■文、圖/夏堃堡

聯(lián)合國氣候變化框架公約23年

■文、圖/夏堃堡

Twenty three years of the United Nations Framework Convention on climate change

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)于1992年5月9日在紐約通過，同年6月在里約環(huán)發(fā)大會開放簽字，并于1994年3月21日生效。這是1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會《21世紀(jì)議程》框架下的三個稱為“里約公約”的重要多邊環(huán)境協(xié)議之一，現(xiàn)有195個締約方。

此后，各締約方開始談判一個具有操作性的議定書。經(jīng)過艱苦的談判,1997年12月11日通過了《京都議定書》(Kyoto Protocol)?！毒┒甲h定書》于2005年2月16日生效，現(xiàn)有192個締約方。

《公約》主要內(nèi)容

《公約》的最終目標(biāo)是將大氣層中的溫室氣體的濃度穩(wěn)定在一個不對氣候系統(tǒng)造成威脅的人為干擾的水平上。這樣的水平應(yīng)當(dāng)在一個時間范圍內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化，保證糧食生產(chǎn)不受到威脅，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠可持續(xù)地進(jìn)行。

《公約》第三條確定了這個法律制度的指導(dǎo)原則，包括促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、共同但有區(qū)別的責(zé)任的原則和預(yù)防的原則等。該條款還包括一些經(jīng)濟(jì)的原則，如“為應(yīng)對氣候變化采取的措施，包括單方面措施，不應(yīng)當(dāng)成為國際貿(mào)易中任意或無理的歧視手段或變相的限制措施”。

《公約》下的行動者分為幾類。第一類是《公約》附件一締約方，包括發(fā)達(dá)國家、經(jīng)濟(jì)一體化組織和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家（CEITs）締約方。經(jīng)濟(jì)一體化組織僅歐洲共同體（EC）一家，EC后來改為歐洲聯(lián)盟（EU）?！豆s》附件二列出了經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）國家，即發(fā)達(dá)國家締約方的名單。第二類是非《公約》附件一所列締約方，即發(fā)展中國家締約方。《公約》下的行動者還有聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、其他政府間組織和國際組織、《公約》締約方大會和它的附屬機(jī)構(gòu)、《公約》基金機(jī)制全球環(huán)境基金和《公約》秘書處，以及民間社團(tuán)、工商界和新聞媒體等。

氣候變化法律制度確定了締約方的不同義務(wù)和權(quán)利。首先，《京都議定書》確定了附件一締約方在2008到2012年五年間總的削減指標(biāo)，即將他們六種主要溫室氣體排放總量在1990年的水平上減少5.2%?！毒┒甲h定書》附件B規(guī)定了附件一各締約方不同的限制或削減指標(biāo)，譬如歐盟和日本要分別減少8%和6%，俄羅斯保持在原來的水平上，澳大利亞增加8%。這個法律制度沒有對發(fā)展中國家確定減排指標(biāo)。

第二，所有的締約方都有報(bào)告的義務(wù)。但是對不同國家集團(tuán)在報(bào)告的頻率和數(shù)據(jù)要求上是不一樣的。所有締約方都要制定國家應(yīng)對氣候變化國家方案，但對不同類型國家的國家方案的具體要求細(xì)節(jié)和目的也不一樣。

第三，發(fā)展中國家締約方還享受某種權(quán)利。他們提供報(bào)告的義務(wù)是以向他們提供財(cái)政資助為先決條件。發(fā)展中國家還可以通過清潔發(fā)展機(jī)制得到資金支持。對發(fā)展中國家的這種財(cái)政支持是給他們提供他們?yōu)楸Ｗo(hù)全球環(huán)境所需要的額外資金。發(fā)達(dá)國家也應(yīng)當(dāng)向他們提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

最近10年談判歷程

《公約》締約方大會是《公約》的決策機(jī)構(gòu)。從1994年《公約》生效后的10年間，共召開了10次締約方大會。

蒙特利爾氣候變化大會

2005年11月28日-12月10日在加拿大蒙特利爾召開了《氣候變化框架公約》第11次締約方大會和《京都議定書》第1次締約方會議。會議正式通過了馬拉喀什協(xié)議（Marrakesh Accords），確定了《京都議定書》實(shí)施的規(guī)則?！豆s》締約方大會決定成立《京都議定書》附件一締約方進(jìn)一步承諾特別工作組（AWG-KP），以討論工業(yè)化國家在京都議定書下2012年以后進(jìn)一步的減排承諾。締約方大會還決定舉行一系列稱為“對話”的會議，來研究《公約》下長期合作的問題。

為了討論2012年以后的合作安排，蒙特利爾氣候變化大會以后召開了一系列會議，其中包括在波恩等地召開的AWG-KP和《公約》“對話”會議，2006年11月在肯尼亞內(nèi)羅畢召開的《公約》第12次締約方大會和《京都議定書》第2次締約方會議，以及2007年9月24日在紐約聯(lián)合國總部召開的氣候變化高級別會議等。

巴厘島氣候變化大會

2007年12月在印度尼西亞巴厘島召開了《氣候變化框架公約》第13次締約方會議和《京都議定書》第3次締約方會議。巴厘島氣候變化大會的主要內(nèi)容是討論2012年以后的減排計(jì)劃。通過談判，各方達(dá)成了一個兩年的行動計(jì)劃，即《巴厘路線圖》。《巴厘路線圖》要求在2009年12月以前達(dá)成一個2012年以后的減排計(jì)劃。這個路線圖設(shè)立了兩條行動路線，即兩軌，一軌在《公約》下，達(dá)成了一個《巴厘行動計(jì)劃》，建立了一個長期合作安排特別工作組(AWG-LCA)，目的是制定一個《公約》下長期合作的全面計(jì)劃，要在2009年制定完成?！栋屠逍袆佑?jì)劃》確定了四個關(guān)鍵內(nèi)容：減緩、適應(yīng)、資金和技術(shù)。這個計(jì)劃包括每個領(lǐng)域下有一個要求工作組進(jìn)行討論的問題清單，并要求在長期合作行動上形成共同的認(rèn)識。另一軌在《京都議定書》附件一締約方進(jìn)一步承諾特別工作組下進(jìn)行，決定在2009年12月前完成附件一締約方第二個承諾期的談判。

哥本哈根氣候變化大會

2009年12月7日到19日，在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_了聯(lián)合國氣候變化大會。這次大會包括《氣候變化框架公約》第15次締約方大會和京都議定書第5次締約方會議。同時，科學(xué)技術(shù)咨詢附屬機(jī)構(gòu)第31次會議、實(shí)施附屬機(jī)構(gòu)31次會議、《京都議定書》附件一締約方進(jìn)一步承諾特別工作組第10次會議，以及《氣候變化框架公約》長期合作行動特別工作組第8次會議等也同時召開。

2009年12月16日到18日召開了大會的高級別部分。全世界115名國家領(lǐng)導(dǎo)人參加。中國國務(wù)院總理溫家寶出席高級別部分。這是外交史上在聯(lián)合國總部以外召開的規(guī)模最大的一次國家領(lǐng)導(dǎo)人的聚會。大會引起了全世界廣泛的關(guān)注，約有40000人參加會議。這些情況說明了全世界的領(lǐng)導(dǎo)人和公眾對氣候變化的重視。

大多數(shù)國家就一個題為《哥本哈根協(xié)議》的文件達(dá)成了共識。由于少數(shù)國家反對，按照協(xié)商一致的原則，這個文件沒有得到通過，但大會通過了“無法律約束力的哥本哈根協(xié)議”的決議。聯(lián)合國秘書長潘基文說：“《哥本哈根協(xié)議》為全球達(dá)成一項(xiàng)減少和限制溫室氣體排放的協(xié)議邁出了重要的一步。”

《哥本哈根協(xié)議》達(dá)成了許多重要的減少溫室氣體的政治共識。締約方同意,根據(jù)政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第四次評估報(bào)告的科學(xué)分析,必須減少全球溫室氣體的排放,以使全球升溫不超過2℃等等。許多人認(rèn)為,《哥本哈根協(xié)議》為人類應(yīng)對氣候變化制定了一個框架。

《哥本哈根協(xié)議》中關(guān)于發(fā)達(dá)國家的減排承諾的條款是十分軟弱的。許多人認(rèn)為，它實(shí)際從《京都議定書》倒退了。發(fā)達(dá)國家沒有就具有法律約束力的減排指標(biāo)做出承諾，也沒有為溫室氣體何時達(dá)到峰值確定時限。該協(xié)議建議，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都向《公約》秘書處遞交他們減排承諾的信息。

關(guān)于發(fā)展中國家的減排行動問題，《協(xié)議》主要對發(fā)展中國家的減排行動實(shí)行“測量，報(bào)告和核實(shí)”（MRV）作了說明。這是一個哥本哈根會議前談判比較困難的一個問題?！秴f(xié)議》指出，發(fā)展中國家對得到資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面支持的行動將接受MRV，但對于沒有得到支持的行動由本國自己進(jìn)行測量和核實(shí)，然后再報(bào)告給秘書處，也可以接受“國際磋商與分析”，但這個概念還要進(jìn)一步定義。

《哥本哈根協(xié)議》最成功的部分是關(guān)于資金方面的協(xié)議。發(fā)達(dá)國家承諾向發(fā)展中國家為減緩和適應(yīng)氣候變化采取行動提供資金。從2010年到2012年，發(fā)達(dá)國家將向發(fā)展中國家提供300億美元快速啟動資金。從長期來看，每年發(fā)達(dá)國家將籌措1000億美元的資金，一直到2020年。但是如何使這些資金承諾得以實(shí)現(xiàn)，《協(xié)議》中沒有明確。

《哥本哈根協(xié)議》決定建立四個機(jī)制：減少發(fā)展中國家森林砍伐造成的排放，包括森林保護(hù)機(jī)制（REDD-plus）；一個在締約方大會下的研究如何實(shí)現(xiàn)資金條款的高級別委員會；哥本哈根綠色氣候基金； 以及一個技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。

哥本哈根大會決定延長《京都議定書》附件一締約方進(jìn)一步承諾特別工作組和《氣候變化框架公約》長期合作行動特別工作組的工作，從而保證了“雙軌”談判繼續(xù)進(jìn)行，以最終達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議。

巴西、南非、印度和中國“基礎(chǔ)四國”領(lǐng)導(dǎo)人在哥本哈根氣候變化大會期間磋商

天津氣候變化談判

2010年10月4日到9日在中國天津召開了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的長期合作特別工作組第12次會議（AWG-LCA 12）和《京都議定書》下的附件一締約方進(jìn)一步承諾特別工作組第14次會議(AWGKP 14)。這是2010年11月底至12月初在墨西哥坎昆舉行的聯(lián)合國氣候變化框架公約第16次締約方大會和京都議定書第6次締約方會議召開前的最后一次工作組會議。

AWG-LCA 12次會議討論了2010年散發(fā)的一個談判案文。該案文包括了《巴厘行動計(jì)劃》最重要的內(nèi)容：長期合作行動共同的觀點(diǎn)、減緩、適應(yīng)以及資金、技術(shù)和能力建設(shè)。會議對有可能達(dá)成一致意見的案文進(jìn)行了討論，有些部分取得了一致意見，使案文的分歧有了很大的減少。經(jīng)這次會議修改后的談判案文將遞交在坎昆召開的會議上進(jìn)一步討論。

AWG-KP 14次會議討論了當(dāng)年8月AWG-KP 13次會議上散發(fā)的一個文件。這個文件包含了若干個決議草案，特別是關(guān)于《京都議定書》3.9條的修改（附件一締約方進(jìn)一步承諾，靈活機(jī)制，以及土地使用、土地使用變化和林業(yè)）。締約方最終在減少文件中提出的方案數(shù)量方面做出了努力，使一些實(shí)質(zhì)性問題的談判取得了進(jìn)展。在這次討論的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了一個《主席建議》的修改稿，這個修改稿將提交給坎昆會議進(jìn)行討論。

天津氣候變化會議減少了很多分歧，增加了共識，為坎昆聯(lián)合國氣候變化大會達(dá)成協(xié)議打下了基礎(chǔ)。

坎昆氣候變化大會

坎昆氣候變化大會于2010年11月29日至12月11日在墨西哥坎昆市舉行。會議最后通過了《坎昆協(xié)議》，包括了兩個談判軌道下通過的決議。

在公約這一談判軌道方面，通過了一個1/CP.16決定。在這個決定中，締約方認(rèn)識到，為了使全球平均升溫控制在2℃，需要對全球排放進(jìn)行大量的削減。締約方也一致同意在2015年前的審議中對加強(qiáng)全球長期目標(biāo)進(jìn)行考慮，包括將全球平均升溫控制在1.5℃這樣一個建議。締約方也注意到了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家分別提出的減排目標(biāo)和合適的國家減緩行動。1/CP.16決定也涉及到減緩的其它方面，如測量、報(bào)告和核實(shí)；減少發(fā)展中國家由于森林砍伐和森林退化造成的排放；發(fā)展中國家森林保護(hù)的作用以及可持續(xù)的森林管理和增加森林碳匯等問題。關(guān)于“國際磋商與分析”，締約方達(dá)成了遵循尊重主權(quán)、非侵入性、非懲罰性和促進(jìn)性原則的共識。

締約方也同意建立幾個新的機(jī)制，例如坎昆適應(yīng)框架和適應(yīng)委員會，以及技術(shù)機(jī)制，包括技術(shù)執(zhí)行委員會（TEC）和氣候技術(shù)中心和網(wǎng)絡(luò)(CTCN)。資金方面1/CP.16決定建立一個綠色氣候基金（GCF），作為公約新的資金機(jī)制。它將由一個24人的委員會進(jìn)行管理。締約方同意建立一個過渡委員會來設(shè)計(jì)該基金的細(xì)則，并建立一個常務(wù)委員在資金機(jī)制方面協(xié)助締約方大會。他們也注意到發(fā)達(dá)國家關(guān)于資金方面的承諾，即在2010到2012年之間提供快速資金300億美元，并聯(lián)合在2020年以前每年籌措1000億美元。

在《京都議定書》這個談判軌道方面，通過了一個1/CMP.6決定。該決定包括要求盡快完成《京都議定書》下的長期合作特別工作組的工作，并將談判結(jié)果遞交締約方大會通過，以保證在第一和第二個承諾期之間沒有空擋。《京都議定書》締約方會議要求附件一締約方提高他們的減排目標(biāo)，以使它們同政府間氣候變化委員會（IPCC）第四次評估報(bào)告中所確定的總減排量相一致。締約方也通過了一個2/CMP.6關(guān)于土地使用、土地使用變化和林業(yè)（LULUCF）的決定。

坎昆氣候變化大會決定將兩個特別工作組的工作延長至德班聯(lián)合國氣候變化大會。

德班氣候變化大會

聯(lián)合國德班氣候變化大會于2011年11月28日至12月11日在南非德班舉行。這次大會包括《氣候變化框架公約》第17次締約方大會和《京都議定書》第7次締約方會議。12480名代表參加了會議，包括5400名政府官員，5800名來自聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、政府間機(jī)構(gòu)和民間組織的代表，以及1200名媒體代表。

德班氣候變化大會原計(jì)劃12月9日閉幕，但會議一直開到11日清晨，經(jīng)過一系列激烈的辯論，最終取得了積極的成果?！豆s》締約方大會通過了19項(xiàng)決定，《議定書》締約方會議通過了17項(xiàng)決定，還批準(zhǔn)了若干《公約》附屬機(jī)構(gòu)達(dá)成的結(jié)論。會議成果涉及一系列問題，包括：《京都議定書》下建立第二個承諾期；《公約》下的長期合作行動；建立“加強(qiáng)行動德班平臺特設(shè)工作組”（簡稱“德班平臺”），開始談判適用于所有締約方的具有法律約束力協(xié)議的新的過程；以及綠色氣候基金的運(yùn)轉(zhuǎn)等。

坎昆會議以后，德班大會發(fā)生了新的轉(zhuǎn)折，不僅拯救了《京都議定書》，而且也通過了一項(xiàng)決議，開始為達(dá)成一項(xiàng)范圍更加廣泛的21世紀(jì)氣候法律框架進(jìn)行談判。這項(xiàng)談判要在2015年前完成，作為2020年后各方貫徹和加強(qiáng)《公約》、減少溫室氣體排放和應(yīng)對氣候變化的依據(jù)。人們認(rèn)為，德班為一個新的談判過程提供了足夠的動力。許多人歡迎德班大會通過的決議，特別是關(guān)于綠色氣候基金和德班平臺等決議。

出席多哈氣候變化大會的“基礎(chǔ)四國”代表團(tuán)團(tuán)長與聯(lián)合國秘書長潘基文合影

多哈氣候變化大會

聯(lián)合國多哈氣候變化大會于2012年11月26日至12月8日舉行。這是第一次在中東舉行的氣候變化大會。這次大會包括《氣候變化框架公約》第18次締約方大會和《京都議定書》第8次締約方會議，9000多名代表參加。

多哈氣候大會原計(jì)劃12月7日下午閉幕，但會議一直開到8日晚上9：34，各方才達(dá)成協(xié)議。大會達(dá)成了名為“多哈氣候途徑”(Doha Climate Gateway)的一攬子協(xié)議，從法律上正式確定了《京都議定書》第二承諾期，《氣候變化框架公約》長期合作行動特設(shè)工作組達(dá)成了包括共同愿景、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)等在內(nèi)的協(xié)議，并在此基礎(chǔ)上停止了《京都議定書》附件一國家進(jìn)一步承諾特設(shè)工作組和《氣候變化框架公約》長期合作行動特設(shè)工作組的工作。此外，發(fā)展中國家受氣候變化負(fù)面影響的事實(shí)得到認(rèn)可，“氣候變化的損失和損害”被正式載入國際氣候法律文件。最后，會議還確定了“德班增強(qiáng)行動平臺”下一步工作計(jì)劃，全面啟動關(guān)于2020年以后國際氣候制度的談判進(jìn)程。

針對《京都議定書》第二承諾期，會議解決了期限為五年還是八年這一關(guān)鍵性問題，決定第二承諾期為2013-2020年，并要求附件一國家最遲到2014年重新審查第二承諾期的量化減排承諾，從而保留它們進(jìn)一步提高減排力度的可能性。

針對“長期合作行動”，會議再次確認(rèn)全球平均升溫最高不超過2℃這一目標(biāo)，呼吁發(fā)達(dá)國家進(jìn)一步提高減排目標(biāo)。針對資金問題，發(fā)達(dá)國家重申到2020年每年籌集1000億美元支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，而2013-2015年籌措資金規(guī)模不低于2010-2012年間的300億美元快速啟動資金。此外，會議針對“巴厘路線圖”中各個核心要素作了相應(yīng)的制度性安排，包括綠色氣候基金、技術(shù)執(zhí)行委員會、技術(shù)中心和網(wǎng)絡(luò)、適應(yīng)委員會、“測量、報(bào)告和核實(shí)”體系等。對于一些爭議性較大的核心問題，包括提高減排力度、資金等也都有所安排，轉(zhuǎn)入新的談判進(jìn)程，保留了繼續(xù)談判和達(dá)成協(xié)議的希望。

在去年德班協(xié)議的基礎(chǔ)上，會議又決定全面啟動關(guān)于“德班增強(qiáng)行動平臺”這一新的談判進(jìn)程，并制定了時間表，要求于2015年之前達(dá)成一項(xiàng)適用于所有締約方的協(xié)議，具體包括：2013年舉辦系列會議，探討各種旨在縮小2020年減排目標(biāo)差距的行動方案；2014年底談判最終文本草案中的各種要素；2015年5月前提出一份談判文本。

很多評論指出，多哈會議是對現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)。發(fā)達(dá)國家沒有在坎昆和德班會議基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高減排目標(biāo)，對于發(fā)展中國家所關(guān)注的中期資金承諾也留待華沙氣候大會解決，被認(rèn)為具有重要意義的“損失與損害”補(bǔ)償國際機(jī)制也非常模糊，有待進(jìn)一步落實(shí)。

華沙氣候變化大會

聯(lián)合國華沙氣候變化大會于2013年11月11日-23日在波蘭華沙舉行。這次大會包括《氣候變化框架公約》第19次締約方大會和《京都議定書》第9次締約方會議。8300多名代表出席，其中4000多名為政府代表。

會議原計(jì)劃11月22日閉幕，在延長了27個小時后,會議于23日晚閉幕。大會主要達(dá)成了以下協(xié)議：（一）就德班增強(qiáng)行動平臺通過一個決定，邀請締約方啟動并增強(qiáng)國內(nèi)的準(zhǔn)備力度，以確定各國自己的貢獻(xiàn)量，并下決心加速《巴厘島行動計(jì)劃》和2020年前減排目標(biāo)的完全實(shí)現(xiàn)。該決定基本體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”；（二）決定建立一個關(guān)于損失與損害補(bǔ)償?shù)娜A沙國際機(jī)制；（三）決定建立一個“華沙減少發(fā)展中國家森林砍伐和退化，包括保護(hù)造成的排放（REDD+）框架”，就此通過了包括資金、機(jī)構(gòu)安排和方法等七項(xiàng)決定；（四）關(guān)于資金的決定再次確認(rèn)發(fā)達(dá)國家到2020年每年籌措1000億美元的承諾，以及自18次締約方大會以來所做出的承諾，敦促發(fā)達(dá)國家從各種渠道籌措更多的公共氣候資金。在2014-2020年間，要求他們每兩年提交一份增加氣候資金的戰(zhàn)略和方法的報(bào)告。

華沙氣候談判十分艱苦，發(fā)達(dá)國家極力推卸歷史責(zé)任，對于切實(shí)兌現(xiàn)承諾減排并向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持缺乏政治意愿。雖然在發(fā)展中國家的壓力下，他們承認(rèn)了以前作過的資金承諾，但既沒提出時間表也沒提出具體的集資戰(zhàn)略和方法；對建立損失與損害補(bǔ)償機(jī)制，也是在國際社會的巨大壓力下初步同意，但沒有實(shí)質(zhì)性承諾；一些發(fā)達(dá)國家對落實(shí)2020年前減排目標(biāo)仍缺乏力度，日本等個別發(fā)達(dá)國家甚至還出現(xiàn)了減排目標(biāo)嚴(yán)重倒退。這些都引起發(fā)展中國家的強(qiáng)烈不滿，為今后的談判帶來了負(fù)面影響。

世界自然基金會(WWF)等多家環(huán)保民間組織，對氣候談判的進(jìn)展十分失望，在會議結(jié)束前集體退出大會。他們認(rèn)為，談判正在開倒車，華沙會議不會達(dá)成什么實(shí)質(zhì)性成果。

中國、印度、巴西和南非組成的“基礎(chǔ)四國”提出了促成大會成功的四點(diǎn)建議，包括要加大落實(shí)以往承諾的力度，盡快開啟德班平臺的談判，要在減排、適應(yīng)、資金、技術(shù)和透明度等關(guān)鍵問題上取得平衡結(jié)果，全球應(yīng)對氣候變化新協(xié)議應(yīng)有約束力等。他們還表示，“基礎(chǔ)四國”將為此共同做出努力。聯(lián)合國秘書長潘基文在會見“基礎(chǔ)四國”代表時，充分肯定了四國應(yīng)對氣候變化積極有力的行動。

利馬氣候變化大會

聯(lián)合國利馬氣候變化大會于2014年12月1-14日在秘魯利馬舉行。這次大會包括《氣候變化框架公約》第20次締約方大會和《京都議定書》第10次締約方會議。11000多名代表參加，其中6300多名為政府代表。

大會集中對加強(qiáng)行動德班平臺特別工作組的結(jié)果進(jìn)行談判，目的是推動2015年在巴黎《公約》第20次締約方大會上達(dá)成一項(xiàng)適用于所有締約方的具有法律約束力的協(xié)議，包括討論在2015年遞交應(yīng)對氣候變化“國家自主貢獻(xiàn)”（intended nationally determined contributions，INDCs）所需要的信息和程序，以及巴黎談判案文的要素等。大會通過的1/CP.20號決議邀請所有締約方在2015年第21次締約方大會前盡早向《氣候變化框架公約》秘書處遞交國家自主貢獻(xiàn)文件。

大會最后通過了一項(xiàng)關(guān)于推進(jìn)德班平臺的決議，該決議的附件包含了巴黎大會談判案文的要素。大會還通過了《利馬氣候行動呼吁書》，啟動了為明年達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議的談判、遞交和審核“國家自主貢獻(xiàn)”以及提高2020年前減排目標(biāo)的進(jìn)程。利馬大會還通過了其他18項(xiàng)決議，包括推動“損失與損害補(bǔ)償華沙國際機(jī)制”的運(yùn)作、建立關(guān)于性別問題的利馬工作方案以及通過《利馬教育和意識提高宣言》等。

資金問題一直是氣候談判的一個焦點(diǎn)。在這次會議上，綠色氣候基金的集資有了一定的進(jìn)展，大會結(jié)束時，發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家總共承捐102億美元，超過了原來預(yù)期的100億美元。但是，發(fā)達(dá)國家關(guān)于到2020年每年籌集1000億美元支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的承諾在這次會議上沒有得到落實(shí)。

“國家自主貢獻(xiàn)”將是2015年巴黎協(xié)議的一項(xiàng)核心內(nèi)容，但包括哪些部分，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家存在著重大的分歧。發(fā)達(dá)國家主張只包括減緩，而發(fā)展中國家主張還應(yīng)該包括適應(yīng)和實(shí)施手段（資金、技術(shù)和能力建設(shè)）。最后通過的決議表述比較模糊，即“邀請締約方考慮包括一個適應(yīng)的組份”，而資金、技術(shù)和能力建設(shè)沒有列入。

在會議延長42個小時的情況下，由于發(fā)展中國家不懈的堅(jiān)持，通過的決議反映了已經(jīng)發(fā)表的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》的提法，即“締約方大會強(qiáng)調(diào)將在2015年達(dá)成一個有力度的、反映共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則以及符合各國國情的協(xié)議這一承諾”，從而打破了僵局。

大會通過的決議是各方妥協(xié)的產(chǎn)物，但就2015年巴黎協(xié)議草案的要素基本達(dá)成了一致，初步明確了各方2020年后應(yīng)對氣候變化“國家自主貢獻(xiàn)”所涉及的信息和程序，為2015年在巴黎的談判打下了基礎(chǔ)。

中國履約狀況

中國于1992年6月13日在聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會上簽署了《氣候變化框架公約》，并于1993年1月5日向聯(lián)合國交存批準(zhǔn)書；中國又于1998年5月29日簽署了《京都議定書》，并于2002年8月30日向聯(lián)合國交存了核準(zhǔn)書。

中國作為一個負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國家，對氣候變化問題給予了高度重視，成立了由國務(wù)院總理擔(dān)任組長的國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了國家氣候變化對策協(xié)調(diào)機(jī)制。作為履行《公約》的一項(xiàng)重要義務(wù)，2007年，中國政府發(fā)布了《應(yīng)對氣候變化國家方案》。中國根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，采取了一系列應(yīng)對氣候變化的政策和措施，認(rèn)真落實(shí)《國家方案》中提出的各項(xiàng)任務(wù)，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，提高減緩與適應(yīng)氣候變化的能力，為履行《公約》，減緩和適應(yīng)氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn)。

中國發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的作用，積極和建設(shè)性地參與國際氣候談判多邊進(jìn)程，堅(jiān)持和維護(hù)聯(lián)合國氣候變化談判的主渠道地位，加強(qiáng)發(fā)展中國家整體團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)，維護(hù)發(fā)展中國家共同利益，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家氣候變化對話與交流，增進(jìn)相互理解，反對以應(yīng)對氣候變化為名設(shè)置貿(mào)易壁壘。

中國堅(jiān)持《公約》的原則和基本制度，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則，推動《公約》及其《京都議定書》的全面、有效和持續(xù)實(shí)施，積極建設(shè)性參與全球2020年后應(yīng)對氣候變化強(qiáng)化行動目標(biāo)的談判，與國際社會共同努力，建立公平合理的全球應(yīng)對氣候變化制度。

中國堅(jiān)持將減緩和適應(yīng)置于同等重要的位置。在減緩方面，中國認(rèn)為發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)帶頭減少溫室氣體的排放。同時，發(fā)展中國家應(yīng)根據(jù)它們的國情，在發(fā)達(dá)國家資金和技術(shù)支持下，在可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)采取合適和有效的減排措施。中國的立場是，發(fā)達(dá)國家要有法律約束力的減排指標(biāo)，而發(fā)展中國家要采取自愿的行動，努力減少溫室氣體的排放。中國認(rèn)為，適應(yīng)對發(fā)展中國家更為重要。在取得財(cái)政和技術(shù)支持的情況下，它們應(yīng)當(dāng)采取現(xiàn)實(shí)的、緊迫的和積極的適應(yīng)行動。

關(guān)于資金和技術(shù)，中國認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)其做出的向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)的承諾，使發(fā)展中國家能夠得到采取減緩和適應(yīng)行動的必要的資金、技術(shù)和能力。作為發(fā)展中國家的中國有權(quán)取得這種資金和技術(shù)。

中國長期堅(jiān)持《氣候變化框架公約》和《京都議定書》是應(yīng)對氣候變化的主要工具。2007年巴厘氣候變化大會達(dá)成“巴厘路線圖”以后，中國堅(jiān)持氣候談判應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的長期合作特別工作組（AWG-LCA）和《京都議定書》下的附件一締約方進(jìn)一步承諾特別工作組（AWG-KP）兩個軌道下進(jìn)行談判，并堅(jiān)持《京都議定書》要建立第二個承諾期。2011年底召開的德班氣候變化大會上，中國推動建立“加強(qiáng)行動德班平臺特設(shè)工作組”（簡稱“德班平臺”），開始談判適用于所有締約方的具有法律約束力協(xié)議的新的過程，以及通過關(guān)于綠色氣候基金的運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的決議。2012年底召開的多哈氣候大會達(dá)成了名為“多哈氣候途徑”的一攬子協(xié)議，從法律上正式確定了《京都議定書》第二承諾期，《氣候變化框架公約》長期合作行動特設(shè)工作組達(dá)成了包括共同愿景、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)等在內(nèi)的協(xié)議，并在此基礎(chǔ)上停止了兩個特設(shè)工作組的工作。2013年11月的華沙氣候變化大會上，中國、印度、巴西和南非組成的“基礎(chǔ)四國”提出了促成大會成功的四點(diǎn)建議，包括要加大落實(shí)以往承諾的力度，盡快開啟德班平臺的談判，要在減排、適應(yīng)、資金、技術(shù)和透明度等關(guān)鍵問題上取得平衡結(jié)果，全球應(yīng)對氣候變化新協(xié)議應(yīng)有約束力等。“基礎(chǔ)四國”為華沙氣候變化大會取得的成果做出了實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。

中國認(rèn)真履行《氣候變化框架公約》和《京都議定書》，承擔(dān)與發(fā)展階段、應(yīng)負(fù)責(zé)任和實(shí)際能力相稱的國際義務(wù)，落實(shí)2020年控制溫室氣體排放行動目標(biāo)，在可持續(xù)發(fā)展的框架下積極應(yīng)對氣候變化，為保護(hù)全球氣候做出積極貢獻(xiàn)。

2013年以來，中國政府緊緊圍繞“十二五”應(yīng)對氣候變化目標(biāo)任務(wù)，全面落實(shí)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案，繼續(xù)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能與提高能效、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、增加碳匯、適應(yīng)氣候變化、加強(qiáng)能力建設(shè)等綜合措施，應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展，成效顯著。2014年，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別比2005年下降29.9%和33.8%。我國已成為世界節(jié)能和利用新能源、可再生能源第一大國，為全球應(yīng)對氣候變化作出了實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)。

中國在2014年9月頒布了《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》，明確了2020年前中國應(yīng)對氣候變化工作的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、總體部署、重點(diǎn)任務(wù)和政策導(dǎo)向。到2020年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重到15%左右，森林面積和蓄積量分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，工業(yè)、建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排取得明顯成效，工業(yè)生產(chǎn)過程等非能源活動溫室氣體排放得到有效控制，溫室氣體排放增速繼續(xù)減緩。

2014年11月，中美雙方發(fā)表了《中美氣候變化聯(lián)合聲明》。中美兩國元首宣布了兩國各自2020年后應(yīng)對氣候變化的行動。美國計(jì)劃于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%－28%的經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%。中國計(jì)劃2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。認(rèn)識到這些行動是向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型長期努力的組成部分并考慮到2℃全球升溫目標(biāo)，雙方均計(jì)劃繼續(xù)努力并隨時間而提高力度。

在氣候變化國際談判中，中國繼續(xù)發(fā)揮積極建設(shè)性作用，推動2014年12月在秘魯利馬舉行的聯(lián)合國氣候變化大會取得積極成果，為在2015年聯(lián)合國巴黎氣候大會上達(dá)成在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下適用于所有締約方的一項(xiàng)議定書、其他法律文書或具有法律效力的協(xié)定打下了基礎(chǔ)。

中國于2015年6月30日向《公約》秘書處提交了應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)文件《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》。文件重申了2009年中國向國際社會宣布的并在2014年頒布的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》中明確的到2020年應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)；文件確定了中國2030年的自主行動目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。中國還將繼續(xù)主動適應(yīng)氣候變化，在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點(diǎn)領(lǐng)域和城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)形成有效抵御氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和能力，逐步完善預(yù)測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)體系。

中國國家自主貢獻(xiàn)文件還回顧了中國在應(yīng)對氣候變化方面所取得的成效，介紹了為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)所采取的政策和措施，以及2015年氣候變化協(xié)議談判的立場。

現(xiàn)任環(huán)境保護(hù)部科技委員會委員，曾任國家環(huán)保局國際合作司司長、聯(lián)合國環(huán)境署能力建設(shè)部主任、環(huán)境署駐華代表等職。