摘要：西方行為主義政治學(xué)研究退潮之后，“回歸國家”成為西方政治學(xué)研究的一個重要取向，并出現(xiàn)了一些研究國家理論的新角度，近年來出現(xiàn)的脆弱國家理論便是其中之一。通過探析脆弱國家的定義、脆弱國家的建設(shè)和平行動、g7+框架的形成與發(fā)展以及中國在該問題領(lǐng)域?qū)嵺`的機遇與挑戰(zhàn)，有助于實現(xiàn)更為有效的國際機制，不斷加強不同行為體之間的合作，更好的從根源上解決脆弱國家面臨的政治經(jīng)濟問題。

關(guān)鍵詞：脆弱國家；建設(shè)和平；g7+；對外援助

中圖分類號：D813.1 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2015） 06-0003-14

作者簡介：劉鐵娃，北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授，澳大利亞昆士蘭大學(xué)亞太保護責(zé)任研究中心訪問學(xué)者 （北京100089）

西方行為主義政治學(xué)研究退潮之后，“回歸國家”成為西方政治學(xué)研究的一個重要取向，近年來出現(xiàn)的脆弱國家理論便是其中之一。隨著中國國家綜合實力的不斷增強，中國參與聯(lián)合國維護和平與建設(shè)和平任務(wù)不斷增加，無論是在聯(lián)合國框架下的政府間國際組織，還是廣泛存在于戰(zhàn)亂、沖突困擾的一些欠發(fā)達國家的非政府組織，對于加強中國在該領(lǐng)域的作用都有著越來越強烈的需求。因此，加強對該領(lǐng)域問題的了解，并提出相應(yīng)的對策就顯得愈發(fā)重要。

一、脆弱國家的定義

“強國之間的力量均衡在國際安全的討論中曾長期占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是如今，我們認(rèn)為，脆弱國家其實會給整個世界帶來更大的威脅。脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、內(nèi)部沖突、經(jīng)濟發(fā)展水平低下都成為走私、海盜、恐怖主義、核武器擴散、疾病傳播、地區(qū)性危機甚至大屠殺產(chǎn)生的溫床?！雹俅嗳鯂议T戶網(wǎng)②上的這段話或許可以很好地體現(xiàn)現(xiàn)代西方國家對于脆弱國家的看法。自9.11事件之后，脆弱國家從美國安全問題的邊緣開始走向中心。美國國際開發(fā)署稱，“脆弱國

收稿日期：2015-03-25+ 作者要特別感謝北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院俞鳳博士在本文的資料整理及框架梳理方面所做的細致工作與貢獻，感謝美國 公誼服務(wù)委員會（American Friends Service Committee）為該研究所提供的資助，并要特別感謝奎克聯(lián)合國辦公室主任 Andrew Tomlinson與美國公誼服務(wù)委員會東亞地區(qū)代表Jason Tower對作者在聯(lián)合國及其相關(guān)研究機構(gòu)的走訪所提供的 便利與幫助。此外，Andrew Tomlinson為該論文初稿提供了諸多有益的修改建議。文中錯漏之處由作者負責(zé)。

①"The Fragile States Gateway”，http：//pulitzercenter.org/fragile-states.

②脆弱國家門戶網(wǎng)（The Fragile States Gateway）是由普利策危機報道中心和國際報道局共同創(chuàng)辦的網(wǎng)站，由斯坦利基金會和紐約卡內(nèi)基基金會提供資金支持。

家……如今被認(rèn)為是我們國家最緊迫的安全威脅來源之一”①。而從發(fā)展的角度來看，脆弱國家不僅僅帶來安全上的威脅，還被認(rèn)為是對可持續(xù)發(fā)展和減少貧困的巨大挑戰(zhàn)。這些脆弱國家同時也往往是最為貧困的國家，因此有些捐贈并不完全出自于安全原因的考慮，而是為了促進當(dāng)?shù)貒业慕?jīng)濟發(fā)展水平②。據(jù)統(tǒng)計，2005年世界上只有約20%的貧困人口居住在脆弱國家，而到了2014年之后，全球?qū)⒂幸话胍陨系呢毨丝诰奂诖嗳鯂遥ㄒ妶D1）③?！?011年世界發(fā)展報告》指出，“還沒有低收人的脆弱國家或者受沖突影響的國家實現(xiàn)過一項聯(lián)合同千年發(fā)展目標(biāo)”④。此外，“與其他發(fā)展中國家相比，在脆弱和受沖突影響的國家中人民營養(yǎng)不良的可能性高兩倍，無法送孩子入學(xué)的可能性高三倍，看到自己的孩子在5歲之前死去的可能性高兩倍，缺少潔凈水的可能性也高兩倍。平均來看，在1981年-2005年間經(jīng)歷過大規(guī)模暴力事件的國家貧困率比沒經(jīng)歷過暴力的國家高21個百分點”⑤。因此，出于對全球安全與發(fā)展的考慮，越來越多的國家與國際組織開始重視對脆弱國家的援助，想方設(shè)法使其走向穩(wěn)定。

圖1 SHARE OF THE WORLD'S POOR LIVIAG IN FRAGILE COUNTRLES

（一）不同的定義標(biāo)準(zhǔn)

國際上對“脆弱國家”尚未有統(tǒng)一的定義，經(jīng)合組織（OECD）認(rèn)為脆弱國家“沒有能力或意愿來執(zhí)行國家的關(guān)鍵性職能，包括為其大部分人民提供安全、經(jīng)濟保障、基本的公共服務(wù)和關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施等職能”⑥；聯(lián)合國開發(fā)計劃署認(rèn)為，在很多情況下，脆弱國家是“理想狀態(tài)下國家的反面”⑦，由于脆弱意味著公共權(quán)威無法有效地服務(wù)國民與管理國家，使國家失去了與社會建立和平關(guān)系的能力，因此，“脆弱不止意味著對于國家權(quán)威與能力的腐蝕，也代表著國家與社會之間關(guān)系的惡化”⑧；美國國際開發(fā)署認(rèn)為，脆弱國家是面臨國家合法性和公共服務(wù)有效性兩大常見挑戰(zhàn)的國家⑨；日本政府對脆弱國家的定義則為，“擁有有限能力應(yīng)對不穩(wěn)定危機的國家”⑩。國家的脆弱程度會根據(jù)它們提供公共物品的相對能力而發(fā)生變化。雖然僅憑事實或數(shù)據(jù)，尚不能對以上概念做出明確界定并據(jù)此判斷一個國家是否可劃人“脆弱國家”之列，不過還是

①Seth Kaplan，“Fixing Fragile States，Policy Review"，December，2008，http：//www.hoover.org/publications/policy-review/article/58 16.

②From the Feedback of Andrew Tomlinson.

③Chandy and Gertz，"Poverty in Numbers： The Changing State of Global Poverty from 2005 t0 2015”，http：//www.hrookings.edu/～/media/research/files/papers/2011/1/global% 20poveny% 20chandy/O1_globaLpoverly_chandy.pdf.p.10.

④⑤世界銀行：《2011年世界發(fā)展報告：沖突、安全與發(fā)展》，清華大學(xué)出版社2012年版，概述，第5頁。

⑥⑩ Finn Stepputat and Lars Engberg-Pedersen，“Fragile States： Definitions，Measurements and Processes"，F(xiàn)ragile Situations Background Papers（DHS report 2008：Ⅱ）.p.22.

⑦⑧UNDP，“Government for Peace： Securing the Social Contract"，December，2011，http：//www.undp.org/contenUdam/unclp/library/crisis% 20prevention/governance-for-peace_201-12-15_web.pdf.pdf.pp.16-17.

⑨劉天旭：《脆弱國家研究的興起：現(xiàn)狀、原因及局限》，《國外社會科學(xué)》2012年第6期。

可以將那些未能有效提供公共物品的國家劃分出三種類型，即脆弱國家、失敗國家和瀕臨解體的國家①；另外也有學(xué)者認(rèn)為脆弱國家就是“未來可能導(dǎo)致失敗的國家”②。

不難看出，以上幾種定義似乎都強調(diào)國家執(zhí)行基本職能的能力及執(zhí)行效力的問題。然而，g7+集團對脆弱性的定義較為寬泛，并且強調(diào)建設(shè)和平和國家建設(shè)行動對脆弱性的緩解作用，指出“脆弱的狀態(tài)可以理解為在一段時間內(nèi)，國家社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展要求對建設(shè)和平和國家建設(shè)的行動進行補充，例如建立包容性的政治解決方案、安全方案、司法方案、就業(yè)方案，對資源的良好管理以及更加負責(zé)任、公平地提供服務(wù)”③。g7+集團認(rèn)為“脆弱國家是從發(fā)達國家而非發(fā)展中國家的視角進行分類并加以描述的”④，強調(diào)必須根據(jù)不同的國家背景找到走向各國可持續(xù)發(fā)展的獨特道路。在接受國際準(zhǔn)則的情況下，g7+集團也要求捐贈方必須認(rèn)識到他們的情況和需求，給予他們加強能力與體系建設(shè)的過渡階段，并拒絕捐贈方強加復(fù)雜、緩慢的程序性要求和條件⑤。

（二）不同的衡量指標(biāo)

值得注意的是，關(guān)于脆弱國家的定義話語權(quán)更多的掌握于西方國家之中，中國政府并未正式承認(rèn)貼在這些國家身上的“標(biāo)簽”。但國際社會（至少是對這些國家進行援助的援助國集團）似乎已默認(rèn)存在脆弱國家的概念，并就脆弱國家的衡量標(biāo)準(zhǔn)提出不同的指標(biāo)。

世界銀行通過國家的經(jīng)濟管理、結(jié)構(gòu)政策、社會包容性措施和公共部門管理和制度這四個領(lǐng)域內(nèi)的16個衡量指標(biāo)，得出國別政策與制度評估指標(biāo)體系（CPIA），并將CPIA得分等于或低于3分的國家劃為脆弱國家⑥。布魯金斯基金會通過評估國家在經(jīng)濟、政治、安全和社會福利四個領(lǐng)域內(nèi)20個指標(biāo)的表現(xiàn)能力，給出了虛弱國家指數(shù)（Weak States Index）⑦?？▋?nèi)基國際和平基金會和美國《外交政策》雜志通過使用國家政治、經(jīng)濟和社會因素的12個衡量指標(biāo)（每個指標(biāo)10分），設(shè)計了失敗國家指數(shù)（Failed States Index），對世界上177個國家進行了穩(wěn)定性分析⑧。

雖然不同的行為主體對脆弱國家的具體定義和衡量標(biāo)準(zhǔn)有著不同的觀點，國際社會還是對國家脆弱性的廣義特點達成了一些共識。首先，人們認(rèn)為脆弱性并非常態(tài)，而是一種連續(xù)的狀態(tài)。雖然國家的某些機制與地區(qū)表現(xiàn)穩(wěn)定，但面臨惡化風(fēng)險時，就很可能發(fā)展成完全崩潰的情況。其次，脆弱的局面是受到人為或其他危機威脅或影響的結(jié)果，并且只有在獲取大量援助的情況下才可以得到預(yù)防和恢復(fù)。這些危機通常情況下是與快速的政治變革、大量的失業(yè)、腐敗問題、有組織的跨國犯罪和氣候變化等帶來的國內(nèi)外壓力相關(guān)。最后，脆弱局面中的公共權(quán)威失去使暴力合

①[阿爾巴尼亞]阿伯特·拉基皮：《構(gòu)成安全威脅的脆弱國家——經(jīng)濟學(xué)和外部干預(yù)層面的反思》，孔源譯，《國際政治研究》2010年第4期。阿伯特·拉基皮教授在文章中指出了造成巴爾干國家脆弱的三方面原因：缺少國家傳統(tǒng)；與其自由經(jīng)濟發(fā)展進程的滯后和緩慢有關(guān)；過去10年間，發(fā)生在巴爾干半島的戰(zhàn)爭也是造成該地區(qū)國家脆弱的原因。

②Finn Stepputat and Lars Engberg-Pedersen，“Fragile States： Definitions.Measurements and Processes”，F(xiàn)ragile Situations Background Papers（DHS report 2008：，，）.p.22.

③g7+，“Note on the Fragility Spectrum”，2013，http：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/L/538e3 f65e4b01 aec8314ebe5/1401 831269040/g7+ %20English%20FS% 20Note% 20Design.pdf.p.1.

④⑤g7+，“Statement of the g7+”，April 10，2010，https：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4h0348bfd22a511/

5212dbf7e4b0031894785dc5/5212dbf7e4b0031894785dd3/1362105501913/20120831% 20g7% 20Statement% 20English.pdf.p.3.

⑥這些衡量指標(biāo)包括貨幣和匯率政策、財政政策、債務(wù)政策與管理、貿(mào)易政策、金融部門政策、業(yè)務(wù)監(jiān)管環(huán)境政策、兩性平等、公共資源的平等使用、人力資源建設(shè)、社會與勞工保護、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展政策與機制、財產(chǎn)權(quán)和基丁.原則的管理、預(yù)算與財務(wù)管理質(zhì)量、增稅政策的效率、公共管理的質(zhì)量、公共部門的透明度、責(zé)任與腐敗問題等。

⑦這些指標(biāo)包括人均國民收入、CDP增長水平、收入差距、通貨膨脹、監(jiān)管質(zhì)量、管理效率、法治程度、發(fā)言權(quán)與問責(zé)制、腐敗控制、自由程度、沖突強度、人權(quán)破壞情況、受沖突影響的國土范圍、政變發(fā)生率、政治穩(wěn)定性與暴力的使用程度、兒童死亡率、潔凈水源與衛(wèi)生設(shè)施、營養(yǎng)不良問題、小學(xué)教育的普及、平均壽命等。

⑧衡量指標(biāo)包括社會指標(biāo)（人口壓力、難民和逃亡人數(shù)、種族仇殺、長期內(nèi)戰(zhàn)）、經(jīng)濟指標(biāo)（國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、嚴(yán)重經(jīng)濟衰退）和政治指標(biāo)（犯罪率上升、公眾服務(wù)的退化、縱容霸王條款的制定和違反人權(quán)、不同民族的“國中國”、內(nèi)部分裂、接入其他國家或內(nèi)部的政治事務(wù)），排行榜最前面的國家是世界上最脆弱的國家。

法化的唯一權(quán)力，也失去了提供服務(wù)和征稅的能力①。

此外，為了更好地理解脆弱國家的概念，還應(yīng)該注意到脆弱國家與失敗國家的區(qū)別。首先，二者的側(cè)重點不同，失敗國家概念強調(diào)的是國家失敗的結(jié)果，關(guān)注的是已然問題，而脆弱國家是國家失敗的可能性，關(guān)注的是或然問題；第二，視角不同，失敗國家主要為國際關(guān)系學(xué)者采用，而脆弱國家主要是在發(fā)展援助領(lǐng)域被采用；第三，關(guān)注的核心問題不同，失敗國家核心問題是國家無法壟斷暴力權(quán)和國家內(nèi)部的沖突，而脆弱國家核心特征是國家能力的欠缺，關(guān)注的是國家能力問題②。

二、脆弱國家建設(shè)和平的行動

冷戰(zhàn)之后，聯(lián)合國的維和行動從關(guān)注國家間戰(zhàn)爭的單維維和開始逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注人的安全的多維維和，其具體表現(xiàn)為從維持和平行動（Peacekeeping）逐漸轉(zhuǎn)移到建設(shè)和平行動（Peacebuilding）。相應(yīng)地，其關(guān)注的安全理念也從國家的安全轉(zhuǎn)向人的安全。對于人的安全，國際社會和學(xué)界尚存很大的爭議③。隨著對人的安全保護的重視，“建設(shè)和平”成了近年來國際行動中使用頻率較高的詞匯。建設(shè)和平最初是由挪威社會學(xué)家、現(xiàn)代和平研究的發(fā)起人之一約翰·伽爾唐（Johan Gultung）在20世紀(jì)70年代提出的，他呼吁建立建設(shè)和平的框架來促進可持續(xù)和平，通過關(guān)注引起暴力沖突的根源和提高當(dāng)?shù)睾推焦芾砼c解決沖突的能力④。1992年，聯(lián)合國秘書長布特羅斯·布特羅斯·加利（Boutros Boutros-Ghali）在聯(lián)合國秘書長報告《和平綱領(lǐng)》中將建設(shè)和平定義為穩(wěn)定和平，防止沖突復(fù)發(fā)的行動⑤，致使該概念開始為人所熟識。聯(lián)合國和平行動問題小組2000年報告中，用建設(shè)和平指代在遠離沖突的地區(qū)進行重建和平基礎(chǔ)的行動，并為其提供工具，以實現(xiàn)比消除戰(zhàn)爭更為遠大的目標(biāo)⑥。2007年，聯(lián)合國秘書長政策委員會同意關(guān)于建設(shè)和平的幾點基本概念，并以此指導(dǎo)聯(lián)合國的行動，“建設(shè)和平包含一系列措施，通過加強國家在各個層面應(yīng)對沖突的能力，為可持續(xù)和平與發(fā)展奠定基礎(chǔ)，旨在減少國家或地區(qū)重陷戰(zhàn)禍或沖突之危險。建設(shè)和平戰(zhàn)略必須與相關(guān)國的特定需求相一致，以相關(guān)國家的所有權(quán)為基礎(chǔ)，并應(yīng)包括一系列精心制定、主次分明、相對精簡的行動以達到上述目的”⑦。

對脆弱國家而言，通過建設(shè)和平行動保證人的安全，促進發(fā)展，正是他們所需要的。國際社會也意識到這點，并在許多受到?jīng)_突影響的國家都開展了建設(shè)和平行動，其主體包括在沖突期間駐扎于該國的人道主義和發(fā)展機構(gòu)、維和行動小組、聯(lián)合國政治事務(wù)部門特別政治行動及建設(shè)和

①UNDP，“Government for Peace： Securing the Social Contract”，December，2011，http：//www.undp.org/conten/dam/undp/ibrary/crisis% 20prevention/governance-for-peace_2011-12-15_web.pdf.pdf.p.16.

②筆者與北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生陳歡的討論。

③關(guān)于人的安全，國際組織、各國政府以及學(xué)界都有不同的解釋。聯(lián)合國開發(fā)計劃署認(rèn)為人的安全包括經(jīng)濟安全、糧食 安全、健康安全、環(huán)境安全、人身安全、共同體安全和政治安全等7個要素，而日本政府認(rèn)為人的安全既包括使人免 受恐懼的自由，又包括使人免受匱乏的自由。學(xué)者中，巴特達勒·派茲（Buttedahl Paz）提出人的安全應(yīng)當(dāng)包含五個 要素，分別是個人和身體安全、經(jīng)濟安全、社會安全、政治安全，以及民族和文化安全。另外，筆者同意聯(lián)合國難民 事務(wù)高級專員緒方貞子（Sadako Ogata）的看法，認(rèn)為“人的安全”應(yīng)是一種引導(dǎo)出實際行動的概念工具，我們不應(yīng) 只從理論及定義上探究人類安全，而應(yīng)當(dāng)檢視有何實際步驟與措施來維護或重建人的安全。詳見UNDP，“Human Development Report 1994： New Dimension of Human Security”；Ministry of Foreign Affairs of Japan，Diplomatic Bluebook 1999： Japan，'s Diplomacy with Leadership towards the lVew Century，Tokyo： Urban Connections Inc.；Paz Buttedahl，"Viewpoint： True Measures of Human Security"，IRDC Reports，International Development Research Centre，Canada，Vol.22，No.3，1994， http：//www.idrc.ca/books/reports/V223/view.html； Sadako Ogata，“Enabling People to Live in Security"，Keynote Speechn￡ th，e International Symposium on Human Security，Tokyo，July 28，2000，http//www.unhcr.org/3ae68fcac.html。

④Johan Galtung，"Three Approaches to Peace： Peacekeeping，Peacemaking and Peacebuilding"，in Johan Galtung，ed.，Peace，War and Defense-Essays in Peace Researh，uol.2，Copenhagen： Christian Ejlers，1976.pp.282-304.

⑤Boutros Boutros-Chali，“An Agenda for Peace，Preventive Diplomacy，Peacemaking and Peacekeeping"，http：//unrol，org/files/ A_47_277.pdf.

⑥United Nations，"Comprehensive Review of the Whole Question of Peacekeeping Operations in All Their Aspects"，A/55/305-S/

2000/809，August，2000.

⑦United Nations Peacebuilding Support Office，"Peacebuilding&the United Nations"，http：//www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pbun.shtml.

平部隊等。此外，聯(lián)合國還創(chuàng)立了建設(shè)和平基金，為沖突后國家的建設(shè)和平行動提供援助。

迄今為止，聯(lián)合國建設(shè)和平委員會（Peacebuilding Commission）針對單個的焦點國家成立了專門的國別機構(gòu)（Country-specific Configurations），通過一系列正式或非正式的會議將紐約總部和所有相關(guān)的機構(gòu)、人員聯(lián)系在一起。

聯(lián)合國建設(shè)和平基金會的宗旨與目標(biāo)在于防止國家重陷暴力沖突，現(xiàn)今在22個國家為222個項目提供快速、靈活的資金。聯(lián)合國建設(shè)和平基金會于2006年10月建立，是一個全球性的基金會。至2011年9月，聯(lián)合國建設(shè)和平基金會已經(jīng)為22個國家的193個項目提供4億美元的援助①。

此外，世界銀行的國際發(fā)展組織持續(xù)為東帝汶設(shè)立東帝汶信托基金（Trust Fund for East Timor，簡稱TFET），為當(dāng)?shù)氐闹亟ê偷胤秸芾硖峁┰?。?jīng)合組織（OECD）的發(fā)展合作理事會（Development Co-operation Directorate，簡稱DCD-DAC）建立對抗沖突與脆弱的國際網(wǎng)絡(luò)（International Network on Conflict and Fragility.簡稱INCF），用于監(jiān)督國際社會對全球40多個脆弱國家和受沖突影響的國家的援助活動，幫助加強國際援助的有效性。另外，1999年9月，世界銀行和國際貨幣基金組織采取了一項“減貧戰(zhàn)略文件”行動，想要獲得這兩個機構(gòu)援助的國家必須要出示本國的減貧戰(zhàn)略文件。值得注意的是，在利比里亞、布隆迪、科特迪瓦等國的減貧文件中，建設(shè)和平已日益成為一個受到重視的目標(biāo)。

國際社會在脆弱國家展開了各項建設(shè)和平的行動，并取得了一定的成績。例如，2011年聯(lián)合國建設(shè)和平委員會利比里亞小組幫助在利比里亞的建設(shè)和平項目按照利比里亞政府在《共同承諾聲明》中的目標(biāo)進行，并為利比里亞政府在建設(shè)過程中遇到的問題與挑戰(zhàn)提供建議②。201 1年，聯(lián)合國建設(shè)和平基金會啟動“建設(shè)和平基金會促進兩性平等倡議”，針對加強婦女在建設(shè)和平過程中的參與和促進兩性平等建立新項目，籌集5百萬美元的資金。此后，聯(lián)合國建設(shè)和平支持辦公室（UN Peacebuilding Support Office）收到了來自16個國家的24個捐款承諾，總數(shù)達到2億多美元。2011年9月，聯(lián)合國建設(shè)和平基金會有條件地同意了在危地馬拉、幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹、尼泊爾、塞拉利昂、南蘇丹和蘇丹的7個項目③。

盡管如此，國際上的建設(shè)和平行動仍然存在一些問題。賽斯·卡普蘭（Seth Kaplan）認(rèn)為，國際援助和發(fā)展機構(gòu)“令人欽佩地應(yīng)對人道主義危機，卻無法找出不良管理的根源。西方社會普遍認(rèn)可的‘拯救脆弱國家的處方——選舉、經(jīng)濟改革、管理培訓(xùn)、外國援助——未能充分地重視當(dāng)?shù)氐臈l件和能力”④。他以索馬里和索馬里蘭兩種不同的發(fā)展模式為例，指出西方社會在脆弱國家進行的自上而下、統(tǒng)一模式的援助似乎并不如索馬里蘭那種靠當(dāng)?shù)厝嗣褡约侯I(lǐng)導(dǎo)、自下而上的民主進程更為有效⑤。而脆弱國家自身對于國際社會的援助，也存在一定的意見。東帝汶的財政部長艾米利亞·皮雷斯（Emilia Pires）在《g7+領(lǐng)路：穿越艱難險阻，建設(shè)和平國家》中提到，“我深信大部分西方人都認(rèn)為捐贈是給予受贈國隨意使用的。但事實卻是，脆弱國家的政府并未看到捐款。這些錢并未被我們收于囊中，也未經(jīng)過國家系統(tǒng)來增強國家能力或用于我們的項目和服務(wù)中，這些錢也沒有算在我們的預(yù)算里。這些錢是給捐贈方進行工程、項目和技術(shù)援助（通常是用于來自捐贈方所在國家的項目）。試想一下，某個技術(shù)支持項目使用的是30種不同的語言，而沒有一種是當(dāng)?shù)卣Z言。項目工作人員無法與當(dāng)?shù)厝藛T交流，他們的想法完全不同。

①詳見 United Nations Peacebuilding Fund，http：//www.unpbf.org/。

②③ United Nations，" Peace Building Review 2011 "，Nov.，2011，http：//www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/PB%20Review%202011.pdf.pp.5-7，pp.8-9.

④ Seth Kaplan，"Fixing Fragile States，Challenges and Opportunities for Multipolar Cooperation，Common Coods in a DividedWorld"，June，2011，http：//sethkaplan.org/doc/SID-NL，%20Challenges% 20and% 200pportunities% 20for% 20MuIlipolar%20Cooperation，%201.10.pdf.

⑤ Seth Kaplan，"The Remarkable Story of Somalil and Democratization in Africa： Progress and Retreat"，F(xiàn)ebruary，2010，http：//sethkaplan.org/doc/JOD，% 20Democratizationo/0 20ino/0 20Africa% 20chapter% 203.10.pdf. p.249.

這只會讓能力建設(shè)的努力分散化，并使政府的結(jié)構(gòu)與系統(tǒng)更加脆弱”①。不難看出，國際社會對脆弱國家的建設(shè)和平行動確實還存在未能與當(dāng)?shù)卣献?、契合?dāng)?shù)卣V領(lǐng)，未能真正意義上幫助當(dāng)?shù)卣M行能力建設(shè)等問題。正因如此，脆弱國家決定聯(lián)合起來，成立屬于自己的集團，分享建設(shè)和平的經(jīng)驗，在國際舞臺上發(fā)出共同的聲音。這也造就了g7+框架的誕生。

三、g7+框架下協(xié)調(diào)安全與發(fā)展

（一）g7+框架的形成

筆者所指的g7+框架是指g7+集團參與各種協(xié)調(diào)脆弱國家安全與發(fā)展的國際機制與框架，協(xié)商對脆弱國家的建設(shè)和平行動，協(xié)調(diào)脆弱國家的安全與發(fā)展問題。其中最主要的當(dāng)屬g7+集團與其發(fā)展伙伴共同參與下的建設(shè)和平和國家建設(shè)的國際對話機制（International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding）。建設(shè)和平和國家建設(shè)的國際對話機制源自于2008年阿克拉第三屆援助效果高層論壇（3rd High-level Forum on Aid Effectiveness）。當(dāng)時，許多脆弱國家要求建立一個能夠使之在進行建設(shè)和平和國家建設(shè)過程中與其發(fā)展伙伴有同等發(fā)言權(quán)的對話機制。于是，建設(shè)和平和國家建設(shè)的國際對話機制在同年成立，旨在為國際社會對脆弱國家的有效介入設(shè)立目標(biāo)和制定行動方案。該論壇由兩位主席共同主持，分別代表脆弱國家和發(fā)展伙伴，領(lǐng)導(dǎo)國際對話，指明戰(zhàn)略方向。目前，該組織的主席由塞拉利昂的金融與經(jīng)濟發(fā)展部長卡依法拉·馬拉（H.E.Kaifala Marah）擔(dān)任。

（二）g7+框架下協(xié)調(diào)安全與發(fā)展行動的成就

事實上在g7+框架正式建立之前，國際上已經(jīng)有不少針對脆弱國家的建設(shè)和平援助行動，其原則包括2005年《巴黎宣言》和2007年DAC提出的《參與脆弱國家建設(shè)的準(zhǔn)則》（Principles for Good International Engagement in Fragile States，簡稱脆弱國家準(zhǔn)則）?！栋屠栊浴访鞔_指出，為了促進援助的有效性，必須符合以下五個原則： （1）自主性原則（Ownership），即由受援國自己設(shè)定消除貧困、改進機構(gòu)和應(yīng)對腐敗的策略；（2）一致性原則（Alignment），即捐贈方的行動應(yīng)與受援國的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，并利用當(dāng)?shù)叵到y(tǒng)進行援助； （3）協(xié)調(diào)性原則（Harmonisation），即捐贈方應(yīng)該與受援國合作，簡化程序并共享信息，避免重復(fù)和資源浪費；（4）結(jié)果性原則（Results），即受援國和捐贈方都應(yīng)該重視對結(jié)果的衡量與管理；（5）相互問責(zé)制原則（Mutual Accountability），即捐贈方與受援國都應(yīng)對國民、政府負責(zé)，對于發(fā)展結(jié)果共同承擔(dān)責(zé)任。除此之外，巴黎宣言還要求建立一個監(jiān)控體系（Monitoring Survey）以評估具體援助行動所取得的進步②。

《脆弱國家準(zhǔn)則》中則提出了10個關(guān)于在脆弱國家進行援助的準(zhǔn)則，包括：（1）將受援國的具體國情作為援助的出發(fā)點；（2）不傷害原則，即不傷害受贈國的改革；（3）以國家建設(shè)為核心目標(biāo)；（4）以預(yù)防為優(yōu)先原則；（5）重視政治、安全與發(fā)展等目標(biāo)間的聯(lián)系；（6）以非歧視原則為基礎(chǔ)，建立穩(wěn)定包容的社會；（7）根據(jù)受援國的具體情況，在不同的情況下應(yīng)采用不同的方式進行援助；（8）國際行為體之間建立實際的協(xié)調(diào)機制；（9）及時行動，保持足夠的援助周期，讓成功有可能實現(xiàn)；（10）避免對某些國家的排斥，使之成為“援助孤兒”③。2009年，通過各利益相關(guān)者的對話機制，DAC在脆弱國家針對這些援助原則的有效性展開了第一次評估調(diào)查，并在201 1年以報告的形式公布評估結(jié)果（見表1）。其中，在執(zhí)行上取得較大進展的只有第6條準(zhǔn)則；第7條準(zhǔn)則得到了捐贈方與受贈方的承諾，卻只得到了部分執(zhí)行；第1、3、4、5

① Emilia Pires，"Building Peaceful States against All Odds： The g7 + Leads the Way"，June，2012，http：//blog.usaid.gov/2012/06/building-peaceful-states-against-all-odds-the-g7-leads-the-way/.

② OECD，"Paris Declaration and Accra Agenda for Action"，http：//www.oecd.org/dac/effectiveness/parisdeclarationandaccraa-genda-foraction.htm.

③ OECD，"About the FSPs"，http：//www.oecd.org/development/incaf/aboutthefspsll0.htm.

條準(zhǔn)則只獲得了捐贈方與受贈方的承諾，卻沒有得到足夠的執(zhí)行；第2、8、9、10條準(zhǔn)則只得到了有限的承諾，極少甚至沒有得到實施①。不難看出，這些政策和具體的實施之間存在著巨大的差距。捐贈方在維持發(fā)展結(jié)果和雙方的共同責(zé)任方面并未能實現(xiàn)自己的承諾，就《脆弱國家準(zhǔn)則》的履行情況而言，10條中有8條是沒有實現(xiàn)的②。

表1 《脆弱國家準(zhǔn)則》實施效果

正因如此，國際社會仍在不斷探尋促進建設(shè)和平行動更為有效的新機制。在g7+框架形成之后，g7+集團積極參與各種對話機制，讓國際社會了解他們對于國際社會援助的訴求，并取得了一定的成就。2010年4月，g7+集團于帝力參加國際對話論壇，簽署《帝力宣言》，重申《巴黎宣言》中的承諾以及《脆弱國家準(zhǔn)則》。《帝力宣言》的目標(biāo)在于終止并防止沖突，為建立強大國家做貢獻。該宣言要求強化政府能力，促進發(fā)展并增加政治對話③。g7+集團在發(fā)言中強調(diào)脆弱國家對和平建設(shè)話語權(quán)的掌握，通過對國際機制的利用解決國家背景下的個人境遇。g7+認(rèn)為，“脆弱國家”是由發(fā)達國家定義的，發(fā)達國家眼中的脆弱國家與發(fā)展中國家所見的并不相同，為了更好地執(zhí)行《脆弱國家準(zhǔn)則》，應(yīng)該根據(jù)每個國家的國情來制定其走向可持續(xù)發(fā)展的獨特道路，捐贈者們必須協(xié)調(diào)這個概念，并減少不必要的程序來更好地實現(xiàn)這些目標(biāo)④。這一宣言很明確地表達了g7+集團希望能夠把握國際援助的自主性的要求。2011年，g7+框架下協(xié)調(diào)安全與發(fā)展的行動取得了重大的突破。

1、新政的提出

2011年11月，在建設(shè)和平與國家建設(shè)的國際對話的支持下，在釜山召開的有關(guān)援助有效性的高級論壇上，g7+集團取得了重大突破，提出了《參與脆弱國家建設(shè)的新政》（New Deal for Engagement in Fragile States，以下簡稱新政），包括美國、英國、日本、歐盟、經(jīng)合組織、世界銀行等在內(nèi)的四十個國家與機構(gòu)承諾支持新政⑤。新政旨在建立由國家主導(dǎo)的，內(nèi)向型的設(shè)定國家

①OECD，"International Engagement in Fragile States： Can't We Do Better"，http：//www.oecd.org/development/incaf/48697077.pdf.p.10.

②Vanessa Wyeth，“Knights in Fragile Armor： The Rise of the' g7+"，Global Governance，Vol.18，2012.p.Il.

③Foreign Policy，“Timor-Leste Now”，http：//www.foreignpolicy.com/timor/content/g7 +/goodbye_conflict_welcome_development.php.

④g7+，“Statement of g7+”，April，2010，http：//www.g7plus.org/news-feed/2010/4/10/statement-hy-the-g7.html.

⑤中國政府并沒有支持新政，只是OECD捐贈國的一員。在g7+的官方網(wǎng)站上并沒有將中國列為支持新政的國家之一。

發(fā)展目標(biāo)與計劃的框架，以期實現(xiàn)國家與捐獻方的良好溝通，并實現(xiàn)更和諧的關(guān)系。新政指出，與國際社會的投入相比，其成果與效益似乎略微遜色。脆弱國家的轉(zhuǎn)型是一個長期的過程，需要強調(diào)國家的領(lǐng)導(dǎo)和自主性。g7+稱新政是“歷史上第一個為受沖突影響的國家建立的援助架構(gòu)”①，其內(nèi)容包括相互聯(lián)系的三大支柱：PSGs，F(xiàn)OCUS和TRUST。PSGs是建設(shè)和平與國家建設(shè)的五項目標(biāo)，以此作為在脆弱國家開展安全與發(fā)展工作的指導(dǎo)方針，從而促使脆弱國家逐步實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)；FOCUS則是對新的國際參與方式的要求，旨在保證公眾與民間社會進行監(jiān)管決策時的可靠性；TRUST是捐贈方與受贈方為保證結(jié)果而共同作出的承諾。三大支柱的具體內(nèi)容如表2所示②：

表2 《參與脆弱國家建設(shè)的新政》主要指標(biāo)

2、新政的執(zhí)行

目前為止，g7+集團中有7個國家將在2012-2015年期間作為新政的試點國家，并利用同行機制（Peer-to-peer Mechanism）予以監(jiān)管。他們分別是：阿富汗、中非共和國、剛果民主共和國、利比里亞、塞拉利昂、南蘇丹和東帝汶。利比里亞、塞拉利昂、南蘇丹和東帝汶都已經(jīng)得出了針對自身的脆弱性評估，其中阿富汗與丹麥、荷蘭及英國建立合作關(guān)系，中非則與歐盟理事會建立合作關(guān)系，利比里亞同瑞典和美國建立合作關(guān)系，南蘇丹與丹麥、荷蘭、英國建立合作關(guān)系，東帝汶則與澳大利亞建立合作關(guān)系③。新政也影響著其他非試點國：布隆迪正努力將新政的原則應(yīng)用于該國的國際合作中；乍得已經(jīng)成立了委員會來檢驗援助的有效性，并正在重新修訂之

① g7+，" g7+Questions and Answers "， https：//static. squarespace. com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212dbf7e4b0031894785dc5/5212dhf7e4b0031894785dcf/1367906974687/20130507% 20QA% 20Flyer% 20English% 20A4. Pdf.

②表格整 "g7 + Questions and Answers"以及“A New Deal for Engagement in Fragile States"，參見 http：//www，g7plus.org/new-deal-documenU 。

③g7 +，" New Deal Pilots"，http：//www.newdea14peace.org/new-deal-pilots/.

前的消除貧困策略方案，盡可能使之與新政的方針相符；剛果民主共和國正在開發(fā)一套新的指標(biāo)來衡量千年發(fā)展目標(biāo)在當(dāng)?shù)氐膶崿F(xiàn)情況，并與英國、聯(lián)合國發(fā)展署及加拿大共同針對PSG起草戰(zhàn)略行動計劃①。此外，國際社會對新政也予以了支持：世界銀行表示將繼續(xù)支持g7+推動新政的發(fā)展②；丹麥將其參與脆弱國家建設(shè)中的決策指導(dǎo)方針融入PSG指標(biāo)制定中，并在新政的框架下幫助實現(xiàn)“2014年之后聯(lián)合國在阿富汗的角色議程” （The UN's Role in Afghanistan Post-2014）；日本已經(jīng)在國內(nèi)展開如何將新政中的承諾轉(zhuǎn)化為實際行動的討論。

3、加強交流，擴大新政的影響

為了能夠更好地在g7+框架下協(xié)調(diào)國際社會對脆弱國家安全與發(fā)展項目的參與，g7+集團積極開展、參加各種國際會議，拓寬交流渠道，維持現(xiàn)有的合作關(guān)系，并努力擴大新政的影響。

首先，g7+集團內(nèi)部通過定期召開部長級會議（Ministerial Retreat）來增強集團內(nèi)部的凝聚力，并召開相應(yīng)的g7+技術(shù)會議（Technical Meeting），討論具體的政策執(zhí)行事宜。2011年10月18至19日，g7+第一屆部長級會議在南蘇丹舉行。會上，g7+各國堅定其對釜山會議提出的新政的立場，并為2012年的計劃進行準(zhǔn)備③。2012年1月25日至27日期間，g7+集團召開技術(shù)會議，重點討論如何鞏固PSGs，并在國家層面制定執(zhí)行PSGs的相關(guān)指標(biāo)與戰(zhàn)略④。2012年1 1月14日，g7+第二屆部長級會議在海地的太子港舉行，討論科摩羅加入g7+集團的事宜，發(fā)表了《海地宣言》，重申其在新政中的立場，最重要是g7+集團將形成一致堅定的立場影響聯(lián)合國2015年之后的發(fā)展議程。

其次，g7+集團還積極參與建設(shè)和平和國家建設(shè)的國際對話機制下的各級會議與論壇，包括國際對話機制的各屆全球峰會（Global Meeting of International Dialogue），國際對話機制指導(dǎo)小組會議（Steering Group Meeting of the International Dialogue）與國際對話機制PSG指標(biāo)工作小組會議（International Dialogue Working Group Meeting on PSG Indicators）等。2013年4月19日，g7+與各國際組織領(lǐng)導(dǎo)人、公民社會代表和私有企業(yè)代表共同參加在華盛頓召開的第三屆建設(shè)和平與國家建設(shè)國際對話的全球峰會。在這次會議上，g7+的部長們談到了新政的具體實施成果，并強調(diào)新政應(yīng)該作為聯(lián)合國2015年之后發(fā)展議程（UN Post-2015 Development Agenda）的重要組成部分。會議結(jié)果《華盛頓公報》要求聯(lián)合國在2015年之后發(fā)展議程中注重應(yīng)對沖突與脆弱性，“認(rèn)為聯(lián)合國應(yīng)在2015年之后發(fā)展綱領(lǐng)中承認(rèn)建設(shè)和平和國家建設(shè)的普世重要性，并反映新政的成果與啟示，這是十分重要的”⑤。通過國際對話機制下的各種會議與論壇，g7+集團能夠與國際捐贈方在同一個平臺上進行互動，表達自身的意愿并了解捐贈方的利益需求，從而更好地進行合作。

此外，g7+集團通過參與聯(lián)合國及國際社會其他多邊組織相關(guān)會議來增強自己的國際影響力，拓寬交流渠道，促進新政的執(zhí)行。2012年，在聯(lián)合國大會召開期間，g7+集團召開了g7+高層會話（High-level Side Event），并于10月在東京參加了世界銀行和國際貨幣基金組織年度會議。在此次會議中，世界銀行行長承諾繼續(xù)參與g7+年度會議，增加g7+與聯(lián)合國及國際貨幣

① g7 +，" New Deal in Action"，http：//www.newdea14peace.org/new-deal-in-action/.

② The Word Bank Institute，"The g7 + ： A Paradigm Shift for Fragile States"，Dec.，2011，http：//wbi.worldbank.org/whi/stories/

g7-paradigm-shift.

③g7 +，" Pathways to Resilience "，2012，https：//static.squarespace.com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212dbf7e4 b0031894785 dc5/5212dbf7e4b0031894785dd2/1367907282697/20130412 % 20 g7 % 20Book% 20 A5.pdf.p.10.

④Tirnore-Leste Ministry of Financ，e，"g7 + Holds a Technical Meeting to Develop an Action and Implementation Plan for the New Deal for Engagemenr in Fragile States"，https：//www.mof.gov.tl/sorumutu-teknikal-g7-kona-ba-planu-de-asaun-no-implementasaun-' new-deal'-iha-2012/？ lang = en.

⑤ g7 +，" The Third International Dialogue Calls for Peacebuilding and Statebuilding as a Critical Inclusion to the Post-2015Agenda"，May，2013，http：//www.g7plus.org/news-feed/2013/5/7/the-third-international-dialogue-calls-for-peacebuilding-and.html.

基金組織的合作①。g7+集團還努力參與聯(lián)合國層面的對話，希望在聯(lián)合國2015年之后的發(fā)展議程中能夠重視脆弱國家的獨特需求②。

（三）g7+框架的問題與挑戰(zhàn)

g7+框架是與以前的建設(shè)和平框架相當(dāng)不同的一個機制，其中最重要的一點就是它是第一個在捐贈方與脆弱國家之間直接建立聯(lián)系的框架。在g7+框架之下，脆弱國家作為一個整體參與多邊框架，討論包括安全、治理、人權(quán)、社會公正、發(fā)展等議題，并且明確了在聯(lián)合國的千年發(fā)展計劃中，一些目標(biāo)的解決方案并非是在技術(shù)層面，而應(yīng)該在政治層面得以實現(xiàn)。g7+框架向國際社會道出了脆弱國家的心聲，即脆弱國家的轉(zhuǎn)型只能從內(nèi)部進行，外部的援助必須要符合脆弱國家自身的訴求和基本國情。這個框架的所有者應(yīng)該擁有最大的主動性。而這點也已經(jīng)逐漸為包括捐贈方、OECD、世界銀行、聯(lián)合國建設(shè)和平相關(guān)部門等不同的行為體所認(rèn)可。

然而，作為關(guān)于脆弱國家建設(shè)和平、協(xié)調(diào)安全與發(fā)展的年輕框架，它所提出的新政還是存在著一定的問題，面臨著一些挑戰(zhàn)。

首先，新政下的各項指標(biāo)制定的工作存在問題。新政指出，要用PSC③來衡量脆弱國家建設(shè)和平和國家建設(shè)的成效，并在2012年聯(lián)合國大會上提交關(guān)于PSG的衡量指標(biāo)④。為此，在建設(shè)和平和國家建設(shè)的國際對話機制的支持下，他們設(shè)立了指標(biāo)工作小組。然而，基于各個行為體的行動宗旨、價值取向各不相同，導(dǎo)致其對指標(biāo)衡量方式的選擇也不盡相同，協(xié)商過程并不順利，甚至出現(xiàn)了國際合作方與脆弱國家的雙軌工作機制。2011年9月，在華盛頓舉行的“建設(shè)和平和國家建設(shè)指標(biāo)專家研討會”上，40多位專家、來自國際間政府與非政府的國際組織代表和g7+集團共同就一個PSG衡量指標(biāo)草案進行協(xié)商。該草案是由國際專家顧問針對PSG的五個方面設(shè)計得出的結(jié)果，但g7+并未參與其中。為此，g7+極力反對此草案，認(rèn)為它是由外部專家得出的指標(biāo)，并不適用于脆弱國家⑤。在2012年哥本哈根舉行的指標(biāo)工作小組第一次工作會議上，g7+介紹了他們的“脆弱性評估指標(biāo)”，而工作小組也建立了既能反映脆弱性評估指標(biāo)邏輯又可以體現(xiàn)PSG的分析性框架。就這樣，雙軌工作機制繼續(xù)開展。脆弱國家的國際合作伙伴仍繼續(xù)利用國際知名顧問的技術(shù)設(shè)計指標(biāo)，g7+則根據(jù)本國的具體情況，在國際社會的幫助下進行脆弱性評估指標(biāo)的設(shè)計制定。雙方對于指標(biāo)衡量方式的不同選擇，必然使得該項工作難以順利進行。而對于捐獻方來說，如果沒有切實可信的指標(biāo)，是無法進行有效的援助的。

其次，新政保證透明度的承諾，也存在較大的操作難度。新政指出，將保證國際援助的使用更加透明化，通過DAC來監(jiān)控送往脆弱國家的資源動向，追蹤國際援助，防止援助被用于實現(xiàn)一己私利⑥。在實際操作層面上，這就要求國際捐贈方和受贈國家與DAC通力合作，主動公開數(shù)據(jù)。從捐贈方來說，其資金的捐贈可能是對單一的國家，也可能是多個國家，可以是對政府，也可以是對某個行業(yè)，甚至可能存在特殊的限制和附加條件。因此，捐贈方未必能夠如實公開相關(guān)數(shù)據(jù)。而就受贈方來說，脆弱國家的不穩(wěn)定性和國家系統(tǒng)的落后性導(dǎo)致其數(shù)據(jù)的獲取存在難度。對于尚未建立統(tǒng)一政府的國家而言，從其他的政府機構(gòu)獲取相關(guān)信息數(shù)據(jù)是一個問題；而對于財政系統(tǒng)、信息服務(wù)系統(tǒng)尚且落后的國家而言，相關(guān)信息的獲取需要建立在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和政府系統(tǒng)能力增強的基礎(chǔ)上。此外，脆弱國家還存在官員腐敗現(xiàn)象，很大程度上也可能妨礙真實數(shù)據(jù)的獲取。因此，不論

①g7 +，“Pathways to Resilience”，2012， https：//static. squarespace. com/static/5212dafbe4b0348bfd22a511/5212 dhf7 e4 b0031894785 dc5/5212 dbf7 e4b0031894785 dd2/1367907282697/20130412% 20 97% 20Book% 20A5.pdf.p 23.

②g7+，“Introduction of g7 +”，https：//staticsquarespace.com/static/5 212 dafbhe4 b0348bfd22 a51 115212dbf7e4b0031894785dc5/5212dbf7e4b0031894785dce/1367904580043/20130412%2097%20Brochure% 20 English% 202pdf.

③PSGs在2011年6月的第二次IDPS國際會議上就已經(jīng)確定，并在釜山論壇上正式出現(xiàn)在新政中。

④⑥g7+，“A New Deal for Engagement in Fragile States"，http：//www.g7plus.org/new-deal-document/.

⑤Erin McCandless，“Wicked Problems in Peacebuilding and Statebuilding： Making Progress in Measuring Progress through the NewDeal"，Gtobal Govern.ance，Vol.19，2013.p.237-238.

從哪個方面來說，保證國際援助捐贈及使用的透明度具有很大的操作難度，需要靠國際社會與脆弱圍家的進一步協(xié)商，成立新的機制，在很長的一段時間內(nèi)才可能實現(xiàn)。

此外，捐贈方利益與脆弱國家訴求的矛盾也可能造成新政的難以實施。g7+框架下的新政與以往其他框架的最大區(qū)別就在于明確表達了脆弱國家想要掌握該框架自主權(quán)的訴求。新政的目標(biāo)是美好的，希望捐贈方和脆弱國家能夠有一個共同的視角、共同的方案。然而，從現(xiàn)實來說，捐贈方的捐贈很大程度上出于自身的利益需求，而脆弱國家則希望建設(shè)和平的行動能夠按照其國家發(fā)展方案來進行。若兩者之間的需求存在很大程度上的重疊，則新政的實施就比較容易實現(xiàn)，雙方可以得到互利；若捐贈方的利益與脆弱國家的訴求不符，那么資源很可能仍然會按照捐贈方的意愿流向其重視的領(lǐng)域（例如安全領(lǐng)域），捐贈方仍然很可能為了達到自己想要的結(jié)果而做出與新政要求相悖的行為①。在與丹麥駐聯(lián)合國大使的訪談中，Ib Petersen大使曾提出概念所有權(quán)的問題，他認(rèn)為“概念的所有權(quán)（Ownership）非常重要，在維持和平與建設(shè)和平的實踐過程中，當(dāng)?shù)氐乃袡?quán)非常重要，尊重當(dāng)?shù)氐奈幕?、傳統(tǒng)，在與建設(shè)和平行動發(fā)生沖突的時候，要積極給出建議，并遵循非歧視、人權(quán)等基本原則。雖然制度不是丹麥的，但只要是民主的，就能夠達成最終的協(xié)調(diào)。促成聯(lián)合國的價值觀與當(dāng)?shù)匦枨蟮娜诤戏浅Ｖ匾?，但是民選的當(dāng)?shù)卣埠苤匾@樣才能與合作伙伴分享經(jīng)驗②。因此，如何才能夠真正使得捐贈方與脆弱國家擁有同一個視角，按照脆弱國家的發(fā)展方案進行援助是個值得考慮的問題。

最后，脆弱國家能否維持g7+框架下各種倡議持續(xù)進行也是該框架面臨的一個挑戰(zhàn)。g7+框架下的各項活動，特別是g7+集團與捐贈方共同參與對話協(xié)商的各種論壇都是在建設(shè)和平和國家建設(shè)的國際對話機制支持下進行的，而這一對話機制得以持續(xù)進行得益于經(jīng)合組織的支持。而經(jīng)合組織的經(jīng)費來源，多數(shù)源自于西方的發(fā)達國家。也就是說，具體從資金來源而言，g7+框架下的各項活動基本得益于西方國家的支持。2012年，海地的主要捐贈國為美國、加拿大、歐盟機構(gòu)、法國、德國、挪威等；同年對剛果民主共和國的主要捐贈國包括德國、美國、歐盟機構(gòu)、英國、比利時、加拿大等；對尼日利亞的主要捐贈國包括美國、英國、歐盟機構(gòu)、日本、加拿大等。這些捐贈國的捐款主要用于受贈國的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與人道主義援助等③。結(jié)合其他脆弱國家的捐贈來源，不難看出，目前為止主要是西方發(fā)達國家在對脆弱國家進行援助，提供資金上的支持。同時，正如前文已經(jīng)分析過的，負責(zé)脆弱國家建設(shè)和平活動的聯(lián)合國建設(shè)和平基金會主要資金來源也來自西方的發(fā)達國家。鑒于脆弱國家本身經(jīng)濟與政治能力的不足，依賴國際社會援助來實現(xiàn)和平與國家建設(shè)在目前的情況下是必然的，然而，這也是一個潛在的威脅：當(dāng)g7+集團大力要求根據(jù)自身需求進行發(fā)展時，若捐贈國的利益無法與之相重合，一旦捐贈國不再持續(xù)捐贈或減少其捐贈，則很可能使得相關(guān)倡議難以得到繼續(xù)發(fā)展；抑或，若捐贈國以捐贈為由，附加相應(yīng)的政治條件，那么為了使相關(guān)倡議能夠得以延續(xù)，g7+集團就不得不有所退讓，其在國際舞臺上就無法完全按照自己的意愿發(fā)出聲音。這或許在某種程度上要求g7+集團尋求更加多元化的捐贈來源并注重自身經(jīng)濟能力的發(fā)展，逐漸真正地依靠自身力量走出脆弱。

總的說來，g7+框架的建立及其新政的提出對于國際社會建設(shè)和平行動而言是個很大的進步。自2010年以來，脆弱國家能夠用一個更大的聲音在國際舞臺上表達自己的訴求，增強了談判的實力。他們明確提出對于當(dāng)?shù)氐乃袡?quán)，并且也讓國際社會逐步承認(rèn)，幫助脆弱國家走出脆弱，走向穩(wěn)定與發(fā)展必須從國家內(nèi)部進行，僅僅依靠外部的援助是不行的。該框架仍處于起步階段，面臨著許多的問題與挑戰(zhàn)，但只要國際社會認(rèn)識到自己只能夠成為“援助者、技術(shù)支持者，

①Seth Kaplan，"Are the g7+and Donors Heading for a Crash，F(xiàn)ragile States"，http：//www.fragilestates.org/2013/06/14/are-t he-g7-and-donors-heading-for-a-clash/.

②整理自作者與lb Petersen大使的訪談內(nèi)容。

③參見OECD數(shù)據(jù)庫中對海地、剛果民主共和國、尼日利亞的ODA數(shù)據(jù)，http：//www.oecd.org/statistics/datalab/oda-recipient-sector.htm。

而不是議程的決定者”①，努力同脆弱國家一起為其發(fā)展方案的執(zhí)行提供良好的環(huán)境、技術(shù)支持，幫助其增強國家能力，恢復(fù)經(jīng)濟，相信g7+框架下的協(xié)調(diào)安全與發(fā)展的行動能夠走得更遠②。

四、對中國的啟示

基于中國的外交政策，中國從來不為某些國家貼上標(biāo)簽，稱之為“脆弱國家”。然而，對于這些受沖突影響的發(fā)展中國家，中國一向積極地予以雙邊援助。2006年至2011年，“中國政府累計展開緊急援助近200次，主要包括向東南亞國家提供防治禽流感緊急技術(shù)援助；為幾內(nèi)亞比紹蝗災(zāi)和霍亂，厄瓜多爾登革熱，墨西哥甲型HIN1流感，伊朗、巴基斯坦、海地、智利地震，馬達加斯加颶風(fēng)，緬甸、古巴熱帶風(fēng)暴，巴基斯坦洪災(zāi)等提供物資或現(xiàn)匯緊急援助；向朝鮮、孟加拉國、尼泊爾、阿富汗、布隆迪、萊索托、津巴布韋、莫桑比克等國提供緊急糧食援助”③。此外，中國還派遣了許多青年志愿者，向需要的國家提供在教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的志愿服務(wù)。并且，在援助過程中，中國向來注重尊重當(dāng)事國意愿，不輕易為援助附加條件，與西方的援助方式不盡相同。

中國對這些國家的援助特點主要植根于新中國成立以來一直堅持的對外經(jīng)濟技術(shù)援助的八項原則④。新時代背景下，中國政府的對外援助政策除了堅持不附帶任何政治條件與平等互利原則，還堅持幫助受援國提高自主發(fā)展能力，堅持量力而行與盡力而為，堅持改革創(chuàng)新援助方式與援助機制等⑤。具體而言，近年來中國政府的對外援助側(cè)重點也發(fā)生了變化，包括推動援助資金和方式的多樣化，重視受援國的能力建設(shè)，擴大援外技術(shù)培訓(xùn)規(guī)模等。此外，在傳統(tǒng)的雙邊渠道商定援助項目之外，中國也積極開通多邊援助通道，積極參與聯(lián)合國發(fā)展籌資高級會議、聯(lián)合國千年目標(biāo)發(fā)展高級別會議、上海合作組織等，其中2000年成立的中非合作論壇已經(jīng)成為中國對非洲國家較為成熟的援助平臺。中國還多次在中非合作論壇及聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)高級會議上宣布免除與中國有外交關(guān)系的重債窮國和最不發(fā)達國家對華到期無息貸款債務(wù)。而在對外援助的內(nèi)容上，中國政府除了向受援國提供資金援助，還提供各種技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊、緊急人道主義援助和援外志愿者等⑥。

在建設(shè)和平領(lǐng)域，自2006年聯(lián)合國建設(shè)和平委員會成立以來，中國作為創(chuàng)始會員國一直發(fā)揮著積極的作用。自2007年開始，中國每年對建設(shè)和平委員會給予100萬美元的資金支持，并持續(xù)了8年，近期還在討論上調(diào)援助金額的可能性。同時，中國也不斷為聯(lián)合國的建設(shè)和平工作提出建議，強調(diào)當(dāng)事國的主動性。2010年10月29日，中國常駐聯(lián)合國副代表王明在聯(lián)大會議上發(fā)言，強調(diào)當(dāng)事國對于建設(shè)和平工作的首要責(zé)任，要求各方“充分尊重當(dāng)事國的自主權(quán)，重點幫助其增強能力建設(shè)，提供資源和支持”⑦。2013年1月21日，中國駐聯(lián)合國代表李保東在安理會上發(fā)言再次強調(diào)中國的立場，指出為確保維持和平向建設(shè)和平的平穩(wěn)過渡，維和特派團應(yīng)結(jié)合當(dāng)事國的實際情況，在實施建設(shè)和平任務(wù)時候，要堅持聯(lián)合國維和行動的相關(guān)原則，特別是當(dāng)

①Seth Kaplan，“Are the g7+ and Donors Heading for a Crash，F(xiàn)ragile States”，http：//www.fragilestates.org/2013/06/14/are-the-g7-and-donors-heading-for-a-clash/.

②上述觀點來自與Andrew Mack教授的電話訪談。

③⑤⑥中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的對外援助》，2011年4月21日，http：//news.xinhuanet.com/2011-04/21/c_121332527.htm。

④“八項原則”是由周恩來總理在訪問加納時正式提出，包括“根據(jù)平等互利的原則進行對外援助，認(rèn)為援助是相互的； 提供對外援助時尊重受援國的主權(quán)，絕不附加任何條件，絕不要求任何特權(quán)；以無息或低息貸款的方式提供經(jīng)濟援 助，在需要的時候延長還款期限；幫助受援國逐步走上自力更生、經(jīng)濟上獨立發(fā)展的道路；幫助受援國建設(shè)的項目， 力求投資少、收效快，使受援國能夠增加收入，積累資金；中國政府提供自己能生產(chǎn)的、質(zhì)量最好的設(shè)備和物資，并 且根據(jù)國際市場的價格議價；中國政府對外提供任何一種技術(shù)援助的時候，保證做到使受援國的人員充分掌握這種技 術(shù)；中國政府派到受援國幫助進行建設(shè)的專家，同受援國自己的專家享受同樣的物質(zhì)待遇，不容許有任何特殊要求和 享受”。⑦新華網(wǎng)：《中國代表建議改進聯(lián)合國建設(shè)和平工作》，http：//news.xinhuanet.com/2010-10/30/c_12718141.htm。

事國同意的原則①。

不難看出，中方對于在脆弱國家進行建設(shè)和平工作的立場是與g7+框架下的要求相一致的，同樣致力于強調(diào)當(dāng)事國本身的主導(dǎo)權(quán)和能力建設(shè)問題。然而，隨著中國對脆弱國家的援助愈加增加，西方國家也愈發(fā)關(guān)心中國的參與。國際非政府組織Saferworld在一份報告中指出，中國對脆弱國家的參與活動主要受到其對自然資源的追求、物資補給線的控制、為國內(nèi)經(jīng)濟增長尋求市場、國土完整與安全等方面的考慮②。這代表了大部分西方人的觀點，同時西方的某些媒體更熱炒中國對非洲的投資與資源購買是一種新型的侵略，給中國冠上“帝國主義”的帽子。對此，美國約翰·霍普金斯的大學(xué)教授黛博拉通過其在非洲的實地調(diào)研，在著作《龍的禮物：中國人在非洲的真實故事》中運用大量的資料和案例還原了中國援非的真相。她指出中國對于非洲的援助確實與西方有著本質(zhì)的不同，當(dāng)今中國對非的援助確實存在政治上的重要性，但更多的是一種互利的行為③。

誠然，中國對于受沖突、災(zāi)難影響的發(fā)展中國家的援助方式多以雙邊援助為主，形式多樣，在某些項目上確實追求的是雙方的互利。然而，必須承認(rèn)的是，中國與西方社會的援助有著本質(zhì)上的不同。中國的援助更多強調(diào)當(dāng)事國的主權(quán)與意愿，是不以政治或體制上的要求為附加條件的。事實上，這種援助模式也為西方社會對脆弱國家的援助提供了另一種可供參考的模式。同時，筆者以為，隨著建設(shè)和平行動在國際上的開展與中國對脆弱國家援助的日益增多，針對西方國家對中國對脆弱國家援助的偏見，作為聯(lián)合國安理會常任理事國之一的中國可以結(jié)合g7+框架，促進國際社會的建設(shè)和平行動，在互利的基礎(chǔ)上幫助脆弱國家的轉(zhuǎn)型，改變西方國家對中國對脆弱國家援助的偏見，雖然“建設(shè)和平的捐款本身并不是援助款項，不能代替援助起到直接促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的作用，但是基金可以作為催化劑改善當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境從而實現(xiàn)長治久安”⑧，在實踐中，我們應(yīng)該堅持如下做法：

首先，在立場上，中國依然要堅持尊重當(dāng)事國的自主權(quán)原則，支持g7+框架所倡導(dǎo)的按照當(dāng)事國的意愿和優(yōu)先資源要求來進行有效的援助。這點與中國在外交上堅持不干涉他國內(nèi)政的立場和對外援助八項原則是相一致的。隨著g7+框架的建立與發(fā)展，這一原則已經(jīng)被越來越多的國家社會捐贈方與國際組織所接受，中國可以用自己的行動在國際社會上進一步推進這一理念，促使國際社會在進行維持和平和建設(shè)和平的實踐過程中，尊重當(dāng)?shù)氐奈幕蛡鹘y(tǒng)，作為支持者和幫助者，而非決策者，援助當(dāng)事國盡快實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展。

其次，中國應(yīng)該繼續(xù)支持對聯(lián)合國建設(shè)和平工作的支持，擴大聯(lián)合國建設(shè)和平委員會和基金會在對脆弱國家建設(shè)和平工作中的作用，加強各個機構(gòu)與機制層面的合作，努力在聯(lián)合國建設(shè)和平框架與g7+框架之下協(xié)調(diào)脆弱國家的安全與發(fā)展問題。在許多沖突地區(qū)，聯(lián)合國會有很多相關(guān)部門同時工作，建設(shè)和平委員會在其中的直接援助作用是非常微弱的，但它又有著獨特的存在意義。建設(shè)和平委員會能夠給捐贈者信心，成為聯(lián)系國際各方力量的橋梁。此外，鑒于建設(shè)和平基金會對中國和俄羅斯的支持越加重視，中國可以繼續(xù)對建設(shè)和平基金會的資金支持，并在條件允許的情況下加大資金支持，從而增強聯(lián)合國建設(shè)和平基金會在脆弱國建設(shè)和平工作的影響力。

另外，在中國對脆弱國家的雙邊援助過程中，應(yīng)增加對當(dāng)事國自身發(fā)展能力建設(shè)的幫助。幫助脆弱國家真正走出脆弱的最終目標(biāo)是實現(xiàn)其國家建設(shè)與發(fā)展能力的提高。同時，為了實現(xiàn)g7+框架下各項倡議的可持續(xù)發(fā)展，也要求脆弱國家能夠最大程度地提高自身的發(fā)展能力。在這點

①聯(lián)合國新聞：《中國代表李保東：妥善處理維持和平和建設(shè)和平之間的關(guān)系至關(guān)重要》，http：//www.un.org/chinese/News/story.asp？ NewsID= 19138.

②Ivan Campbell，Thomas Wheeler，Larry Attree，Dell Marie Butler and Bernardo Mariani，“China and Conflict-affected States：Between Principle and Pragmatism”，January，2012.

③葉一志：《中國與非洲：互利和援助并存》（《龍的禮物》作者黛博拉·布羅迪加姆接受本報專訪），《環(huán)球時報》2012年8月l3日。

④整理自作者與中國駐聯(lián)合國代表張長偉的訪談內(nèi)容。

上，中國應(yīng)注重在對外援助項目中對當(dāng)事國人員與專家的培訓(xùn)和技術(shù)的傳授，而不是一味地提供援助.在援助過程中更重要的或許應(yīng)該是為受援國提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)支撐，從而真正地做到“授人以魚不如授人以漁”：。

最后，中國應(yīng)逐步增加對脆弱國家捐贈的透明度，并且在認(rèn)真考量的基礎(chǔ)上，除了通過聯(lián)合國建設(shè)和平工作平臺對脆弱國家的建設(shè)和平工作進行支持，還可以適時地參與其他多邊機制，與國際社會的其他捐贈方進行合作，共同協(xié)商對脆弱國家的建設(shè)和平行動。這一做法將不僅有利于改變西方社會對中國對外援助的偏見，還可以在某種程度上遏制脆弱國家g7+框架下各種倡議的可持續(xù)性受到威脅的可能。中國加入對脆弱國家提供援助的多邊機制，有助于實現(xiàn)g7+框架援助資金來源的多元化，從而使得西方國家不再是能夠控制g7+框架協(xié)議實現(xiàn)的唯一力量。并且，中國政府一向倡導(dǎo)對外援助應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事國的主權(quán)與意愿，不附加任何政治條件。因此，中國可以通過加強與國際捐贈方及受贈方的對話和交流，與他們共同規(guī)范國際建設(shè)和平行動，幫助脆弱國家走出脆弱狀態(tài)，逐步實現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展。