一些研究中即可看出，由于新一代以農(nóng)民工為主體的流動人口的權(quán)利意識和權(quán)利訴求顯著提高，他們?yōu)闋幦∽陨頇?quán)利的抗?fàn)幮袆右惨巡皇莻€案事件。①由于流動人口規(guī)模十分龐大，政府的治理理念和治理體制轉(zhuǎn)型一旦滯后于流動人口自身的轉(zhuǎn)型——主要表現(xiàn)為流動人口權(quán)利訴求無法在既有的治理框架中得到制度化的解決途徑，社會不穩(wěn)定因素顯然便會激增。因此，有學(xué)者呼吁針對流動人口利益訴求的變化，政府的管理體制必須做出回應(yīng)，不能只分享紅利不給予服務(wù)。②當(dāng)然從總體上來看，流動人口的轉(zhuǎn)型與政府的治理體制的轉(zhuǎn)型是疊合在一起的。不過也應(yīng)該看到，政府的這一轉(zhuǎn)型在基層政府層面因地而異，也就是說這一轉(zhuǎn)型并沒有在基層政府層面同步化。

2.雙重張力

前述流動人口治理背景的雙重轉(zhuǎn)型揭示，一方面是流動人口的主體性和權(quán)利意識大大增強，另一方面是政府對于流動人口的治理理念和方式發(fā)生了積極的轉(zhuǎn)變。雙重轉(zhuǎn)型也表明，流動人口治理體制的改變是不同主體特別是流動人口與政府之間互動的結(jié)果。值得注意的是，理論上來說雙重轉(zhuǎn)型的方向既是一致也是互相促進的，然而在實踐過程中，當(dāng)前流動人口的社會治理體制卻仍然面臨著雙重的深層次張力。

第一重張力是流動人口的需求與社會治理體制回應(yīng)之間的張力，表現(xiàn)為社會治理體制的慢速和被動轉(zhuǎn)變與流動人口權(quán)利意識及權(quán)利主張的快速增長之間不完全同步。與第一代流動人口不同，新生代的流動人口對于其自身在城市的生活提出了更高的期望和要求，他們渴望真正融入城市，希望獲得與本地居民同等的至少是接近的社會權(quán)利。這種訴求對既有的治理體制造成了相當(dāng)大的壓力。因為當(dāng)前的社會權(quán)利配置仍然是基于戶籍制度的框架，地方政府在資源配置時基本上還是以本地戶籍居民為主要考慮對象。如一些城市推行的積分人戶制度，給流動人口中的優(yōu)秀分子通過獲得本地戶籍進而享受同等待遇提供了機會。不過，這種做法雖然倍受社會各界稱贊——因為積分人戶制相對于以往的做法相對有所進步，但事實上仍在以戶籍身份作為能否享受與本地居民同等的資源服務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，無論流動人口在當(dāng)?shù)厣罟ぷ鞫嗌倌辏麄冎挥蝎@得本地戶籍才能享受到同等待遇。

而且，雖然一些地方政府嘗試將常住人口納入公共服務(wù)范圍，但總體上并不樂觀。輸入地政府在人口壓力、財政收入等多重壓力下，對為流動人口提供同等或接近的公共服務(wù)仍然既缺乏財政資本，也缺乏足夠動力。以流動人口最為關(guān)注的流動兒童的教育為例。我們在杭州市三鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本地有公立幼兒園8所，私立幼兒園11所。公立幼兒園由于依靠本地財政投入，因此主要服務(wù)本地居民，公立幼兒園僅在其招生名額超出了本地生源的情況下，才會向流動人口開放招生。而實際上每年超出的招生名額非常有限，每個公立幼兒園大概只有10%的名額留給流動兒童。于是，大量的流動兒童由于無法進入公立幼兒園而只能進入“不規(guī)范”的私立幼兒園（這里的不規(guī)范是指沒有得到教育部門的正式批準(zhǔn)）。這些“不規(guī)范”的幼兒園在管理上對于該鎮(zhèn)而言始終是個棘手的問題。因此政府部門也討論過通過創(chuàng)建更多的公立幼兒園來取代良莠不齊的私立幼兒園。問題在于，流動人口本身也在追求更好的公共服務(wù)。更多更好的公共服務(wù)對于流動人口實際上構(gòu)成了城市的一種拉力。因此一旦該鎮(zhèn)建立更多公立學(xué)校，預(yù)期會涌人更多的流動人口。這樣，流動人口的公共服務(wù)需求和地方政府的供給能力之間的張力在既有的體制下始終是無法化解的。

流動人口治理的第二重張力是不同層級政府以及政府的不同條線部門之間的張力。一般而

①黃振輝、王金紅：《捍衛(wèi)底線正義：農(nóng)民工維權(quán)抗?fàn)幮袆拥牡懒x政治學(xué)解釋》，《華南師范大學(xué)學(xué)報》2010年第1期。

②蔡禾：《從利益訴求的視角看社會管理創(chuàng)新》，《社會學(xué)研究》2012年第4期。

言，治理理念更多的是中央精神的表達，管理體制則落實在地方的省市政府，工作機制的謀劃由直接面對流動人口的基層政府來完成，具體執(zhí)行則主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級來實施。長期以來，社會上流行著“上面的經(jīng)是好的，被下面的和尚給念歪了”的觀念。這事實上是將治理失敗的主要責(zé)任推給了地方政府特別是跟老百姓直接打交道的基層政府。的確，中央政府對于流動人口的治理理念體現(xiàn)出了鮮明的惠民取向，如“服務(wù)型政府”、“以人為本”、“公共服務(wù)均等化”等理念都展現(xiàn)了更為現(xiàn)代和包容的政府形象或政府目標(biāo)。但這些理念的實現(xiàn)最終必須依靠地方政府的管理體制創(chuàng)新，如待遇確定機制、財政分擔(dān)機制、財政轉(zhuǎn)移支付機制、資格審查機制和公共服務(wù)享受機制等制度機制的轉(zhuǎn)變。然而與理念轉(zhuǎn)變相比，制度機制的轉(zhuǎn)變由于受制于更多復(fù)雜因素的限制，其轉(zhuǎn)變過程必定會相對緩慢一些。因此在中央政府新的理念和目標(biāo)出臺以后，有時候基層政府的行為在短期內(nèi)達不到流動人口的預(yù)期也是正?，F(xiàn)象。

基層政府之所以在流動人口治理上承受了更大壓力，還在于基層政府只是制度政策的執(zhí)行者，其可用于社會治理的資源很少，因而本身并沒有足夠大的行動空間。如有研究就指出，“各項專業(yè)化管理服務(wù)要求由街道綜合承擔(dān)實施，而街道不是執(zhí)法主體，沒有執(zhí)法權(quán)，四項重點等領(lǐng)域違法行為的查處，權(quán)力都在部門”①。而市區(qū)職能部門又并不是直接面對和服務(wù)流動人口的部門，其主要是通過對更低一層級的基層政府采取考核的工作方式來推進流動人口的治理工作?？己酥笜?biāo)的設(shè)計通常是按照中央和省市精神來制定。在考核的指標(biāo)上，管理性的指標(biāo)通常是硬性的、一票否決的，比較容易量化測量，而服務(wù)性的指標(biāo)則是柔性的，較難量化測量。這就導(dǎo)致街鎮(zhèn)基層政府把“不出事”作為社會治理的首要目標(biāo)。②而從流動人口的訴求而言，他們期待的是地方政府提供更多更好的公共服務(wù)。這樣就使基層政府陷入左右為難的境地。我們在昆山市Z鎮(zhèn)的調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，由于無法安置更多的新昆山人子女到當(dāng)?shù)貙W(xué)校就讀，家長們把不滿全部發(fā)泄到鎮(zhèn)政府干部身上。為了爭取其子女的就學(xué)權(quán)利，他們利用來自一系列中央精神和政治話語（如“新昆山人的權(quán)利”、“公共服務(wù)均等化”和“服務(wù)型政府”等）作為口號來批評基層政府的不作為，指責(zé)本地政府沒有貫徹上級精神。而鎮(zhèn)政府工作人員在訪談中更是大吐苦水，因為安置這些新昆山人子女就學(xué)目前已經(jīng)到了其能力極限，而且他們事實上還違背了上一級政府相關(guān)部門關(guān)于小班化教育的相關(guān)規(guī)定。鎮(zhèn)政府工作人員表示，他們無形之中已經(jīng)成了典型的“上下不討好”的人。雖然有很多觀點將上層政府“開明的”的治理理念和基層政府“落后的”的工作機制之間的張力歸咎于基層政府工作人員的素質(zhì)或者過去不合理的工作方式的慣性，然而源自行政管理體制內(nèi)部的張力以及這一張力給基層政府造成的行為困境，是創(chuàng)新治理的體制機制時需要考慮到的重要因素。對基層政府而言，“重心下移、屬地管理”為重心的擴權(quán)改革帶來的治理責(zé)任過重與其資源有限、權(quán)力過小之間的矛盾，是造成上述困境的重要原因。

一、“四位一體”：關(guān)于流動人口治理的一個初步框架

自十八屆三中全會中央提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，治理儼然成了討論如何破解社會難題的關(guān)鍵詞。盡管當(dāng)前社會各界都在積極推進和實施各種冠以“治理創(chuàng)新”之類的改革項目，然而治理話語或者說治理理論背后如何具體應(yīng)用于實踐的治理形成機制卻往往顯得模糊不清。所以，我們有必要首先明確治理在理論上和實踐中的明確含義，即當(dāng)我們在討論流動人口治理的時候，需要明確到底要表達的是什么，追求的目標(biāo)和實現(xiàn)的途徑又是什么。

在學(xué)理上，治理是自20世紀(jì)90年代以來經(jīng)西方政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)所發(fā)展起來的一個概念。根據(jù)全球治理委員會的界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式

①崔鳳、張一：《基層政府社會治理創(chuàng)新存在的主要問題：基于青島市x區(qū)的調(diào)查》，載《新型城鎮(zhèn)化與社會治理學(xué)術(shù)研討會文集> 2014年，第357頁。

②鐘偉軍：《地方政府在社會管理中的“不出事”邏輯：一個分析框架》，《浙江社會科學(xué)》2011年第9期。

的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排”①。國內(nèi)研究治理問題的主要學(xué)者俞可平在結(jié)合中國情境的基礎(chǔ)上，提出了“善治”的概念，認(rèn)為“善治”是“使公共利益最大化的社會管理過程”②。而我們通過梳理國內(nèi)各地關(guān)于治理創(chuàng)新的具體實踐，發(fā)現(xiàn)具有治理創(chuàng)新性的做法主要包括如下幾種情形：發(fā)揮各類社會組織在社會治理中的作用；重構(gòu)政府關(guān)于治理的組織機構(gòu)；利用各種技術(shù)推行網(wǎng)格化管理；創(chuàng)新社會調(diào)解制度等③。對比學(xué)界理念和各地實踐，可以發(fā)現(xiàn)治理理論與治理實踐之間相互關(guān)系的顯著特征主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，學(xué)界關(guān)于治理的理論抽象化與各地治理實踐的碎片化共存。也因此，具有高度概括性的治理理論所涉及的一些基礎(chǔ)性問題在實踐層面常常陷人激烈爭辯之中而無法形成共識。比如，“使公共利益最大化”便涉及“誰的公共利益最大化”、“到什么程度才是公共利益最大化”等諸如此類的現(xiàn)實問題。其二，理論與實踐的脫節(jié)，體現(xiàn)在學(xué)理上的治理理論主要突出的是權(quán)利分配和利益調(diào)整，而治理實踐則主要是管理方式的創(chuàng)新，因此顯然有對治理理論進行狹隘化和片面化處理之嫌疑?？梢?，治理雖然是人類社會普遍面臨的問題，但源于西方的治理理論與具體的中國實踐如何有機結(jié)合卻是一個值得反思和深入研究的課題。

治理理論與實踐之間的脫節(jié)現(xiàn)象之所以會發(fā)生，是因為我們并沒有形成一套連接和貫穿治理理念和地方實踐的中間機制，也沒有認(rèn)真去嘗試將治理的抽象理論往具體化和可操作化的方向上予以推進。治理理論與實踐的脫節(jié)不僅對頗具價值的治理理論的傳播會帶來負面影響，而且也會因?qū)鶎訉嵺`缺乏指導(dǎo)意義而對人們失去吸引力。這樣有可能最終會導(dǎo)致更為嚴(yán)重的政治和社會風(fēng)險。因為基層政府面對的是模糊不清的治理理念，但又必須落實來自中央政府的政策，最后只能以各種形式主義和變通策略搪塞上級考核，而治理實踐究竟在多大程度上回應(yīng)了治理和服務(wù)對象的合理訴求卻在其次。

流動人口治理顯然是當(dāng)前社會治理最為突出的問題之一。毋容置疑，流動人口治理涉及治理理念、管理體制和工作機制等不同的維度，而治理的目標(biāo)、主體和方式等內(nèi)容則有必要在這些維度上加以明確。為此，我們基于經(jīng)典的治理理論和前述流動人口治理的雙重轉(zhuǎn)型和雙重張力的現(xiàn)實背景，構(gòu)建了如下圖所示“治理理念——管理體制——工作機制——流動人口需求”四位一體的框架。參見下頁圖1。

借鑒楊雪冬關(guān)于社會治理的界定④，我們認(rèn)為流動人口的治理目標(biāo)包括兩個方面，即權(quán)利和管理——而權(quán)利分配和強化管理構(gòu)成了當(dāng)前城市政府關(guān)于流動人口治理的基本矛盾。具體而言，治理目標(biāo)是政府如何將流動人口的權(quán)利實現(xiàn)納入到國家治理體系中來，同時如何推進更為科學(xué)化和人性化的人口管理體制和機制，而不是一味地片面追求管理上的強化。公民權(quán)利是現(xiàn)代社會的基石，并非抽象的概念和理論原則，而是具體的實踐。特納指出，理解公民權(quán)利應(yīng)該從三條軸線，即內(nèi)涵、外延和深度。公民權(quán)利的內(nèi)涵是指如何分配社會成員的權(quán)益和義務(wù)；外延是如何確定一個政治體內(nèi)成員資格的邊界以及政治體之間的邊界；深度則是如何理解和調(diào)試成員之身份認(rèn)同度強度。⑤這三條軸線涉及權(quán)利的內(nèi)容、分配機制和分配多少等問題。對流動人口的治理而言，問題包括統(tǒng)一的公民權(quán)是否可能？流動人口在城市里應(yīng)該享受哪些權(quán)利，這些權(quán)利是按照什么原則進行分配的，權(quán)利實現(xiàn)的具體時間表是怎樣的？這些問題不討論、不研究清楚，各級政府的行動便會缺乏明確的依據(jù)。與治理的自由主義理論傳統(tǒng)僅強調(diào)權(quán)利不同.我們認(rèn)為管理同樣是

①轉(zhuǎn)引自張勝軍《為一個更加公正的世界而努力——全球深度治理的目標(biāo)和前景中國》，《中國治理評論》2013年第1期。

②俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第8頁。

③周紅云：《中國政府治理創(chuàng)新叢書：中國社會管理創(chuàng)新典型案例集萃》中國人事出版社2013年版。

④楊雪冬：《社會權(quán)利與社會治理》，載何增科主編《中國社會管理體制改革路線圖》，國家行政學(xué)院出版社2009年版，第52頁。

⑤[英]恩靳·伊辛、布賴恩·特納：《公民權(quán)研究手冊》，王小章譯，浙江人民出版社2007年版，第2頁。

圖1 城市流動人口治理：“四位一體”框架

流動人口社會治理體系的重要維度。人口管理是任何社會都面臨的問題，是掌握人口信息、提供公共服務(wù)、整合社會和維護社會穩(wěn)定的重要前提條件，也是國家建構(gòu)自身能力的重要體現(xiàn)。與基于統(tǒng)治理念和管控邏輯的管理方式不同，現(xiàn)代社會的人口管理一方面強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，但另一方面也強調(diào)社會參與的重要性。

在明確了流動人口的治理含義和目標(biāo)后，“四位一體”的框架進一步確立了治理的中間機制，即管理體制和工作機制。管理體制和工作機制是著眼于實現(xiàn)特定治理理念的具體機制。無論是權(quán)利還是管理，都必須通過有效的制度設(shè)計才能實現(xiàn)。在管理體制方面，戶籍制度是總體性的制度，是當(dāng)前權(quán)利分配和管理模式的最主要決定機制。在這一總體性的制度框架下，權(quán)利維度又具體地囊括待遇確定機制、財政分擔(dān)機制、財政轉(zhuǎn)移支付機制、資格審查機制和公共服務(wù)享受機制等一系列具體的制度規(guī)定。由于各地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口調(diào)控壓力等因素不同，因此這個環(huán)節(jié)最具有典型的地方主義特色。在管理的維度，管理體制具體包括政府管理體制、信息登記機制、組織管理機制、社會參與機制和利益訴求機制等內(nèi)容。目前流動人口管理的法規(guī)主要是省市一級，并且在管理的內(nèi)容上也分為不同的部門來負責(zé)，如流動人口的行政管理以及治安問題以公安部門為主，而勞動和社會保障、衛(wèi)生教育、計劃生育等部門也分別管理與其部門職能相對應(yīng)的方面。

工作機制則是以基層政府部門以及直接為流動人口服務(wù)的相關(guān)部門針對如何分配權(quán)利和如何對流動人口進行管理的經(jīng)過實踐檢驗后行之有效的制度化的工作方法。以街鎮(zhèn)為主的基層政府部門直接面對流動人口，同時又面臨上級政府部門的相關(guān)考核，因此在具體工作中結(jié)合自身特點創(chuàng)造了關(guān)于流動人口治理的一些具體經(jīng)驗方法，如以房管人、網(wǎng)格化管理、以證管人、多證合一、區(qū)域聯(lián)動等。這些都可以說是著力點和性質(zhì)不同的具體的工作機制。由于不同層級和不同地域的基層政府所擁有的資源和面臨的具體問題不同，因此其在實踐中的工作機制上就會體現(xiàn)出差異。具有不同差異的工作機制相互之間有著比較和借鑒之處，但因為都產(chǎn)生于具體的地方社會情境，工作機制本身之間本身沒有優(yōu)劣之分。成熟的工作機制一旦具備推廣的潛力和應(yīng)用條件，經(jīng)過進一步的總結(jié)和提煉后則可發(fā)展成為流動人口治理的一種模式。

最后是流動人口的權(quán)利訴求。流動人口的社會治理是以實現(xiàn)流動人口的合法正當(dāng)權(quán)利為目標(biāo)的。在農(nóng)民工市民化的戰(zhàn)略背景下，這一目標(biāo)顯得尤為重要。但目前的現(xiàn)實狀況是，農(nóng)民工市民

權(quán)在諸多方面處于缺失狀況，表現(xiàn)為非正規(guī)工作、社會保障的有限性與不平等性、政治參與和利益代表不足、家庭分離的居住形式、平等教育權(quán)的缺失。①在某種程度上，對流動人口上述缺失的權(quán)利予以有效回應(yīng)，是建構(gòu)治理體系的出發(fā)點和落腳點，也是檢驗流動人口治理成敗的重要依據(jù)。而在治理方式上，將流動人口作為參與治理的主體納入到治理體系中，是實現(xiàn)治理實踐創(chuàng)新的一個方向。長期以來，流動人口都是作為被動治理的對象而存在，而他們的權(quán)利表達較少得到重視。而根據(jù)治理理論，流動人口在治理體系中應(yīng)處于主體地位，他們不應(yīng)僅僅被視為是管理和防范的對象，而治理部門應(yīng)該對其權(quán)利訴求作出有效的回應(yīng)。在治理實踐中，治理體系和政策的形成也不是簡單的上層設(shè)計的結(jié)果，而是在政府與流動人口等不同主體通過制度化的溝通途徑和反饋機制產(chǎn)生。這也是現(xiàn)代社會的治理體制不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理體制的重要區(qū)別所在。因此，給流動人口提供更多表達和實現(xiàn)權(quán)利的制度化渠道和參與治理的機會，是創(chuàng)新治理模式的重要方向。

與籠統(tǒng)的談?wù)撝卫聿煌八奈灰惑w”的流動人口治理框架涵蓋了權(quán)利和管理兩個維度，銜接了治理理念、管理體制、工作機制和流動人口訴求等不同的環(huán)節(jié)，從而該框架不僅具備一定的實踐指導(dǎo)價值，更具有理論的延展性。四位一體的治理框架包括了中央政府、地方政府、基層政府、流動人口本身甚至與流動人口相關(guān)的各類社會組織等主體，其在治理體系中的角色分工、職責(zé)定位、權(quán)力互動都得到了較為明確的表達，因此具有較大的分析意義。同時，該框架也是一個關(guān)于流動人口治理的分析工具，其所包含的治理理念、管理體制、工作機制和流動人口訴求并不是鐵板一塊，而是不斷變化、發(fā)展和轉(zhuǎn)型的。

三、小結(jié)和討論：雙重張力的破解及其可能

當(dāng)代中國面臨改進和完善社會治理體制的極大挑戰(zhàn)，其中針對2.4億流動人口的社會治理作為十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”中的重要命題，更是社會治理體制創(chuàng)新中的重大難題。本文嘗試構(gòu)建一個四位一體的治理框架來理解和分析當(dāng)前城市流動人口治理機制的問題。我們認(rèn)為，流動人口治理面臨的雙重轉(zhuǎn)型和雙重張力，而這一張力必須通過體制機制的創(chuàng)新予以破解，而這不僅需要革新既有的治理理念，更應(yīng)該落實到管理體制中去?；诒疚奶岢龅摹八奈灰惑w”框架，我們認(rèn)為當(dāng)前破解流動人口治理過程中的種種張力尤其應(yīng)該注意以下幾個方面。

首先，對中央的相關(guān)治理精神和治理理念有必要進行更明確而精準(zhǔn)的細化闡釋。當(dāng)前整個社會都在談?wù)撝卫韯?chuàng)新，但是治理本身的含義卻并不清晰，或者一些基層官員、專家學(xué)者將治理理論做出了狹隘化和片面化的詮釋。這既容易誤導(dǎo)基層實踐，也使基層治理實踐呈現(xiàn)出碎片化傾向，甚至出現(xiàn)了與中央精神相背離的現(xiàn)象。因此精準(zhǔn)闡釋治理理念是避免這些問題的重要途徑。

其次，權(quán)利的維度和管理的維度應(yīng)該得到同等重視。“流動人口的服務(wù)和管理”是近年來政府治理流動人口的主要話語，但卻體現(xiàn)了政府本位思想，即政府是服務(wù)和管理的主體。在治理的語境下，服務(wù)必須提升到流動人口權(quán)利的層面，并使流動人口從治理的客體轉(zhuǎn)向主體，才能為其在城市享受公共服務(wù)提供法理依據(jù)。而在管理維度，則不僅應(yīng)該強調(diào)政府的角色和地位，更應(yīng)該看到流動人口自組織的力量。比如，很多學(xué)者在農(nóng)民工研究中發(fā)現(xiàn)了這一群體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所具有的社會支持意義，但學(xué)界并沒有充分認(rèn)識到這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特別是一些自組織在社會治理中的重要性。而政府對這樣的自組織總體而言并沒有給予充分的信任，也就導(dǎo)致其忽視甚至壓制了社會治理途徑創(chuàng)新的一種可能性。而事實上流動人口的社會治理無法繞過該群體獨特的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、自組織和其他社會組織，創(chuàng)新的社會治理體制和機制有必要以合理恰當(dāng)?shù)姆绞秸线@些要素。

第三，將流動人口的權(quán)利落實為具體的待遇。如果治理僅僅是一味地討論權(quán)利，卻沒有賦予

①劉愛玉：《城市化進程中的農(nóng)民工市民化問題》，《中國行政管理》2012年第1期。

權(quán)利的具體內(nèi)容，則在流動人口的權(quán)利期待超出城市供給能力的情形下，治理的張力會大大增強，進而也會導(dǎo)致政府特別是基層政府與流動人口之間更激烈的沖突與矛盾。因此流動人口治理中的政策設(shè)計有必要為權(quán)利賦予的問題提供可操作性的方案，明確待遇的主體、內(nèi)容、待遇資格（獲取的主客觀條件和賦予主體）、待遇的性質(zhì)和轉(zhuǎn)移方式，并盡可能地建立待遇實現(xiàn)和推進的時間表。這樣的政策設(shè)計背后有著權(quán)利理念的支撐，可以是漸進發(fā)展而非一步到位的，關(guān)鍵在于讓流動人口對自身權(quán)利獲得清晰的認(rèn)知，既不至于有過高的不切合實際的期待，同時也使地方政府樹立起明確的現(xiàn)實目標(biāo)。

第四，基層政府的權(quán)責(zé)應(yīng)該統(tǒng)一?；鶎诱侵苯用鎸α鲃尤丝诘牟块T，他們對于流動人口的信息和訴求最為了解，同時其承擔(dān)的來自流動人口的直接壓力也最大。當(dāng)前屬地化的管理模式及重心下移等一系列改革導(dǎo)致流入地基層政府的壓力陡增。由于基層政府不具備相應(yīng)的權(quán)限和資源，治理中產(chǎn)生的矛盾很容易積壓在基層政府層面。因此如何賦予基層政府更合理的權(quán)限和行動空間，使其能夠根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r有效應(yīng)對流動人口治理中的各種問題，也是今后改革需要考慮的重要方面。