王秀芝

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稅收能力提升的必由之路：稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)

王秀芝

稅收征管現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵可以從誰(shuí)來(lái)治理、如何治理、怎么實(shí)現(xiàn)、治理效果如何四個(gè)維度來(lái)界定，具體包括稅收征管現(xiàn)代化的主體表征、機(jī)制表征、技術(shù)表征和質(zhì)量表征。目前，我國(guó)稅收征管運(yùn)作存在稅收征管參與主體單一、征管機(jī)制有待完善、征管信息化水平有待提高、征管質(zhì)量有待提升等問(wèn)題，因此，要采取構(gòu)建參與稅收征管共同體、優(yōu)化稅收征管機(jī)制、落實(shí)信息管稅、構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系等措施，以推進(jìn)我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)。

稅收征管；協(xié)同治理；稅收法定；信息管稅；征管效率

中共十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”[1]，而“稅收是國(guó)家治理體系的重要組成部分”[2]，稅收現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。稅收征管能力是稅收治理能力的重要體現(xiàn)，稅收能力的提升離不開(kāi)稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)，推進(jìn)稅收現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于稅收征管現(xiàn)代化。

有鑒于此，我們有必要從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，系統(tǒng)研究我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)問(wèn)題，探求提升稅收征管能力的進(jìn)路。本文將分別從主體表征、機(jī)制表征、技術(shù)表征、質(zhì)量表征四個(gè)方面界定稅收征管現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵，分析我國(guó)目前稅收征管運(yùn)作中存在的問(wèn)題，探尋我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、稅收征管現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代化的問(wèn)題一直受到各國(guó)學(xué)者的關(guān)注，關(guān)于現(xiàn)代化有多種不同的理解。布萊克認(rèn)為，“現(xiàn)代化是在可能對(duì)自然和社會(huì)現(xiàn)象尋求合理解釋的創(chuàng)新意識(shí)中顯示出來(lái)的”。[3]亨廷頓指出：“現(xiàn)代化是將人類及這個(gè)世界的安全、發(fā)展和完善，作為人類努力的目標(biāo)和規(guī)范的尺度?，F(xiàn)代化意指社會(huì)有能力發(fā)展起一種制度結(jié)構(gòu)，它能適應(yīng)不斷變化的挑戰(zhàn)和需求”。[4]羅榮渠歸納了世界各國(guó)學(xué)者關(guān)于現(xiàn)代化的解釋：“從歷史的角度來(lái)透視，廣義而言，現(xiàn)代化作為一個(gè)世界性的歷史過(guò)程，是指人類社會(huì)從工業(yè)革命以來(lái)所經(jīng)歷的一場(chǎng)急劇變革，這一變革以工業(yè)化為推動(dòng)力，導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的全球性的大轉(zhuǎn)變過(guò)程，她使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想各個(gè)領(lǐng)域，引起深刻的相應(yīng)變化；狹義而言，現(xiàn)代化又不是一個(gè)自然的社會(huì)演變過(guò)程，它是落后國(guó)家采取高效的途徑(其中包括可利用的傳統(tǒng)因素)，通過(guò)有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)技術(shù)改造和學(xué)習(xí)世界先進(jìn)，帶動(dòng)廣泛的社會(huì)改革，以迅速趕上先進(jìn)工業(yè)國(guó)和適應(yīng)現(xiàn)代世界環(huán)境的發(fā)展過(guò)程。”[5]因此，現(xiàn)代化是成為具有現(xiàn)代特點(diǎn)的，成為現(xiàn)代的，適合現(xiàn)代需要的一種狀態(tài)，同時(shí)又是一個(gè)不斷進(jìn)步、持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。

由此出發(fā)，我們可以將稅收征管現(xiàn)代化具體定義為：具有現(xiàn)代特點(diǎn)、適合現(xiàn)代國(guó)家治理、稅收治理需要的稅收征管狀態(tài)，同時(shí)又指一國(guó)在稅收征管領(lǐng)域追趕世界先進(jìn)水平的發(fā)展過(guò)程。

那么現(xiàn)今時(shí)代的特點(diǎn)是什么呢？不可否認(rèn)的是，自20世紀(jì)80 年代以來(lái)，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)四大趨勢(shì)：一是知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)廣泛滲透于社會(huì)所有領(lǐng)域；二是經(jīng)濟(jì)全球化不僅導(dǎo)致了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的革命性變化，也導(dǎo)致了社會(huì)政治和文化生活的革命性變化；三是可持續(xù)發(fā)展的理念被世界各國(guó)廣泛認(rèn)同；四是全球治理在國(guó)際政治領(lǐng)域引人注目，越來(lái)越多地被提上國(guó)際組織和各國(guó)政府的議事日程。這四大趨勢(shì)對(duì)現(xiàn)階段人類文明進(jìn)步與新形勢(shì)下現(xiàn)代化進(jìn)程具有深刻影響，也是研究稅收征管現(xiàn)代化的背景和前提。這就必然要求稅收征管現(xiàn)代化的內(nèi)涵既能揭示稅收征管演化的規(guī)律，又能反映現(xiàn)今信息時(shí)代的特征。稅收征管現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵至少包含四個(gè)方面：誰(shuí)來(lái)治理、如何治理、怎么實(shí)現(xiàn)、治理效果如何，即稅收征管現(xiàn)代化的主體表征、機(jī)制表征、技術(shù)表征、質(zhì)量表征。

(一)主體表征

稅收征管現(xiàn)代化的主體表征為參與主體多元化。

多中心治理是現(xiàn)代公共治理的一種方式。博蘭尼認(rèn)為，由于生產(chǎn)活動(dòng)和需求的多樣化，人類社會(huì)的很多事務(wù)都是多中心的，“唯有靠相互調(diào)整的體系才能被社會(huì)管理”[6]。奧斯特羅姆通過(guò)對(duì)各種成敗案例的實(shí)證考察，首次系統(tǒng)地總結(jié)了人們用以分析公共事物解決之道的理論模型，并從博弈的角度探索了政府與市場(chǎng)之外的自主治理公共資源的可能，即居民自行組織起來(lái)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行自主治理，這種治理“能夠在所有人都面對(duì)搭便車(chē)、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益”[7]。稅收征管是公共治理的重要組成部分，稅收征管現(xiàn)代化在主體參與上體現(xiàn)為多元協(xié)同治理，即1+N中心治理模式。其中，1是指稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)是核心治理力量，但不是唯一主體；N是指除了稅務(wù)機(jī)關(guān)以外的參與主體，納稅人、非營(yíng)利組織、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、納稅人組織、稅收志愿者、公眾、媒體等都可以成為稅收征管的參與者。在這種治理模式中，納稅人或公民對(duì)政府征稅和用稅具有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。多元協(xié)同治理涵蓋了納稅人、非營(yíng)利組織、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、納稅人組織、稅收志愿者、公眾、媒體等利益訴求與政府(稅務(wù)機(jī)關(guān))有效回應(yīng)，建構(gòu)征納雙方的互信，建立稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人、非營(yíng)利組織、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、納稅人組織、稅收志愿者、公眾、媒體等利益相關(guān)方的合作伙伴關(guān)系。另外，協(xié)同治理是提高稅收征管效率的內(nèi)在要求。在實(shí)際中由稅務(wù)機(jī)關(guān)作為唯一主體進(jìn)行稅收征管，在某種程度上容易使稅收征管陷入“失靈”狀態(tài)，普遍存在征管信息失真、監(jiān)督乏力、懲罰失效、稅務(wù)機(jī)關(guān)行政成本偏高等問(wèn)題，因此，稅收征管現(xiàn)代化必然要求多元主體參與共治。

(二)機(jī)制表征

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代稅收征管強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制征收，由稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)行政命令，要求被管理者服從管理，但強(qiáng)制性、命令式的管理已不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的要求。在現(xiàn)時(shí)代，市場(chǎng)成為配置資源的一種主要機(jī)制，社會(huì)管理被提升到國(guó)家治理的層面，它不再是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的單方面管理，還包括正確處理國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國(guó)家與公民之間的關(guān)系以及公民與公民之間的關(guān)系，尤其關(guān)注在治理過(guò)程中各方參與者相互之間的有效互動(dòng)。稅收征管是國(guó)家治理的重要組成部分，必須遵循社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為管理者與納稅人等被管理者是平等的，要共同構(gòu)建稅收征管秩序，稅務(wù)機(jī)關(guān)自身也要受到規(guī)則的約束，接受制約和監(jiān)督，與納稅人等形成良性互動(dòng)。因此，稅收征管制度化、規(guī)范化、程序化運(yùn)行的法治程度，是稅收征管現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障和關(guān)鍵指標(biāo)，也是稅收征管現(xiàn)代化的機(jī)制表征。

第一，稅收法定原則，指由立法者決定全部稅收問(wèn)題的稅法基本原則，即如果沒(méi)有相應(yīng)法律作前提，國(guó)家就不能征稅，公民也沒(méi)有納稅的義務(wù)，具體內(nèi)容包括：稅種法定、稅收要素法定、程序法定。稅收主體必須依照且僅依照法律的規(guī)定征稅，納稅主體必須依照且僅依照法律的規(guī)定納稅，稅收法定是稅收征管現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。

第二，稅收征管制度化。諾思指出，制度在一個(gè)社會(huì)的主要作用是建立人們互動(dòng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)(未必是有效的)，以降低不確定性。[8]托爾伯特和巴利等人討論了制度化的過(guò)程，他們將制度化分為前制度化、準(zhǔn)制度化和完全制度化三個(gè)漸次推進(jìn)的階段，每一階段分別以習(xí)慣化、客觀化、根植三個(gè)連續(xù)化的過(guò)程為特征。[9]根據(jù)以上關(guān)于制度化及其衡量標(biāo)準(zhǔn)的討論，制度化可以定義為制度形成、制度(價(jià)值)認(rèn)同和制度踐行的連續(xù)過(guò)程。而制度化的衡量主要可以從制度成型化(慣例化、成文化、法定化)、制度的認(rèn)同和執(zhí)行情況(價(jià)值認(rèn)同和遵循)以及對(duì)反制度行為的處罰等幾個(gè)方面進(jìn)行。[10]類似地，稅收征管制度化需要從稅收征管制度的法定化、稅收征管當(dāng)事人(稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人、社會(huì)中介等)對(duì)征管制度的肯定、認(rèn)同及遵守，以及違反稅收征管制度的處罰三個(gè)方面進(jìn)行衡量。

第三，稅收征管規(guī)范化是征管制度化的具體體現(xiàn)，是指對(duì)具體稅收征管事項(xiàng)的操作標(biāo)準(zhǔn)、處理流程、辦理時(shí)限以及表證單書(shū)等稅收征管基礎(chǔ)性和事務(wù)性工作進(jìn)行規(guī)范。一般表現(xiàn)在五個(gè)層面：一是執(zhí)行政策規(guī)范，所有規(guī)范事項(xiàng)堅(jiān)持依法依規(guī)，將稅收法律法規(guī)條文細(xì)化為可操作的流程、環(huán)節(jié)和文書(shū)。二是辦理業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確所有征管事項(xiàng)的實(shí)體性和程序性要求及標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)履行職能。三是業(yè)務(wù)流程簡(jiǎn)約，減少表證單書(shū)，簡(jiǎn)化工作程序，把每一個(gè)業(yè)務(wù)事項(xiàng)按照“啟動(dòng)—處理—結(jié)束”三個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)串聯(lián)起來(lái)，做到精簡(jiǎn)、高效。四是指導(dǎo)工作實(shí)用，使各項(xiàng)征管業(yè)務(wù)便于操作、便于執(zhí)行、便于落實(shí)，力求檢索簡(jiǎn)單、脈絡(luò)清晰、示范直觀、提示明確。五是具體應(yīng)用可以擴(kuò)展，在業(yè)務(wù)事項(xiàng)描述中專設(shè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新處理?xiàng)l目，融合征管實(shí)踐創(chuàng)新內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收征管創(chuàng)新的兼容。[11]

第四，稅收征管程序化。稅收征管程序化是指所有稅收征管行為都必須固化在制度程序之中，任何參與主體，都不能違反或超越程序規(guī)定和程序要求為所欲為。稅收征管程序化是稅收制度、稅收征管制度化得以實(shí)施的重要保障，要求參與主體按既定的規(guī)則和程序辦事。稅收征管程序化在實(shí)際工作中體現(xiàn)為稅收征管有切實(shí)可行的程序?，F(xiàn)代化的稅收征管程序安排，能夠體現(xiàn)參與主體的高度自覺(jué)性、稅務(wù)機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理理念及稅收征管有效性，使得稅收征管的治理變成參與主體的“自理”。

(三)技術(shù)表征

稅收征管現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，必須以切實(shí)可行、踏實(shí)有效的實(shí)踐路徑作為基本保障，需要治理技術(shù)的輔助與配合。對(duì)于推進(jìn)稅收征管現(xiàn)代化而言，治理技術(shù)不可忽視，它在落實(shí)稅收征管現(xiàn)代化中是必不可少的。稅收征管技術(shù)是指稅收征管過(guò)程中運(yùn)用的工具、方法和運(yùn)行方案的統(tǒng)稱，同時(shí)包含對(duì)于科技新成果在治理過(guò)程中的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。特定時(shí)期稅收征管可資利用的資源，在很大程度上受到同時(shí)期科技發(fā)展水平的制約，既定的稅收征管制度與其所表現(xiàn)出來(lái)的實(shí)際治理能力之間往往存在差距，有一部分原因是受到特定的物質(zhì)技術(shù)水平限制，致使治理績(jī)效無(wú)法實(shí)現(xiàn)。基于此，稅收征管現(xiàn)代化最顯著的技術(shù)表征是對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，即通過(guò)引進(jìn)各種既有的物質(zhì)手段及新興的科技手段來(lái)優(yōu)化治理過(guò)程的生態(tài)環(huán)境，以擴(kuò)展制度設(shè)計(jì)的彈性空間，解決各種治理性難題。[12]稅收征管現(xiàn)代化從技術(shù)上表現(xiàn)為高水平的稅收征管信息化，即信息管稅，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以解決征納雙方信息不對(duì)稱問(wèn)題為重點(diǎn)，以對(duì)涉稅信息的采集、分析、利用為主線，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，健全稅源管理體系，進(jìn)而提高稅法遵從度和稅收征收率。

(四)質(zhì)量表征

征管資源配置是稅收征管的運(yùn)行基礎(chǔ)，稅收?qǐng)?zhí)法和納稅服務(wù)是稅收征管的兩大核心業(yè)務(wù)，征管效率是衡量稅收征管效果的價(jià)值指標(biāo)，因此，稅收征管的治理效果如何可以從這四個(gè)角度加以考量。稅收征管的集約程度、稅務(wù)執(zhí)法質(zhì)量、納稅服務(wù)質(zhì)量、征管效率構(gòu)成衡量稅收征管現(xiàn)代化的質(zhì)量表征。

第一，集約程度，實(shí)現(xiàn)稅收征管資源的優(yōu)化配置，增進(jìn)征管效率?，F(xiàn)代化稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)扁平化，主要是運(yùn)用流程再造理論，以流程為導(dǎo)向，以信息化為依托，重組征管業(yè)務(wù)流程，并按照稅收業(yè)務(wù)主要環(huán)節(jié)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)金字塔層級(jí)結(jié)構(gòu)向機(jī)構(gòu)扁平化的重大突破。*例如，澳大利亞稅收實(shí)行一級(jí)征管體制，機(jī)構(gòu)單一，分類管理。無(wú)論是聯(lián)邦政府還是州、地政府，都只設(shè)一個(gè)稅務(wù)局，所有聯(lián)邦稅收皆由ATO 直接征收，在州、地兩級(jí)不再設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。參見(jiàn)隋煥新：《澳大利亞稅收征管制度及信息化建設(shè)的啟示與借鑒》，載《稅收經(jīng)濟(jì)研究》，2014(1)。近年來(lái)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)中，根據(jù)我國(guó)國(guó)情對(duì)機(jī)構(gòu)扁平化管理有所創(chuàng)新，實(shí)施了稅收征管邏輯扁平化管理[13]，最大限度地發(fā)揮管理比較優(yōu)勢(shì)和層級(jí)優(yōu)勢(shì)，成為實(shí)現(xiàn)有限資源優(yōu)化配置的一種新型管理方式。

第二，稅務(wù)執(zhí)法質(zhì)量，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)依照稅收法律、法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行稅收征管的水平。衡量稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)主要是執(zhí)法是否規(guī)范、公正，納稅人及利益相關(guān)方的合法權(quán)益是否得到保護(hù)。劉合斌[14]通過(guò)德?tīng)柗茖＜曳?gòu)建稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，鑒于稅務(wù)行政復(fù)議案件、稅務(wù)行政訴訟案件的發(fā)生能從反方向反映稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量情況，本文認(rèn)為應(yīng)增加稅務(wù)行政復(fù)議案件下降率、稅務(wù)行政訴訟案件下降率作為執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的補(bǔ)充指標(biāo)。

第三，納稅服務(wù)質(zhì)量，一般而言，是指納稅服務(wù)能滿足納稅人合理需求的程度。納稅服務(wù)質(zhì)量是稅收征管的一項(xiàng)重要產(chǎn)出，顧客(納稅人)感知的服務(wù)質(zhì)量來(lái)自管理者(稅務(wù)機(jī)關(guān))提供的服務(wù)，這種服務(wù)取決于四個(gè)主要要素：一是管理者對(duì)顧客期望和需求的分析感知；二是將顧客(納稅人)的期望和需求轉(zhuǎn)化為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；三是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際執(zhí)行能力；四是管理者和顧客之間對(duì)服務(wù)質(zhì)量的有效溝通。[15]

第四，征管效率，是指稅收征管機(jī)構(gòu)在稅收征管過(guò)程中發(fā)生的投入與產(chǎn)出的關(guān)系。具體而言，稅收征管投入包括三個(gè)方面：一是征收成本，指稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅過(guò)程中所耗費(fèi)的行政管理費(fèi)用和其他各項(xiàng)支出；二是納稅成本，指納稅人為完成納稅義務(wù)所產(chǎn)生的費(fèi)用；三是機(jī)會(huì)成本，主要是由于稅務(wù)機(jī)關(guān)疏于對(duì)一部分納稅人的管理或納稅人偷稅漏稅而導(dǎo)致稅收收入的損失。稅收征管產(chǎn)出需要根據(jù)稅收征管的目標(biāo)來(lái)確定，稅收的征管目標(biāo)是保證納稅人足額及時(shí)繳納稅款，所以稅收征管產(chǎn)出為稅收征管的有效性。稅收征管有效性的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)從應(yīng)征稅款額度與實(shí)際征得稅款數(shù)額之間的差額進(jìn)行理解，差額越小，說(shuō)明稅收征管效率越高，稅收征管產(chǎn)出越高。稅收征管效率的衡量指標(biāo)具體包括遵從指標(biāo)、征稅效率指標(biāo)以及制度效率指標(biāo)。

二、我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的稅收征管一直處于改革之中。從征管模式上看，變化的趨勢(shì)為由權(quán)力責(zé)任集中轉(zhuǎn)向分散，由注重、強(qiáng)調(diào)管理逐漸轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)寓管理于服務(wù)之中，優(yōu)化納稅服務(wù)。從組織形式上看，由一人獨(dú)攬、分責(zé)制約、專業(yè)化分工到分級(jí)分類管理，風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向基本確立。從稅款征收方式上看，由稅務(wù)人員上門(mén)收稅、稅務(wù)人員上門(mén)收稅與納稅人自行申報(bào)并存到自行申報(bào)為主，稅收征管參與主體開(kāi)始轉(zhuǎn)向多元化。從技術(shù)手段上看，由手工操作、計(jì)算機(jī)開(kāi)始應(yīng)用于稅收征管到稅收信息化管理，特別是隨著2013年2月金稅工程三期正式上線運(yùn)行，信息管稅取得顯著進(jìn)步?？傊?jīng)過(guò)多輪稅收征管改革以及《稅收征管法》的修訂，從全國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)踐來(lái)看，稅收征管水平有了明顯提升，稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)取得初步成效。但不可否認(rèn)，在我國(guó)的稅收征管工作中仍存在不少問(wèn)題，對(duì)實(shí)現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化造成阻礙。

(一)稅收征管參與主體單一

(二)稅收征管機(jī)制有待完善

第一，稅收法定原則未得到完全落實(shí)。在具體稅收征管實(shí)踐中，征管?chē)杖肴蝿?wù)轉(zhuǎn)，完成稅收收入任務(wù)是中心工作。比如，有的地區(qū)人為調(diào)節(jié)稅收收入進(jìn)度，提前或延緩征收稅款，影響年度稅收真實(shí)性。受稅收計(jì)劃影響或地方政府干預(yù)，2009年至2010年，15個(gè)省區(qū)市有62家國(guó)稅局通過(guò)違規(guī)批準(zhǔn)企業(yè)緩稅、少預(yù)征稅款、多退稅款等方式，少征收287戶企業(yè)當(dāng)期稅款，影響年度收入263億元；9個(gè)省區(qū)市有103家國(guó)稅局通過(guò)違規(guī)提前征收、多預(yù)征稅款等方式，向397戶企業(yè)跨年度提前征稅33.57億元。[16]在稅收任務(wù)能夠及時(shí)完成或超額完成時(shí)，有的地方存在延壓稅款現(xiàn)象，即在有些征收部門(mén)已經(jīng)完成當(dāng)期稅收任務(wù)的情況下，征納雙方通過(guò)一些技術(shù)性的手段延壓稅款，納稅人少繳稅，征稅人降低了工作負(fù)擔(dān)、為下一期稅款征收找到了標(biāo)的，各得所利[17]；而在稅收任務(wù)不能及時(shí)完成時(shí)，為了完成收入任務(wù)，有的地方甚至“引稅”*引稅通常是指地方政府運(yùn)用稅收優(yōu)惠等手段吸引外來(lái)投資、拓展本地稅源和增加稅收收入的行為。但是在稅收實(shí)踐中，出于局部利益的考慮，人們對(duì)“引稅”的理解和操作超出了合理合法的界限，給經(jīng)濟(jì)全局的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)了負(fù)面影響，因此“引稅”的現(xiàn)實(shí)含義，就是將不屬于自己區(qū)域內(nèi)的稅收，通過(guò)各種非正規(guī)途徑“拉”、“借”或“買(mǎi)”到自己轄區(qū)，以獲得超過(guò)實(shí)際的稅收返還或政績(jī)回報(bào)。，給予稅收優(yōu)惠，出現(xiàn)稅收洼地，使正常的依法納稅變成了一樁樁交易，造成稅源區(qū)域間的非法轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重?cái)_亂了稅收征管秩序，導(dǎo)致地方政府之間發(fā)生稅收惡性競(jìng)爭(zhēng)，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

第二，稅收征管制度化尚需加強(qiáng)。2015年1月5日，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂草案(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)，關(guān)注并修改了現(xiàn)行稅收征管法中的部分問(wèn)題，比如明確納稅人識(shí)別號(hào)制度的法律地位、進(jìn)一步完善納稅人權(quán)益保護(hù)體系、規(guī)范稅收征管的基本程序、增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息的能力、與行政強(qiáng)制法相銜接、涉及稅款的稅收爭(zhēng)議實(shí)行復(fù)議前置等。但我國(guó)稅收征管制度仍然存在一些問(wèn)題：一是制度缺失。我國(guó)尚未實(shí)行納稅人誠(chéng)實(shí)納稅推定制度，我國(guó)稅收征管法沒(méi)有規(guī)定“誠(chéng)實(shí)推定權(quán)”*所謂誠(chéng)實(shí)納稅推定權(quán)，是指納稅人有被稅務(wù)行政機(jī)關(guān)假定為依法誠(chéng)實(shí)納稅的權(quán)利，是稅法應(yīng)當(dāng)確立、納稅人應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利之一。征稅機(jī)關(guān)向納稅人征稅時(shí)，必須首先假定納稅人是誠(chéng)信納稅人，推定納稅人在處理納稅事宜時(shí)是誠(chéng)實(shí)的，并且承認(rèn)納稅人所說(shuō)的情況屬實(shí)以及所遞交的資料是完整和準(zhǔn)確的，沒(méi)有充足證據(jù)，不能對(duì)納稅人是否依法納稅進(jìn)行無(wú)端懷疑并采取相應(yīng)行為。這一重要的納稅人權(quán)利。二是制度已建立，運(yùn)行遇難題。信息管稅是稅收征管現(xiàn)代化的核心技術(shù)手段，世界各國(guó)的稅收法律中對(duì)信息管稅均有明確規(guī)定，如《美國(guó)聯(lián)邦稅法典》在“信息與納稅申報(bào)”專章規(guī)定了包括政府單位及其機(jī)構(gòu)或部門(mén)在內(nèi)的幾乎所有主體向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送信息的具體內(nèi)容、申報(bào)程序和監(jiān)督管理；《法國(guó)稅收程序法》從第L81條至第L102AA條共用39個(gè)條款詳細(xì)規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息的權(quán)力；韓國(guó)則專門(mén)制定了 《課稅資料的提交及管理法》。[18]我國(guó)發(fā)布的《征求意見(jiàn)稿》專設(shè)“信息披露”一章，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息予以規(guī)定，涉稅信息提供機(jī)制初步建立，不僅納稅人、扣繳義務(wù)人以及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)涉稅信息，甚至連第三方也有義務(wù)提交涉稅信息，但從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，應(yīng)該考慮到“事不關(guān)己，高高掛起”的傳統(tǒng)思想會(huì)對(duì)涉稅信息提供機(jī)制造成沖擊，因此稅收征管面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題就是必須想辦法引導(dǎo)各方當(dāng)事人有責(zé)任、有動(dòng)力提供涉稅信息。三是有的制度需要廢除?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第126條規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上和直接涉及稅款的行政處罰上發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)先依照復(fù)議機(jī)關(guān)的納稅決定繳納、解繳稅款或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，然后可以依法向人民法院起訴”。復(fù)議前置的規(guī)定限制了納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人的訴訟救濟(jì)權(quán)，而繳納稅款(或提供擔(dān)保)前置限制了稅收相對(duì)人的復(fù)議救濟(jì)權(quán)利，進(jìn)而阻滯了納稅人訴訟救濟(jì)的權(quán)利。因此有必要在合適的時(shí)機(jī)廢除納稅前置及復(fù)議前置制度。四是有的制度需要協(xié)調(diào)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第62條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的條件和程序下可以凍結(jié)存款、匯款，扣押、查封納稅人的財(cái)產(chǎn)，目的是為了防止納稅人逃避繳納稅款，對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)實(shí)施臨時(shí)控制，其實(shí)質(zhì)是行政強(qiáng)制措施。在《行政強(qiáng)制法》中也有凍結(jié)、查封、扣押財(cái)產(chǎn)的條款，其第25、32條規(guī)定，凍結(jié)、查封、扣押的期限不得超過(guò)30日，情況復(fù)雜的經(jīng)批準(zhǔn)最多可延長(zhǎng)30日，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。這樣一來(lái)，就存在《稅收征管法》和《行政強(qiáng)制法》發(fā)生沖突時(shí)何者應(yīng)優(yōu)先適用的問(wèn)題，在《稅收征管法》對(duì)查封、扣押的最長(zhǎng)期限并無(wú)明確規(guī)定的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施的“查封、扣押”措施是否應(yīng)當(dāng)遵循《行政強(qiáng)制法》第25條的規(guī)定，還是《稅收征管法》可以作為“法律、法規(guī)另有規(guī)定的”特別法而優(yōu)先適用？[19]因此，稅收征管制度需要與相關(guān)法律有良好的銜接。

第三，稅收征管仍需進(jìn)一步規(guī)范化。不可否認(rèn)，經(jīng)過(guò)我國(guó)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收征管各環(huán)節(jié)的不斷改革、協(xié)調(diào)，逐漸形成了稅收征管良好的運(yùn)行機(jī)制。但隨著稅收法律法規(guī)的修訂和一些相關(guān)規(guī)章制度陸續(xù)出臺(tái)，稅收管理信息系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用水平各具千秋，業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮，稅收現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)，稅收征管依然存在不規(guī)范的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是執(zhí)法不規(guī)范、隨意性大的問(wèn)題依然存在。例如，2013年至2014年，6個(gè)省的國(guó)稅部門(mén)違規(guī)批準(zhǔn)延期申報(bào)、緩繳、暫存過(guò)渡戶等延壓稅款159.64億元；10個(gè)省的國(guó)稅部門(mén)納稅審核不嚴(yán)，少征37家企業(yè)稅款3.18億元；還有15個(gè)省的國(guó)稅部門(mén)違規(guī)為104家企業(yè)辦理稅收減免5億元。[20]二是有些政策、管理、服務(wù)措施落實(shí)不到位。例如，因稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部處室之間工作統(tǒng)籌不夠，時(shí)有多頭布置、重復(fù)布置的現(xiàn)象發(fā)生，讓基層疲于應(yīng)對(duì)或無(wú)所適從；一些管理規(guī)定操作性不強(qiáng)，基層難以落實(shí)；一些政策、管理、服務(wù)措施出臺(tái)后，相應(yīng)的軟件未能及時(shí)修改。三是現(xiàn)有規(guī)范的前瞻性不強(qiáng)。例如，對(duì)稅源跨區(qū)域流動(dòng)的日益增多、走出去企業(yè)的越來(lái)越多、新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)特別是金融創(chuàng)新產(chǎn)品等新出現(xiàn)的業(yè)務(wù)，納稅服務(wù)措施跟不上，管理服務(wù)措施缺乏針對(duì)性和有效性。[21]

第四，稅收征管程序仍需進(jìn)一步調(diào)整。一是在現(xiàn)行稅收征管程序中，未明確提出稅收確定概念，沒(méi)有明確區(qū)分稅收確定行為與稅收征收行為，而是直接用稅款征收行為涵蓋了兩類性質(zhì)完全不同的稅收法律行為，導(dǎo)致有關(guān)稅收確定的基本程序在稅收征管法上嚴(yán)重缺失[22]，而稅收征收制度必須以通過(guò)稅收確定程序所作出的稅收確定處理為前提和依據(jù)。二是救濟(jì)性程序薄弱。如前述分析，復(fù)議前置程序及繳納稅款(或提供擔(dān)保)前置程序規(guī)定限制了納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人的訴訟救濟(jì)權(quán)利。三是不按程序辦事。由于種種原因，基層稅務(wù)工作人員在稅務(wù)執(zhí)法過(guò)程中存在重實(shí)體、輕程序的傾向，不同程度地存在著不按程序辦事的情況，個(gè)別地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)還出現(xiàn)涉稅案件敗訴的現(xiàn)象。這些問(wèn)題影響到稅收征管法治化的落實(shí)及征管效率的提高。

(三)稅收征管信息化水平有待提高

《稅收征管法》第7條規(guī)定：“國(guó)家有計(jì)劃地用現(xiàn)代信息技術(shù)裝備各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，加強(qiáng)稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，建立、健全稅務(wù)機(jī)關(guān)與政府其他管理機(jī)關(guān)的信息共享制度”。我國(guó)在進(jìn)行稅收征管現(xiàn)代化的建設(shè)中，發(fā)揮科技創(chuàng)新的突破作用和聚變效應(yīng)，著力打造電子稅務(wù)局，依托信息技術(shù)手段，創(chuàng)新和拓展納稅服務(wù)的內(nèi)容和方式，建立了涵蓋稅務(wù)網(wǎng)站、12366納稅服務(wù)熱線、短信服務(wù)系統(tǒng)等在內(nèi)的一體化納稅服務(wù)平臺(tái)，形成納稅服務(wù)“超市”，辦稅服務(wù)、查詢服務(wù)、咨詢服務(wù)、管理服務(wù)一應(yīng)俱全，大大提高了稅收征管績(jī)效?？梢哉f(shuō)，經(jīng)過(guò)十多年的信息化建設(shè)，我國(guó)稅收管理信息系統(tǒng)已初具規(guī)模，為實(shí)施信息管稅奠定了良好基礎(chǔ)。但隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等新一輪信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代來(lái)臨，對(duì)我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第一，數(shù)據(jù)質(zhì)量存在問(wèn)題。雖然目前的稅收數(shù)據(jù)積累已經(jīng)較多，但數(shù)據(jù)質(zhì)量尚存在一些問(wèn)題。例如，BVD 數(shù)據(jù)庫(kù)提供的中國(guó)企業(yè)財(cái)務(wù)信息分析庫(kù)收錄了超過(guò)30 萬(wàn)家中國(guó)內(nèi)地上市與非上市公司、企業(yè)的財(cái)務(wù)分析數(shù)據(jù)，但與某市稅務(wù)部門(mén)的征管數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，僅看主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、主營(yíng)業(yè)務(wù)成本、營(yíng)業(yè)外收入、管理費(fèi)用、營(yíng)業(yè)費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等6項(xiàng)主要指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)均存在一定程度的偏差。[23]

第二，信息獲取難度大。一是因?yàn)槿鄙俜杀Ｕ?，納稅人提供涉稅信息不全面、不真實(shí)。二是信息散落在不同層級(jí)的政府、部門(mén)或組織手中，稅務(wù)機(jī)關(guān)投入大量的精力和成本，獲取的信息總量小、口徑標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、難成體系。三是由于對(duì)高度智能化的企業(yè)管理信息系統(tǒng)不熟悉，各級(jí)稅務(wù)部門(mén)對(duì)企業(yè)管理信息系統(tǒng)缺乏了解，不少稅務(wù)管理人員看不懂企業(yè)財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)等管理信息系統(tǒng)里的數(shù)據(jù)，不知道從哪里下手去獲得所需數(shù)據(jù)，只能被動(dòng)地提出具體的數(shù)據(jù)要求讓企業(yè)提供。

第三，涉稅信息難以有效整合利用。一是稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部各種信息整合不足。各種信息分散在綜合征管系統(tǒng)(包括CTAIS 系統(tǒng)、地區(qū)性征管軟件)、增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)(金稅二期系統(tǒng))、出口退稅系統(tǒng)、行政辦公系統(tǒng)等各種系統(tǒng)中，缺乏有效整合，給信息共享帶來(lái)了技術(shù)障礙。二是第三方涉稅信息利用不夠。部門(mén)與部門(mén)之間的數(shù)據(jù)和信息相互分割，形成信息孤島，財(cái)政、發(fā)改委、工商、房產(chǎn)管理、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)和單位的各類涉稅數(shù)據(jù)不能有效共享互換。三是對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)上各類披露信息、媒體報(bào)道等缺乏系統(tǒng)的搜集、整合和分析，面對(duì)公開(kāi)渠道的涉稅線索反應(yīng)遲鈍。[24]

(四)稅收征管質(zhì)量有待提升

2011年國(guó)家稅務(wù)總局在《“十二五”時(shí)期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出稅收發(fā)展的主要目標(biāo)是：提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本，即“兩個(gè)提高、兩個(gè)降低”，為現(xiàn)代稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。雖然各地已開(kāi)始探索建立以“兩個(gè)提高、兩個(gè)降低”為主要內(nèi)容的、可量化的征管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但還未形成全國(guó)統(tǒng)一的稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)方式。所以本文采用征收成本率和稅收流失率來(lái)分析我國(guó)稅收征管質(zhì)量，這主要是考慮到，這兩個(gè)指標(biāo)屬于稅收發(fā)展主要目標(biāo)的重要組成部分，反映了稅收征管的效率，是稅收征管質(zhì)量的反向指標(biāo)，而且數(shù)據(jù)較易獲取。

第一，征收成本率較高。征收成本率為一定時(shí)期(通常為1年)稅務(wù)機(jī)關(guān)所支出的全部費(fèi)用與同期稅收收入的比率，可用公式表示為：征收成本率=(一定時(shí)期征收成本÷一定時(shí)期稅收收入)×100%。1993年我國(guó)稅收征收成本率為3.12%，而同期美國(guó)的該項(xiàng)比率為0.58%，新加坡為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國(guó)為1.76%；1996年美國(guó)征收成本率為0.6%，日本為0.8%，加拿大為1.6%，而我國(guó)為4.73%；1999年我國(guó)該項(xiàng)比率已達(dá)5%～6%，此后征收成本率歷年皆有增無(wú)減。[25]這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)的稅收征收成本率是比較高的。

第二，稅收流失率較高。稅收流失是按現(xiàn)行法律制度，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)該征收而實(shí)際上未予征收或未能征收的各類稅收，可用公式表示為：稅收流失率=(稅收流失額÷應(yīng)征稅收收入)×100%。關(guān)于我國(guó)稅收流失的情況，官方并沒(méi)有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。但有學(xué)者從不同層面進(jìn)行了研究。賈紹華運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與實(shí)際相結(jié)合估計(jì)的方法進(jìn)行研究，結(jié)果顯示，1995年我國(guó)稅收流失額為4 474億元，當(dāng)年稅收收入為6 038億元，稅收流失率高達(dá)42.56%，而2000年我國(guó)稅收流失額為4 447億元，當(dāng)年稅收收入為12 582億元，稅收流失率為26.11%。[26]李偉、王少國(guó)采用擬合居民收入分布函數(shù)法對(duì)2012年我國(guó)及各省份以個(gè)稅流失率估算和比較，研究發(fā)現(xiàn)全國(guó)城鎮(zhèn)居民整體的個(gè)稅流失率約為60.80%。[27]英國(guó)從1999年開(kāi)始估算稅收流失問(wèn)題，雖然英國(guó)的稅收流失率在不同年度有波動(dòng)，但均在10%以下，而我國(guó)稅收流失率約在20%以上[28]，處于較高水平。

三、推進(jìn)我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化的路徑選擇

稅收征管作為提升政府征稅能力的引擎，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、稅收現(xiàn)代化進(jìn)程中舉足輕重，稅收征管不僅是稅務(wù)機(jī)關(guān)完成稅收收入任務(wù)的手段，更是國(guó)家治理的重要工具，稅收征管現(xiàn)代化是稅收現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)的基本途徑，是實(shí)現(xiàn)稅收能力提升的基本保障。結(jié)合稅收征管近年來(lái)發(fā)生的變化和存在的問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)提出如下建議：

(一)構(gòu)建參與稅收征管共同體

構(gòu)建稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人和社會(huì)第三方*社會(huì)第三方是指除稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人以外的第三方，包括中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、納稅人組織、稅收志愿者、公眾、媒體等。參與的稅收征管共同體，分工協(xié)作、各負(fù)其責(zé)、共同參與，發(fā)揮參與方的積極性，使稅收征管達(dá)到協(xié)同共治。在這個(gè)共同體中，稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人和社會(huì)第三方采取共同應(yīng)對(duì)稅收征管協(xié)作模式。稅務(wù)機(jī)關(guān)把納稅人看做是自己的客戶和合作伙伴，承認(rèn)納稅人在稅收征管中的主體地位，并相信絕大多數(shù)納稅人是遵從稅法的，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人具有監(jiān)管職責(zé)以及對(duì)違法納稅人進(jìn)行懲罰的權(quán)力；納稅人相信政府提供所承諾的稅收回報(bào)的可靠性和能力，對(duì)政府征稅、用稅行為具有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而納稅申報(bào)及繳納稅款是納稅人的主動(dòng)行為，同時(shí)納稅人要對(duì)自己涉稅事宜負(fù)責(zé)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)第三方作為稅收征管的重要組成部分，可以在法律允許的范圍內(nèi)從事有償納稅服務(wù)，成為稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)的有益補(bǔ)充。雖然三方追求的目標(biāo)各異，但一個(gè)法治、公平、高效的現(xiàn)代化稅收征管秩序符合各方的共同利益。

(二)優(yōu)化稅收征管機(jī)制

進(jìn)一步優(yōu)化稅收征管機(jī)制，在如何治理、具體運(yùn)作上實(shí)現(xiàn)我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)的法治化、制度化、規(guī)范化、程序化。一是稅收法定，法無(wú)授權(quán)不可為，摒棄稅收收入的任務(wù)導(dǎo)向，守住稅收征管的底線。二是完善稅收征管制度，首先，落實(shí)納稅人自行申報(bào)制度，體現(xiàn)納稅人在稅收征管中的主體地位，稅務(wù)機(jī)關(guān)主要向納稅人提供規(guī)范化的政策確定性服務(wù)和多元化的辦稅選擇，促進(jìn)其自愿遵從。其次，引入稅務(wù)事先裁定制度，稅務(wù)機(jī)關(guān)就納稅人所提交的待定事項(xiàng)該如何適用稅法進(jìn)行解釋，提高納稅人稅收政策適用的確定性，引導(dǎo)納稅人納稅遵從。最后，廢除納稅前置及復(fù)議前置制度，維護(hù)納稅人訴訟救濟(jì)的權(quán)利。三是在稅收征管規(guī)范化方面，全面落實(shí)國(guó)家稅務(wù)總局在2015年制訂的《全國(guó)稅收征管規(guī)范(1.0)》和《全國(guó)稅收征管規(guī)范(2.0)》*《全國(guó)稅收征管規(guī)范(2.0)》是以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、以強(qiáng)化事中事后監(jiān)管為重點(diǎn)、實(shí)施分類分級(jí)管理和團(tuán)隊(duì)管理為核心的創(chuàng)新版，旨在全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、深入推動(dòng)稅收征管改革。，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐漸完善。四是再造稅收征管程序，強(qiáng)化辦稅服務(wù)功能，強(qiáng)調(diào)信賴合作，體現(xiàn)參與主體的高度自覺(jué)性、稅務(wù)機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向及稅收征管有效性。建議我國(guó)稅收征管程序如下：

稅務(wù)

登記→申報(bào)

納稅→納稅

評(píng)估→稅收

征收→違法

調(diào)查→法律

救濟(jì)

稅收征管核心程序由六個(gè)階段構(gòu)成：第一階段是稅務(wù)登記。稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅法規(guī)定，對(duì)納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行登記管理。稅務(wù)登記作為征納雙方法律關(guān)系成立的依據(jù)和證明，是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人實(shí)施稅收管理的首要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)工作，也是納稅人依法履行納稅義務(wù)的法定手續(xù)。第二階段是申報(bào)納稅。納稅人履行申報(bào)納稅、納稅人及其他義務(wù)人信息報(bào)送義務(wù)，屬于納稅人自我評(píng)定程序。第三階段是納稅評(píng)估。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受理的納稅申報(bào)依法進(jìn)行評(píng)價(jià)和確定，即稅收評(píng)定階段。第四階段是稅收征收。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)不履行欠稅繳納義務(wù)的納稅人實(shí)施強(qiáng)制征收。第五階段是違法調(diào)查。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人稅收欺詐等違法行為進(jìn)行調(diào)查。第六階段是法律救濟(jì)。納稅人認(rèn)為稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)侵害其合法權(quán)益的，可以尋求法律救濟(jì)，屬于爭(zhēng)議處理程序。

(三)落實(shí)信息管稅

現(xiàn)代化的稅收征管追求治理效能的顯著提高，從國(guó)內(nèi)外的稅收征管實(shí)踐來(lái)看，只有積極借用日新月異的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)才能達(dá)成管理者的這一愿景，落實(shí)信息管稅成為目前我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。一是建立全覆蓋的稅收征管信息系統(tǒng)，覆蓋全部稅種、稅收征管各環(huán)節(jié)、所有涉稅信息(稅務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、納稅人提供的數(shù)據(jù)及第三方數(shù)據(jù))，夯實(shí)信息管稅的基礎(chǔ)。二是建立稅收數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，強(qiáng)化稅收宏觀分析與微觀分析相結(jié)合的多數(shù)據(jù)綜合分析，探尋稅收征管中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步提升信息管稅的能力。三是建立決策支持智能分析、納稅人評(píng)估智能選案的數(shù)據(jù)處理模型，以準(zhǔn)確判斷納稅人風(fēng)險(xiǎn)，有的放矢地進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)信息管稅智能化。四是培養(yǎng)和完善稅收征管參與主體的實(shí)踐技能與操作技術(shù)，使信息管稅轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中的生產(chǎn)力。

(四)構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

稅收征管質(zhì)量的提升既是稅收征管現(xiàn)代化的要求，也是稅收征管現(xiàn)代化的結(jié)果。如何提升稅收征管質(zhì)量，在前述三個(gè)建議中已有分析，而作為稅收征管現(xiàn)代化結(jié)果的稅收征管質(zhì)量如何評(píng)價(jià)，是這部分內(nèi)容要探討的議題。稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)，是要解決稅收征管“治理得怎么樣”的問(wèn)題，可以反映納稅人納稅遵從狀況、稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)及執(zhí)法能力的情況，評(píng)價(jià)稅收征管中的成績(jī)、不足，確定稅收征管改進(jìn)的方向。目前執(zhí)行的稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法是2003 年6月國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)的《稅收征管質(zhì)量考核辦法》(國(guó)稅發(fā)[2003]50號(hào))，按登記率、申報(bào)率、入庫(kù)率、滯納金加收率、欠稅增減率和處罰率即征管“六率”考核稅收征管質(zhì)量，這個(gè)考核辦法顯然已不能適應(yīng)稅收征管面臨的信息管稅、風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向、稅源專業(yè)化管理等新形勢(shì)和新問(wèn)題的要求。因此，需要構(gòu)建科學(xué)有效的現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，以客觀真實(shí)地反映稅收征管狀況和有效地提升征管質(zhì)量，為稅收征管的績(jī)效管理提供保障。

構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系需要考慮兩個(gè)基本點(diǎn)：一是稅收征管的價(jià)值目標(biāo)定位。我國(guó)稅收征管現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)定位應(yīng)該是公共服務(wù)的提供、提升稅收遵從度、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的稅源保障。二是國(guó)家稅務(wù)總局的稅收征管戰(zhàn)略定位，即以建立“兩個(gè)提高、兩個(gè)降低”為目標(biāo)的現(xiàn)代化征管體系。由此出發(fā)，本文認(rèn)為，現(xiàn)代化稅收征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的基本評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該包括稅法遵從度、納稅人滿意度、稅收流失率、征納成本四類，具體設(shè)計(jì)時(shí)，可以根據(jù)需要并結(jié)合我國(guó)實(shí)際對(duì)四類基本評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行二級(jí)分解，如稅法遵從度指標(biāo)可以分解為納稅人遵從度、稅務(wù)機(jī)關(guān)遵從風(fēng)險(xiǎn)管理能力、執(zhí)法規(guī)范度等一級(jí)明細(xì)指標(biāo)，然后一級(jí)明細(xì)指標(biāo)可以具體細(xì)化為二級(jí)明細(xì)指標(biāo)，如納稅人遵從度可以分解為登記率、申報(bào)率、申報(bào)準(zhǔn)確率、漏稅率等，具體運(yùn)用時(shí)從二級(jí)明細(xì)指標(biāo)開(kāi)始，逐級(jí)匯總到一級(jí)明細(xì)指標(biāo)、基本評(píng)價(jià)指標(biāo)、本級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管質(zhì)量總評(píng)。同時(shí)必須注意的是，應(yīng)該有效運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，形成對(duì)未來(lái)稅收征管工作的激勵(lì)以及可持續(xù)的改進(jìn)效應(yīng)。

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(責(zé)任編輯 武京閩)

Modernization Construction of Tax Collection A Way towards Promoting Tax Capacity

WANG Xiu-zhi

(School of Finance，China Financial Policy Research Center，Renmin University of China，Beijing 100872)

The basic connotation of the modernization of tax collection and administration can be defined from four dimensions as follows：governance body，governance mechanism，governance technology and governance effect，which specifically fall into the categories of subject，mechanism，technology and quality characterization.Currently，problems facing China’s tax collection and administration include unitary participation body，imperfect mechanism，the informationization level and collection and administration quality which need to be improved.To promote China’s tax collection and administration modernization，we propose the following methods：constructing the tax collection and administration community，optimizing the tax collection and administration mechanism，carrying out the tax information tube,and setting up a modern tax collection quality evaluation system.

tax collection and administration；cooperative governance；tax by law；information administration tax；tax collection and administration efficiency

王秀芝：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院、中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心副教授(北京 100872)