文、圖/夏堃堡

聯(lián)合國防治荒漠化公約20年

Twenty years of the United Nations Convention to Combat Desertification

文、圖/夏堃堡

《聯(lián)合國防治荒漠化公約》是一個保護全球土地資源的多邊環(huán)境協(xié)議，核心是各國政府、地方公眾和民間組織合作制定國家和次區(qū)域/區(qū)域的行動方案，以及通過這些方案實現(xiàn)履約。20年來，履約工作取得了一定的成績，但由于發(fā)展中國家資金、技術和能力的短缺，以及管理機制等方面存在的問題，履約工作困難重重，全球土地資源仍在繼續(xù)喪失，荒漠化仍在繼續(xù)發(fā)展。

《公約》執(zhí)行秘書盧克·葛那卡嘉（左二）、納米比亞副總理馬柯·哈烏斯庫（左三）和第11次締約方大會主席、納米比亞環(huán)境與旅游部長烏阿赫庫婭·海倫加（左四）等在第11次締約方大會主席臺上

全球有四分之一的土地受到荒漠化威脅，超過2億500萬人遭受著荒漠化的直接影響，同時，由于耕地和牧場變得貧瘠，使得100多個國家超過10億人的生計處于危險境地。為此，在聯(lián)合國主持下，開始了締結一項防治荒漠化法律文書的談判，于1994年6月17日在法國巴黎外交大會通過了《聯(lián)合國關于在發(fā)生嚴重干旱/或荒漠化的國家（特別是非洲）防治荒漠化公約》 （簡稱《聯(lián)合國防治荒漠化公約》，本文以下簡稱《公約》）?！豆s》于1996年 12月26日生效。這是發(fā)展中國家推動下締結的一個保護全球土地資源的多邊環(huán)境協(xié)議，是1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會《21世紀議程》框架下的三個稱為“里約公約”的重要多邊環(huán)境協(xié)議之一。《公約》現(xiàn)有195個締約方，秘書處設在德國波恩，由聯(lián)合國管理。中國于1994年10月14日簽署該公約，并于1997年2月18日交存批準書?！豆s》于 1997年5月9日對中國生效。

公約主要內容

《公約》的目標是在發(fā)生嚴重干旱/或荒漠化的國家，特別是非洲防治荒漠化和緩解干旱影響，在各級采取有效措施，并在符合《21世紀議程》精神的基礎上建立國際合作和伙伴關系，協(xié)助受影響地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)這一目標必須執(zhí)行一項長期的綜合戰(zhàn)略，同時在所影響地區(qū)重點提高土地生產率，恢復、保護并以可持續(xù)的方式管理土地和水資源，從而改善特別是社區(qū)一級的生活條件。

《公約》認識到荒漠化的物理、生物和社會經(jīng)濟方面，認識到改變技術轉讓的方向使其向需求推動方向轉變的重要性，以及認識到地方公眾參與防治荒漠化的重要性。它的核心是各國政府與捐助國、地方公眾和民間組織合作制定國家和次區(qū)域/區(qū)域的行動方案，以及通過這些行動方案來履行公約。這些行動方案是為了在國家一級解決荒漠化和干旱的根本原因，并尋找出預防和改變荒漠化的措施。國家方案還要有次區(qū)域或區(qū)域的方案加以補充，特別是在涉及跨境資源，譬如湖泊和河流的時候?！豆s》還有五個關于非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)、北地中海地區(qū)和中東歐地區(qū)的區(qū)域實施行動方案的附件。

《公約》的最高決策機構是締約方大會。全球環(huán)境基金是公約的資金機制。締約方大會下有一個輔助機構，叫“全球機制”（Global Mechanism）?！叭驒C制”是《公約》建立的一個為了幫助締約方大會促進實施公約有關活動和方案進行集資的機制。締約方大會下還有兩個附屬機構：科學技術委員會和履約審查委員會。科學技術委員會為締約方大會提供科學技術方面的建議和信息，履約審查委員會負責審查履約情況，并提出進一步履約的建議。

締約方大會

締約方大會是《公約》的最高決策機構，從1997年至2001年，每年舉行一次會議，從2001年來，締約方大會每兩年開一次會議。締約方大會負責審議各締約方遞交的關于如何實施在《公約》下作出的承諾的報告，然后在這些報告的基礎上作出決定。它也有權對《公約》做出修改或者通過新的附件。

到2014年，《公約》共召開了12次締約方大會。下面對最后4次大會的情況作一介紹。

《公約》第8次締約方大會于2007年9月3日至14日在西班牙首都馬德里議會大廈召開。會議開始時進展順利，各國紛紛表示支持新起草的實施該公約的《實施公約10年戰(zhàn)略計劃和框架》（2008-2018）（簡稱《10年戰(zhàn)略計劃》）。

大會通過了29項決定，其中5項是與審議公約執(zhí)行情況委員會有關，8項與科學技術委員會有關。代表們對通過的《10年戰(zhàn)略計劃》特別重視，因為該決定使他們看到了將重點放在實施《公約》上的希望。關于國家報告和科學技術委員會等決定是對《公約》的實施機制的改革，也將進一步推動《公約》的實施。

9月14日，是會議的最后一天，首先通過了一系列決定，但關于秘書處預算的決定一直達不成協(xié)議。會議開到第二天清晨，由于日本的反對，這項決定最后沒有得到通過。在無可奈何的情況下，主席宣布，大會決定當年聯(lián)大期間在紐約召開一次《公約》締約方特別會議，討論這個決定。

同年11月26日在紐約聯(lián)合國總部召開了《荒漠化公約》第1次締約方特別會議，并通過了如下決定：《荒漠化公約》秘書處2008-2009年兩年預算以歐元計算增長4%，其中2.8%的增長將由各成員國按比例分擔，而第8次締約方大會的主辦國西班牙以自愿捐款方式承擔其余的1.2%。這個決定可以勉強維持《公約》秘書處的運轉，但扣除物價上漲等因素，批準的經(jīng)費用來發(fā)工資后已所剩無幾，很難有效地組織實施《公約》的活動?！豆s》的實施將繼續(xù)面臨許多的困難。

《公約》第9次締約方大會于2009年9月21日至10月2日在阿根廷布宜諾斯艾利斯舉行。這是2007年通過《實施公約1 0年戰(zhàn)略計劃和框架》后的首次締約方大會。

這次大會在下列問題上進行了討論并通過了相關決定: 審議公約執(zhí)行情況委員會、科學技術委員會、“全球機制”和秘書處四年工作計劃和兩年工作方案；“全球機制”和秘書處；聯(lián)合國聯(lián)合調查處（Joint Inspection Unit）對“全球機制”的評估；科學技術委員會的運轉；地區(qū)協(xié)調機制的安排；通訊戰(zhàn)略，以及方案和預算。

這次會議取得了一些積極的成果，包括通過了方案和預算的決定，使《公約》的預算略有增加；決定制訂用于確定全球土地退化程度的影響指標(impact indicators)和評估防治荒漠化活動開展程度的績效指標(performance indicators);決定審議公約執(zhí)行情況委員會成為締約方大會的一個長期附屬機構；決定建立區(qū)域協(xié)調機制（regional coordination mechanism）。在“全球機制”問題上，締約方大會沒有取得一致意見。

《公約》第10次締約方大會于2011年10月10日至21日在韓國昌原舉行。會議通過了40項決定，其中一項是決定將“全球機制”的管轄權由國際農業(yè)發(fā)展基金移交給《公約》秘書處，從而解決了一個長期存在影響《公約》執(zhí)行的問題。大會還通過了要求《公約》執(zhí)行秘書積極籌備和參加2012年召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會。通過的關于預算的決定將秘書處的預算保持在原有的水平。

《公約》第11次締約方大會于2013年9月16日至27日在納米比亞溫得和克舉行。大會通過了41項決定。大會決定建立一個科學政策工作組（Science Policy Interface, SPI）。工作組由科技委員會主席團成員和15名來自不同區(qū)域相關領域的科學家組成，目的是對與荒漠化、土地退化和干旱有關的會議或網(wǎng)絡產生的信息進行分析，并提出科學結論和建議；大會通過了關于科學知識交流網(wǎng)站（Scientific Knowledge Brokering Portal, SKBP）的決定。網(wǎng)站目的是促進在荒漠化、土地退化和干旱領域科學知識的管理，包括傳統(tǒng)知識、最佳實用技術和成功經(jīng)驗。決定要求秘書處與其他組織加強合作，做好這個網(wǎng)站。代表們希望，通過上述兩項措施使《公約》成為全球在荒漠化、土地退化和干旱方面科學知識的權威。

大會決定將“全球機制”搬到波恩，和《公約》秘書處在一起辦公，由秘書處管理，同時在羅馬保留一個聯(lián)絡辦公室。關于預算，大會決定保持零增長。

履約狀況

20年來，《公約》在艱難中前進。許多締約國建立了履行《公約》的國家機構，制訂了有關法律法規(guī)。按照《公約》的要求，許多國家制訂了國家行動方案，非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)、北地中海地區(qū)和中東歐地區(qū)還制訂了區(qū)域行動方案。在這些國家和次區(qū)域/區(qū)域行動方案的框架下，開展了一些合作活動，例如在全球和地區(qū)范圍內舉行了一些討論會和經(jīng)驗交流會，在一定程度上推動了全球荒漠化的治理。

但是，《公約》的履行一直存在著嚴重的困難。

資金問題

《公約》的實施,資金一直是最大的障礙。 《公約》規(guī)定，發(fā)達國家締約方應向發(fā)展中國家締約方提供實質性資金資源和其他形式的資助，締約方大會決定全球環(huán)境基金是《公約》的資金機制。由于荒漠化主要發(fā)生在發(fā)展中國家，荒漠化本身是一個國家和地區(qū)問題，發(fā)達國家對此一直沒有像對氣候變化等其他全球環(huán)境問題那么重視，也不愿意拿出足夠的資金來幫助發(fā)展中國家。歷年來，全球環(huán)境基金提供給它的活動和方案的資金一直較少。這個公約一直被稱為三個“里約公約”中的窮妹妹。此外，在每次締約方大會上，預算，包括中期和長期的預算，也是爭論的焦點。日本等國家一直反對給《公約》秘書處增加預算，發(fā)展中國家一直支持增加預算。在每次締約方大會上，關于預算的決定總是最難通過的。第8次締約方大會最后一天的會議開到第二天早晨，關于預算的決定還是沒有通過。其他締約方大會也往往要開到第二天上午，最后達成預算零增長或略有增加的妥協(xié)決定。即使是后者，增加的水平還往往不足以抵消物價上漲、歐元美元兌換率變化以及秘書處和“全球機制”職員工資增加造成的預算增加。所以，多年來《公約》的實施困難重重，進展緩慢。《公約》秘書處有限的一點經(jīng)費，只能用作行政開支，很難還有經(jīng)費用來支持發(fā)展中國家開展實質性的履約活動。

在第10次締約方大會上，國際可持續(xù)發(fā)展研究院(IISD)報告組成員與聯(lián)合國助理秘書長、《公約》執(zhí)行秘書盧克·葛那卡嘉（中）合影

“全球機制”

“全球機制”是幫助締約方大會促進實施公約有關活動和方案進行集資的機制。長期以來，“全球機制”和《公約》秘書處存在著很大的矛盾?！叭驒C制”單獨集資，單獨開展活動，與秘書處有很多重復。兩機構的矛盾影響了《公約》的履行。發(fā)展中國家一直主張將“全球機制”并入秘書處，以提高《公約》的效率和效益，但遭到發(fā)達國家的反對。在多次締約方大會上，雙方在這個問題上一直爭論不休，沒有達成協(xié)議。第10次締約方大會在這個問題上有了突破。大會決定將“全球機制”的管轄權由國際農業(yè)發(fā)展基金移交給《公約》秘書處，第11次締約方大會又決定將“全球機制”辦公室搬到波恩，與公約秘書處一起辦公，并由公約秘書處管理。這個多年未決的問題總算得到了解決。

區(qū)域協(xié)調機制

關于在區(qū)域一級是否要建立機構的問題，也一直是締約方大會爭論的一個焦點。長期以來，在地區(qū)沒有正式《公約》的派出機構，只在一些地區(qū)設有一個區(qū)域協(xié)調員，有的還有一二個項目官員。由于人手少，資金缺乏，很難發(fā)揮大的作用。在歷次《公約》締約方大會上，發(fā)展中國家主張在各區(qū)域設立地區(qū)辦事處，而發(fā)達國家因為擔心增加預算而反對。在第9次締約方大會上，雙方達成妥協(xié)，決定在非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)、北地中海地區(qū)和中東歐地區(qū)建立區(qū)域協(xié)調機制(The regional coordination mechanisms)，由秘書處和“全球機制”分別派員組成，負責所在區(qū)域《公約》實施的協(xié)調。根據(jù)這個決定，在各區(qū)域建立了區(qū)域協(xié)調處，成員編制分屬秘書處和“全球機制”。這是一個積極的進展。雖然機構是有了，但經(jīng)費沒有增加，《公約》在地區(qū)一級的實施還會有很多困難。

荒漠化不但破壞土地資源，使其喪失生產力，使那里的人民失去生計，而且加劇全球氣候變暖，破壞生物多樣性，是一個重大的全球環(huán)境問題。由于資金短缺等原因，《防治荒漠化公約》履約困難重重，荒漠化治理成效甚微，全球土地資源仍在繼續(xù)喪失，荒漠化仍在繼續(xù)發(fā)展。

根據(jù)聯(lián)合國組織的“2005年生態(tài)系統(tǒng)評估”，全球4%的碳排放是由于干旱地區(qū)的荒漠化造成的，恢復退化的土地可以提高土壤封存碳的能力，有利于減緩全球氣候變化。因此，《防治荒漠化公約》正在努力加強與氣候變化法律文書之間的合作和協(xié)調，譬如通過清潔發(fā)展機制開展活動，取得需要的資金。

最重要的是要提高各國的政治意愿，開展廣泛合作，將戰(zhàn)略和計劃變成行動，按照共同但有區(qū)別的責任的原則，發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供充足的資金，以及相關的技術和能力。只有這樣，《防治荒漠化公約》的履約才會有重大的突破，全球土地資源進一步退化的趨勢才有可能遏制。

現(xiàn)任環(huán)境保護部科技委員會委員，曾任國家環(huán)保局國際合作司司長、聯(lián)合國環(huán)境署能力建設部主任、環(huán)境署駐華代表等職。