張 溱 金 山

城市更新中的規(guī)劃創(chuàng)新
——漢堡港口新城規(guī)劃編制與項(xiàng)目建設(shè)的銜接與互動(dòng)

張 溱 金 山

詳細(xì)規(guī)劃是控制空間生成、促進(jìn)高效開發(fā)、保障城市品質(zhì)的重要手段。20世紀(jì)末，漢堡市提出建設(shè)港口新城，成為歐洲最大的內(nèi)城更新項(xiàng)目，其開發(fā)與規(guī)劃程序、實(shí)施策略和技術(shù)手段的創(chuàng)新對(duì)項(xiàng)目成功起著關(guān)鍵影響。作為德國城市規(guī)劃核心要素的建造規(guī)劃，在該項(xiàng)目中起著承上啟下的重要作用。解讀該項(xiàng)目建造規(guī)劃，對(duì)上海市在城市更新時(shí)期轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展、更新式發(fā)展，利用詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)開發(fā)高效化、公共空間優(yōu)質(zhì)化、規(guī)劃控制精細(xì)化等方面具有啟示意義。

建造規(guī)劃 | 城市更新 | 漢堡港口新城 | 城市開發(fā)策略 | 德國規(guī)劃 | 精細(xì)化控制

0　引言

建造規(guī)劃（Bebauungsplan）是德國城市規(guī)劃體系的核心要素，對(duì)城市空間生成、建設(shè)和管理具有很強(qiáng)的調(diào)控能力，在當(dāng)代德國城市建設(shè)和管理實(shí)踐中起著關(guān)鍵作用。筆者以漢堡港口新城的規(guī)劃和建設(shè)為例，研究該項(xiàng)目中建造規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的銜接與互動(dòng)關(guān)系，從中得到對(duì)我國特大城市以規(guī)劃工具有效引導(dǎo)、管控城市更新的啟示意義。

1　德國規(guī)劃體系與工具概述

在德國，一般認(rèn)為城市建設(shè)是與公共利益緊密相關(guān)的事務(wù)，因此由政府進(jìn)行強(qiáng)力主導(dǎo)和管控。與之相對(duì)應(yīng)的是，德國擁有一套構(gòu)架嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)完整的規(guī)劃體系，為政府的建設(shè)管控提供了有力工具。

1.1體系概述

德國規(guī)劃體系包括土地利用規(guī)劃（Fl?chennutzungsplan） 和 建 造 規(guī) 劃（Bebauungsplan）兩大法定規(guī)劃層次。

土地利用規(guī)劃的編制對(duì)象是全市域。通過規(guī)定管控范圍內(nèi)土地主要使用性質(zhì)的方式，對(duì)城市進(jìn)行主要功能分區(qū)，保障對(duì)于城市運(yùn)行有重大影響的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局，并為微觀層面的建造規(guī)劃編制提供依據(jù)。

建造規(guī)劃的編制對(duì)象和規(guī)模相對(duì)靈活，以實(shí)際建設(shè)需要為準(zhǔn)，大至整個(gè)街區(qū)，小至一個(gè)街坊或一個(gè)地塊，都可以編制建造規(guī)劃，作為對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行審批的依據(jù)。

1.2規(guī)劃類型

德國建造規(guī)劃包含多種類型，以應(yīng)對(duì)各種各樣的實(shí)際需求。其中主要包括合格建造規(guī)劃、簡化建造規(guī)劃和基于提案的建造規(guī)劃3大類型。

合格建造規(guī)劃至少包括該用地的使用功能、可建設(shè)量、可建設(shè)范圍和交通用地范圍，是最為普遍的建造規(guī)劃類型。如果缺少其中任何一項(xiàng)，則被認(rèn)為是簡化的建造規(guī)劃。除非有特殊情況，如今德國地方政府一般不采用此類規(guī)劃?；谔岚傅慕ㄔ煲?guī)劃是一種面向具體建設(shè)項(xiàng)目的類型，在已有明確開發(fā)者的情況下，地方政府和開發(fā)者簽訂合約，將規(guī)劃提案納入建造規(guī)劃中，作為開發(fā)的前置條件。

1.3主要內(nèi)容

建造規(guī)劃主要對(duì)建設(shè)用地的土地使用性質(zhì)、建筑功能與空間形態(tài)、環(huán)境設(shè)施等方面提出要求，通過圖則和文字說明對(duì)建設(shè)行為進(jìn)行管控。在土地使用性質(zhì)和功能方面，建造規(guī)劃主要以《聯(lián)邦土地使用法規(guī)》中的土地和功能類型為依托，結(jié)合具體地塊和項(xiàng)目需求作出詳細(xì)的適應(yīng)性規(guī)定。在建筑形態(tài)方面，通過三維建設(shè)窗口，對(duì)建筑高度、層數(shù)等方面作出規(guī)定。建造規(guī)劃往往還包括綠色建筑和生態(tài)環(huán)境方面的要求。

1.4編制程序

德國建造規(guī)劃的本質(zhì)是地方法律，因此其編制過程充分體現(xiàn)了公眾利益的參與。建造規(guī)劃編制，主要遵循以下流程：首先由政府相關(guān)部門做出編制規(guī)劃決議，再組織公眾及公共機(jī)構(gòu)參與和地方政府協(xié)調(diào)，充分聽取多方意見；形成規(guī)劃草案以后，由地方委員會(huì)商議，對(duì)其做出決議，再由地方議會(huì)對(duì)其進(jìn)行審查，形成地方法律；經(jīng)報(bào)批、公告以后，建造規(guī)劃最終作為法律生效。對(duì)于已經(jīng)生效的建造規(guī)劃，可以通過相關(guān)程序，對(duì)其進(jìn)行修編、補(bǔ)充及撤銷。

圖1　漢堡港口新城城市設(shè)計(jì)總圖，2000年版

圖2　漢堡港口新城東部城市設(shè)計(jì)調(diào)整，2010年版

圖3　漢堡港口新城分區(qū)圖，2010年版

2　漢堡港口新城的開發(fā)歷程與近況

漢堡港口新城是歐洲規(guī)模最大的城市更新項(xiàng)目之一。開發(fā)過程中，地方政府通過創(chuàng)新性的規(guī)劃和土地開發(fā)程序來保障城市開發(fā)的結(jié)果符合最初愿景，有力而精細(xì)的管控貫穿整個(gè)規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)過程，保障了項(xiàng)目實(shí)施的品質(zhì)。

1997年，漢堡市宣布了對(duì)港口新城區(qū)域的更新開發(fā)計(jì)劃和可行性研究，利用原漢堡港口約1.57 km2的用地，將漢堡市區(qū)空間拓展直達(dá)易北河邊。在1999年舉行的國際競標(biāo)中，荷蘭KCAP公司取得城市設(shè)計(jì)的優(yōu)勝，并與漢堡市政府一道，于2000年正式形成城市發(fā)展總體方案。城區(qū)以具有傳統(tǒng)特征的“歐洲城市”作為整體愿景，指向經(jīng)濟(jì)繁榮的、社會(huì)的、文化的以及城市生態(tài)的發(fā)展目標(biāo)（圖1）。

整個(gè)項(xiàng)目由漢堡港口新城有限公司（Hafencity Hamburg GmbH）負(fù)責(zé)開發(fā)。該公司隸屬于漢堡地方政府，負(fù)責(zé)管理“城市和港口政府專用基金”，其中包括港口新城區(qū)內(nèi)由政府劃撥的地產(chǎn)。

根據(jù)當(dāng)前預(yù)計(jì)，港口新城至2025年時(shí)提供1.2萬人居住的住宅空間，提供4.5萬個(gè)工作崗位；港口新城具備長達(dá)10.5 km的親水開放岸線及公共空間，海洋博物館、科技展示中心以及易北音樂廳為地區(qū)增添新的地標(biāo)建筑。新建建筑面積約232萬m2，提倡高密度混合功能開發(fā)，主要功能包括辦公、居住、商業(yè)、教育、文化、休閑和酒店等，地塊容積率在3.7至5.6之間。2015年，新城預(yù)計(jì)總投資額達(dá)到109億歐元，其中社會(huì)私有資本投資占85億歐元，政府投資約24億歐元，政府投資中的15億歐元來自可開發(fā)地塊銷售（圖2）。

新城被劃分成為10個(gè)完整、各具特色的分區(qū)。2004年起，港口新城從西側(cè)的沙門碼頭區(qū)開始，根據(jù)組團(tuán)劃分先后啟動(dòng)各片區(qū)開發(fā)建設(shè)，從整體上呈現(xiàn)從西往東、從北往南進(jìn)行開發(fā)的格局（圖3）。

3　漢堡港口新城建造規(guī)劃的實(shí)踐與創(chuàng)新

3.1漸進(jìn)式規(guī)劃編制與開發(fā)項(xiàng)目緊密銜接

漢堡港口新城并非整體編制整個(gè)地區(qū)的建造規(guī)劃，而是在開發(fā)過程中，結(jié)合開發(fā)分期和具體項(xiàng)目分批編制，并在整體上呈現(xiàn)從西往東、從北往南覆蓋的格局。目前港口新城在編以及編制完成的規(guī)劃包括1—15號(hào)建造規(guī)劃，其中，1號(hào)規(guī)劃服務(wù)于最先開發(fā)的沙門碼頭區(qū)，3年后的2號(hào)規(guī)劃則覆蓋了下一步開發(fā)的布魯克門碼頭區(qū)。這些規(guī)劃的面積一般只有數(shù)公頃至十幾公頃，以“補(bǔ)丁”的形式對(duì)城市設(shè)計(jì)總圖進(jìn)行漸進(jìn)式覆蓋。當(dāng)前，1至4號(hào)建造規(guī)劃已基本建設(shè)實(shí)施完成， 5至9號(hào)規(guī)劃正在進(jìn)行實(shí)施，10號(hào)、11號(hào)規(guī)劃還在建設(shè)初期階段。

表1　漢堡港口新城1-11號(hào)建造規(guī)劃

通過對(duì)城市設(shè)計(jì)總圖的組團(tuán)劃分和建造規(guī)劃單元比較（表1），可以發(fā)現(xiàn)，各建造規(guī)劃大體上按照分區(qū)的開發(fā)次序進(jìn)行編制，但并不與組團(tuán)的范圍保持一致，而是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目在開發(fā)進(jìn)程中的實(shí)際需求進(jìn)行編制，建造規(guī)劃有可能覆蓋整個(gè)組團(tuán)，也可能只覆蓋組團(tuán)中的某一部分。例如布魯克門區(qū)組團(tuán)的西側(cè)區(qū)域?yàn)?號(hào)規(guī)劃所覆蓋，東側(cè)區(qū)域根據(jù)明鏡報(bào)出版社總部項(xiàng)目由8號(hào)規(guī)劃所覆蓋。建造規(guī)劃的編制和城市開發(fā)進(jìn)程相互咬合進(jìn)行，使得規(guī)劃可以動(dòng)態(tài)滿足城市發(fā)展的實(shí)際需求（圖4）。

3.2利用“規(guī)劃交接期”促進(jìn)規(guī)劃和建設(shè)需求緊密對(duì)接

通過設(shè)置“規(guī)劃交接期”，港口新城的建造規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目得以有足夠的時(shí)間進(jìn)行緊密對(duì)接，從而形成令雙方（開發(fā)者和城市）都滿意的最優(yōu)開發(fā)方案，使項(xiàng)目獲得更多元的利益平衡以及更廣泛的價(jià)值認(rèn)同。這種開發(fā)模式保障了精細(xì)化管控下的規(guī)劃實(shí)施和項(xiàng)目品質(zhì)，有力促進(jìn)了新城的發(fā)展與繁榮。

漢堡港口新城有限公司負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的選擇與協(xié)調(diào)。住宅、酒店和商業(yè)零售功能的地塊采用公開競標(biāo)的方式進(jìn)行出讓，由新城公司代表城市提出開發(fā)地塊的要求，競標(biāo)者提交開發(fā)方案和投資計(jì)劃，根據(jù)提交方案的質(zhì)量和價(jià)值，以及其能夠?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)帶來的貢獻(xiàn)選擇開發(fā)者。用于辦公功能的地塊通常不進(jìn)行公開招標(biāo)，由企業(yè)向新城公司進(jìn)行申請(qǐng)，該企業(yè)的自用面積至少應(yīng)達(dá)到建筑使用面積的60%—70%。

圖4　漢堡港口新城1-11號(hào)建造規(guī)劃覆蓋圖

圖5　“規(guī)劃交接期”開發(fā)流程簡化圖

圖6　漢堡港口新城開發(fā)現(xiàn)狀圖，2015年版

當(dāng)一個(gè)開發(fā)者被選中并通過土地管理委員會(huì)（Kommission für Bodenordnung）的批準(zhǔn)，不意味著直接取得該地塊，而是獲得該地塊的排他性期權(quán)和規(guī)劃權(quán)及義務(wù)，并進(jìn)入一個(gè)交接期（Anhandgabeperiode）。在這個(gè)交接期中，開發(fā)者必須和城市一起進(jìn)行整個(gè)過程：從組織地塊設(shè)計(jì)方案競標(biāo)、方案討論、編制建造規(guī)劃，到最終取得建筑許可。（圖5）

在“規(guī)劃交接期”，開發(fā)者協(xié)助城市組織概念方案設(shè)計(jì)競標(biāo)，與此平行進(jìn)行的是該地塊的建造規(guī)劃編制。概念方案設(shè)計(jì)的結(jié)果是編制建造規(guī)劃的基礎(chǔ)。在此過程，開發(fā)者、漢堡港口新城有限公司和地方政府三方始終處于交流和討論中。開發(fā)者需要和漢堡港口新城有限公司組建的專家團(tuán)隊(duì)及各意見方密切合作，使開發(fā)規(guī)劃方案滿足各方利益，以產(chǎn)生最優(yōu)價(jià)值。

“規(guī)劃交接期”結(jié)束后，建造規(guī)劃提交州議會(huì)和市議會(huì)成員組成的城市開發(fā)委員會(huì)討論通過，開發(fā)者提交建筑設(shè)計(jì)方案，城市開發(fā)和環(huán)境保護(hù)部門依據(jù)建造規(guī)劃頒發(fā)建筑許可證后，開發(fā)者正式獲得土地，項(xiàng)目建設(shè)才正式啟動(dòng)。交接期的時(shí)間約在兩年以內(nèi)，此時(shí)期地方政府始終可以保持有效的規(guī)劃控制，以保障開發(fā)質(zhì)量、土地使用方案、時(shí)間表的嚴(yán)格執(zhí)行。由于取得許可前不進(jìn)行土地交易，地方政府還握有主動(dòng)權(quán)，能夠規(guī)定和修改土地的使用方式。開發(fā)商僅在取得建筑許可證之后才需支付土地購買款項(xiàng)，而在此前的交接期中有充足時(shí)間可以優(yōu)化產(chǎn)品，進(jìn)行融資和招商工作。通過這種方式促進(jìn)合作，減少開發(fā)利益相關(guān)方的矛盾，保證開發(fā)的可靠性，由此大大降低地方政府和開發(fā)者的成本和風(fēng)險(xiǎn)，保障城市開發(fā)質(zhì)量和愿景實(shí)現(xiàn)（圖6，圖7）。

3.3以建造規(guī)劃為工具的精細(xì)化形態(tài)管控

符合總體城市設(shè)計(jì)設(shè)想的建筑設(shè)計(jì)方案，是“規(guī)劃交接期”的核心成果。建造規(guī)劃將設(shè)計(jì)成果中與城市公共利益密切相關(guān)的部分，轉(zhuǎn)譯成為一系列細(xì)致的管控要素，通過規(guī)劃本身的法定化，獲得管控效力，確保方案得以貫徹實(shí)施。在這個(gè)過程中，建造規(guī)劃體現(xiàn)出對(duì)建筑形態(tài)和空間環(huán)境有力的管控能力。

圖7　漢堡港口新城建設(shè)情況鳥瞰圖

以港口新城3號(hào)建造規(guī)劃為例，該規(guī)劃包括圖則、法定說明和原因闡釋，目標(biāo)主體是沙門公園區(qū)北側(cè)街坊。（圖8）

建造規(guī)劃通過由建造線（Baulinie，紅色實(shí)線）、建造限制線（Baugrenzen，藍(lán)色實(shí)線），以及對(duì)建筑高度、層數(shù)的規(guī)定，形成三維建設(shè)窗口，對(duì)建筑體量形成嚴(yán)格約束。例如南側(cè)3個(gè)建設(shè)窗口，其南北和東西向進(jìn)深、體塊劃分均已確定，西側(cè)建筑體塊的進(jìn)深35—40 m，東側(cè)條狀建筑進(jìn)深約12 m，建筑類型已不可更改。圖則中的不同色塊代表地面不同土地權(quán)屬和功能：黃色部分表示交通面積，綠色部分表示綠化面積。建筑形體的地上和地下部分可以進(jìn)入公共區(qū)域，例如北側(cè)地塊建筑臨路口的轉(zhuǎn)角面，規(guī)定該處轉(zhuǎn)角建筑上層進(jìn)行懸挑，并明確懸挑進(jìn)深和懸挑面最小凈空高度。

規(guī)劃將沙門公園綠地分為公共和私有兩部分，較大的部分屬于城市，提供公眾游樂場地和休閑綠地；對(duì)私有部分行使規(guī)劃權(quán)，允許綠地下設(shè)置地下停車庫，禁止設(shè)立商業(yè)廣告。（圖9）

濱水開放空間高度、街道和防洪等問題在規(guī)劃中也有詳細(xì)規(guī)定，例如在1號(hào)建造規(guī)劃中，建筑以及建筑之間的道路建設(shè)在防洪高臺(tái)上，約高出海平面8 m，道路通行機(jī)動(dòng)車；建筑臨水一側(cè)的交通和公共區(qū)域則低一層，高出海平面4—5.5 m，在濱水岸線處形成林蔭道，給步行者和自行車使用，并在重要節(jié)點(diǎn)處形成岸堤平臺(tái)，例如2005年建設(shè)的麥哲倫岸堤平臺(tái)，以階梯式逐級(jí)延伸到水面。規(guī)劃在臨水一側(cè)降低高度形成了親水路徑和開放空間，創(chuàng)造了良好的城市環(huán)境。

圖8　漢堡港口新城3號(hào)建造規(guī)劃圖則

制定規(guī)劃的過程中，建造窗口內(nèi)外不被切割開來，而是作為一個(gè)整體進(jìn)行設(shè)計(jì)，有利于城市空間的協(xié)調(diào)。經(jīng)批準(zhǔn)后，建造窗口定型，窗口之外的廣場、道路、景觀植被等均已確定，這意味著該規(guī)劃設(shè)計(jì)將被嚴(yán)格依照?qǐng)?zhí)行，圖紙上的每一棵植物的位置及其樹種均不得任意更改。

通過建造規(guī)劃，新城公司在與開發(fā)主體進(jìn)行深度對(duì)接的基礎(chǔ)上，將涉及城市設(shè)計(jì)的相關(guān)管控要求上升為法律，從而獲得了強(qiáng)有力的管控依據(jù)，有效保障了城市開發(fā)建設(shè)中的空間環(huán)境品質(zhì)。

4　對(duì)上海城市更新背景下控詳規(guī)劃工作的思考啟示

上海已進(jìn)入資源緊約束發(fā)展時(shí)期，并面臨城市建設(shè)用地總量天花板，這意味著建設(shè)用地的增量時(shí)代已經(jīng)過去，城市建設(shè)也轉(zhuǎn)化為內(nèi)涵的更新變化，從過去的數(shù)量增長向質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，形成以城市更新為主的模式。內(nèi)涵更新和質(zhì)量增長對(duì)城市載體的品質(zhì)提出更高要求，在此情況下，高效、優(yōu)質(zhì)和精細(xì)化將成為上?？臻g規(guī)劃及管理的必然趨勢，中微觀尺度的城市設(shè)計(jì)和控詳規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的重要途徑。

圖9　漢堡港口新城3號(hào)建造規(guī)劃覆蓋范圍鳥瞰圖

4.1漸進(jìn)式規(guī)劃結(jié)合城市開發(fā)建設(shè)進(jìn)程

當(dāng)前的控制性詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)劃區(qū)域的有效覆蓋，對(duì)用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等方面內(nèi)容的規(guī)定前置于具體開發(fā)項(xiàng)目，缺乏詳細(xì)的開發(fā)計(jì)劃作為支撐，規(guī)劃指標(biāo)脫離實(shí)際開發(fā)主體需求。又由于規(guī)劃指標(biāo)管控較為剛性，在后續(xù)開發(fā)進(jìn)程中自發(fā)或被迫地進(jìn)行反復(fù)調(diào)整，流程又較為復(fù)雜，對(duì)設(shè)計(jì)資源、時(shí)間和經(jīng)濟(jì)都是一種損失。

反觀港口新城建造規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)實(shí)用屬性，成果注重與實(shí)際建設(shè)接軌，因而具有務(wù)實(shí)、漸進(jìn)的特質(zhì)。建造規(guī)劃不要求對(duì)規(guī)劃目標(biāo)區(qū)域進(jìn)行完全覆蓋，而是結(jié)合開發(fā)實(shí)際需求，采用打“補(bǔ)丁”的方式循序漸進(jìn)地編制。一份建造規(guī)劃往往只包括一個(gè)至數(shù)個(gè)街區(qū)，并鎖定開發(fā)主體，針對(duì)具體項(xiàng)目及其要求而有的放矢。

結(jié)合國情，可以考慮對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行漸進(jìn)式分層編制。作為第一層次，控詳規(guī)劃針對(duì)整單元形成框架性規(guī)劃，明確地區(qū)發(fā)展基本框架，形成不可突破的原則、指標(biāo)和事項(xiàng)，如交通系統(tǒng)、市政和公共設(shè)施、開發(fā)強(qiáng)度適用等；作為第二層次，則根據(jù)實(shí)際開發(fā)需求，結(jié)合開發(fā)主體和土地開發(fā)進(jìn)程，編制更為詳細(xì)的控詳規(guī)劃局部深化，確定開發(fā)容量、業(yè)態(tài)配比和空間管控等具體指標(biāo)和規(guī)定，以此對(duì)開發(fā)區(qū)域進(jìn)行有層次的、漸進(jìn)式的覆蓋。

4.2“規(guī)劃交接期”協(xié)調(diào)和土地出讓制度創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃交接期”協(xié)調(diào)和漸進(jìn)式控規(guī)編制，需要對(duì)現(xiàn)行土地出讓制度進(jìn)行優(yōu)化。中國土地出讓采用招拍掛制度，控規(guī)作為前置條件，無法在前期鎖定開發(fā)主體。從城市建設(shè)實(shí)際需求出發(fā)，建議形成“預(yù)出讓”制度，增加鎖定開發(fā)主體和土地正式出讓兩個(gè)環(huán)節(jié)之間的時(shí)間，使規(guī)劃交接協(xié)調(diào)成為可能，在開發(fā)主體進(jìn)行建設(shè)方案深化的同時(shí)展開控詳規(guī)劃局部深化編制，增加地方政府的開發(fā)控制力和可實(shí)施性，同時(shí)降低開發(fā)主體的開發(fā)成本。

上海市進(jìn)入城市更新時(shí)期后，大多數(shù)更新項(xiàng)目在進(jìn)行更新規(guī)劃時(shí)，已存在權(quán)屬主體。通過權(quán)屬主體可進(jìn)一步明確開發(fā)主體，從而進(jìn)行規(guī)劃交接協(xié)調(diào)，進(jìn)行規(guī)劃編制。在這種情況下，應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)過程的運(yùn)作加以明確和規(guī)范。

“規(guī)劃交接期”協(xié)調(diào)機(jī)制下，編制過程通過政府和開發(fā)主體討論協(xié)商及有效的公眾參與，使公共利益和開發(fā)利益充分磨合，達(dá)成多方認(rèn)可的最優(yōu)方案，并以法律形式最終確定規(guī)劃成果，形成強(qiáng)有力的建設(shè)約束。通過這種方式，控詳規(guī)劃的編制實(shí)質(zhì)上成為了解決問題的平臺(tái)、途徑和過程，而不是產(chǎn)生問題的根源。

4.3依托控詳規(guī)劃進(jìn)行精細(xì)化城市設(shè)計(jì)管控

控規(guī)層面的城市設(shè)計(jì)，主要對(duì)空間、形態(tài)、功能和交通等要素進(jìn)行統(tǒng)籌，路網(wǎng)、用地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度則是控詳規(guī)劃的核心內(nèi)容。因此，控詳層面的城市設(shè)計(jì)與控詳規(guī)劃緊密相關(guān)，難以分離成兩個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)。傳統(tǒng)控規(guī)側(cè)重于平面規(guī)劃及技術(shù)指標(biāo)，缺少對(duì)三維空間的關(guān)注。為此，上海自2011年開始創(chuàng)新性地引入控詳規(guī)劃附加圖則，大大擴(kuò)充控規(guī)管控范圍，為城市設(shè)計(jì)提供了具有權(quán)威性和約束力的管控路徑和工具。

德國建造規(guī)劃編制和建設(shè)方案審批由同一部門進(jìn)行，具體的編制者往往就是建筑師，這使得建造規(guī)劃在建設(shè)項(xiàng)目管控方面考慮周到，具備較強(qiáng)的實(shí)施性。與之相比，控詳規(guī)劃的編制者一般不具備建筑師背景，規(guī)劃師提出的要求與建筑師對(duì)具體地塊的理解、地塊的內(nèi)在開發(fā)要求以及現(xiàn)行規(guī)范之間存在錯(cuò)位，造成附加圖則和建筑設(shè)計(jì)之間的矛盾，影響了附加圖則的合理性和嚴(yán)肅性。

對(duì)于局部深化層面的控詳規(guī)劃，由于開發(fā)主體的介入和開發(fā)計(jì)劃的明確，使得更精細(xì)化的設(shè)計(jì)管控成為可能。結(jié)合這種情況，可通過附加圖則對(duì)功能業(yè)態(tài)、建筑形態(tài)等內(nèi)容進(jìn)行更為精細(xì)化的建設(shè)管控。同時(shí)，在編制控詳規(guī)劃附加圖則的過程中，應(yīng)考慮設(shè)立相應(yīng)程序，對(duì)接建管，以及引入專業(yè)建筑師進(jìn)行圖則的校核、審查、勘誤等工作，加強(qiáng)與建設(shè)項(xiàng)目的銜接，維護(hù)法定圖則的權(quán)威性。

5　結(jié)語

城市建設(shè)消耗人類大量的時(shí)間和資源，其結(jié)果又對(duì)人類活動(dòng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，城市空間的規(guī)劃和控制在其中起著重要作用，進(jìn)入存量更新時(shí)期的上海須對(duì)其提出更高效和更精細(xì)的要求。

建造規(guī)劃作為德國規(guī)劃體系中的核心要素，是對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行控制的重要工具。在漢堡港口新城項(xiàng)目中，地方政府實(shí)施的是以城市開發(fā)為導(dǎo)向的漸進(jìn)式規(guī)劃，充分利用建造規(guī)劃編制對(duì)象和規(guī)模相對(duì)靈活的特點(diǎn)，結(jié)合開發(fā)進(jìn)度與建設(shè)需要，對(duì)城市設(shè)計(jì)總圖進(jìn)行漸進(jìn)式覆蓋。同時(shí)，該項(xiàng)目利用“規(guī)劃交接期”程序，在交接期內(nèi)鎖定開發(fā)主體，同步推進(jìn)建筑方案與規(guī)劃編制，使政府能夠通過規(guī)劃對(duì)城市開發(fā)建設(shè)形成精細(xì)、有力的管控，有效銜接公共利益和市場利益，實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值。

借鑒漢堡港口新城項(xiàng)目的啟示，對(duì)城市建設(shè)進(jìn)入內(nèi)涵式增長階段之后的規(guī)劃途徑具有重要意義。完善規(guī)劃體系、優(yōu)化土地出讓與控詳規(guī)劃編制流程，能夠摒除控詳規(guī)劃和實(shí)際建設(shè)的矛盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間更加精細(xì)化的控制力，有效保障城市設(shè)計(jì)的意圖通過建設(shè)方案得以實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)城市開發(fā)和更新的高效及有序推進(jìn)，建設(shè)品質(zhì)優(yōu)良的城市空間。

References

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Innovation of Inner-city Planning Inspired by the Coordination of the B-Plan and Project Development in Hamburg Hafencity

Detailed planning is an essential measure to control open space, promote efficient development and ensure environmental quality. At the end of 20thcentury, Hamburg city started the Hafencity project, which is considered the largest inner-city development project of Europe, in which the innovative way of planning procedure and development strategy worked as an important factor of its success. The B-plan is the key element of current German planning, and serves as a connecting link between urban design and construction. The Analysis of the B-plan in Hafencity is helpful to inspire our way to deal with the problems in Chinese mega-city such as Shanghai. Use the detailed planning to make the development more efficient, the open space better and the management more precise.

B-plan | Urban renewal | Hamburg Hafencity | Development strategy | German planning | Precise control of planning

1673-8985（2015）06-0086-06

TU981

A

張 溱

AOD Architekten GmbH中國區(qū)設(shè)計(jì)總監(jiān)，德國工程碩士

金 山

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院助理工程師，德國工程博士