黃 怡 陳 亮 夏 勝

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的規(guī)劃修復(fù)*——基于美國(guó)工業(yè)用地修復(fù)實(shí)踐的研究

黃 怡 陳 亮 夏 勝

工業(yè)用地所引發(fā)的慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害給城鎮(zhèn)居民的健康以及地方生態(tài)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重危害，目前發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害用地的治理與修復(fù)已經(jīng)取得一定成效。基于美國(guó)近40年污染工業(yè)用地修復(fù)的實(shí)踐，探討了美國(guó)工業(yè)用地修復(fù)的主體、資金、技術(shù)策略以及再開發(fā)因素。并選擇了3個(gè)不同背景、條件與規(guī)模的污染工業(yè)用地修復(fù)案例詳細(xì)闡析，案例研究表明，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的修復(fù)是多主體、跨專業(yè)協(xié)作努力的過(guò)程與結(jié)果，規(guī)劃及早介入修復(fù)與再開發(fā)過(guò)程，可以在其中發(fā)揮重要作用。研究可為我國(guó)大量慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的修復(fù)提供借鑒和參考。

工業(yè)用地 | 慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害 | 規(guī)劃修復(fù)

1　慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地修復(fù)的理念

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害是指“由人為因素引發(fā)、緩慢發(fā)作、持續(xù)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)且無(wú)明顯開始和結(jié)束標(biāo)志時(shí)間的災(zāi)害”[1]。它具有短時(shí)期的隱蔽性，而長(zhǎng)期的累積則給城鎮(zhèn)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和居民健康帶來(lái)嚴(yán)重危害，因而已成為當(dāng)今許多城鎮(zhèn)安全的主要問(wèn)題之一。城鎮(zhèn)地區(qū)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的主要誘因是某些工業(yè)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)[2]，這些工業(yè)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)所處的工業(yè)用地也成為慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的主要孕災(zāi)區(qū)。

1.1慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的危害

據(jù)《2012年世界最嚴(yán)重污染問(wèn)題的報(bào)告》[3]，工業(yè)污染場(chǎng)地在世界范圍內(nèi)廣泛分布（圖1），已引發(fā)了嚴(yán)峻的公共健康和安全問(wèn)題，全球約有1.25億人口正飽受嚴(yán)重工業(yè)污染所帶來(lái)的慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害。報(bào)告引入了世界衛(wèi)生組織的“傷殘調(diào)整生命年①傷殘調(diào)整生命年（DALYs，Disability-Adjusted Life Years）是以時(shí)間為單位對(duì)疾病死亡和疾病傷殘而損失的健康生命年的綜合測(cè)量，是由早逝而引起的壽命損失年（YLL, Years of Life Lost）和因失能引起的傷殘損失年（YLD，Years Lost to Disability）兩部分的總和，采用標(biāo)準(zhǔn)期望減壽年來(lái)計(jì)算死亡導(dǎo)致的壽命損失，根據(jù)每種疾病的失能權(quán)重及病程計(jì)算失能引起的壽命損失，據(jù)公式進(jìn)行計(jì)算。一個(gè)DALY就是損失的一個(gè)健康生命年。DALYs是世界衛(wèi)生組織（WHO）用來(lái)量化疾病及其不利影響程度的指標(biāo)，被用以估計(jì)疾病的相對(duì)重要性、疾病對(duì)社會(huì)的整體負(fù)擔(dān)，以及評(píng)估干預(yù)措施的成本-效益和考慮如何合理分配健康資源?！保―isability-Adjusted Life Years，DALYs）概念，相對(duì)于發(fā)病率、死亡率等傳統(tǒng)的疾病負(fù)擔(dān)指標(biāo)，它是一個(gè)以時(shí)間為單位綜合考慮死亡和傷殘兩種健康損失、用以測(cè)量疾病對(duì)社會(huì)整體負(fù)擔(dān)的比較先進(jìn)、合理而全面的指標(biāo)[4]。報(bào)告得出了據(jù)全球傷殘調(diào)整生命年值排名的前10項(xiàng)有毒工業(yè)產(chǎn)業(yè)（表1），并表明，由工業(yè)污染整體帶來(lái)的傷殘調(diào)整生命年堪比一些嚴(yán)重的疾病類型（表2），實(shí)際上某些造成慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的嚴(yán)重工業(yè)污染本身就是一些地方居民嚴(yán)重疾病類型的直接誘因。換言之，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的分布與某些主要危險(xiǎn)病種的重點(diǎn)人群和高發(fā)人群以及高發(fā)地區(qū)在空間分布上是高度對(duì)應(yīng)的。

圖1　世界重要工業(yè)污染場(chǎng)地分布

1.2慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的“規(guī)劃修復(fù)”

通常意義上的生態(tài)恢復(fù)（restoration）包括對(duì)環(huán)境要素（土壤、水體、大氣）、生物要素（物種、種群、群落）和生態(tài)系統(tǒng)與景觀的復(fù)原（rehabilitation）；對(duì)于災(zāi)害發(fā)生的起始和結(jié)束時(shí)間不明確、發(fā)生速度慢、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的慢發(fā)性人為災(zāi)害工業(yè)用地來(lái)說(shuō)，地區(qū)的環(huán)境條件已發(fā)生根本性變化，原先完整的生態(tài)系統(tǒng)不能被恢復(fù)，需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)新的生態(tài)系統(tǒng)，即必須進(jìn)行修復(fù)（remediation），并首要強(qiáng)調(diào)對(duì)于環(huán)境要素的治理恢復(fù)。

對(duì)于修復(fù)的程度在實(shí)踐與認(rèn)知中也經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變，從初期強(qiáng)調(diào)全面修復(fù)逐漸轉(zhuǎn)向適當(dāng)修復(fù)，即結(jié)合污染土地的未來(lái)用途采取相應(yīng)修復(fù)行動(dòng)，這樣既可縮短修復(fù)時(shí)間、減少修復(fù)成本，也可保證災(zāi)害用地經(jīng)過(guò)一定修復(fù)后能盡快投入再開發(fā)利用。正是基于對(duì)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地修復(fù)后再開發(fā)的考慮，規(guī)劃被引入了修復(fù)利用的一體化過(guò)程，并與其他專業(yè)一道，對(duì)災(zāi)害用地的修復(fù)程度和修復(fù)策略共同作出決定。除了環(huán)境學(xué)科著重的工程技術(shù)修復(fù)、生物工程學(xué)科著重的生物技術(shù)修復(fù)以外，規(guī)劃修復(fù)是指基于生態(tài)規(guī)劃的理論方法，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)思想與生態(tài)設(shè)計(jì)和技術(shù)在慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地治理、修復(fù)與再開發(fā)規(guī)劃中的整體滲透，并立足于城鎮(zhèn)土地使用與空間安排的規(guī)劃手段，通過(guò)土地使用功能調(diào)整在時(shí)間上的不同安排，實(shí)現(xiàn)用地逐步的生態(tài)修復(fù)與新的開發(fā)項(xiàng)目和用途承載的雙重目標(biāo)。

表1　全球傷殘調(diào)整生命年值（DALYs）排名前10位的有毒工業(yè)產(chǎn)業(yè)

表2　全球傷殘調(diào)整生命年值（DALYs）的比較

1.3與慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地修復(fù)相關(guān)的其他概念

由于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害概念并未廣泛使用，因此慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的控制與修復(fù)也包含在廣泛意義的對(duì)環(huán)境污染的控制與修復(fù)中。目前在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開展的一些富有成效的污染土地修復(fù)實(shí)踐，就包括了對(duì)于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害類型的工業(yè)用地的治理與修復(fù)。

最常見(jiàn)的相關(guān)概念是“棕地”，其內(nèi)涵在歐美各國(guó)并不完全一致[5-6]。按照美國(guó)環(huán)保署(EPA)的定義，棕地是已被廢棄的、閑置的或未被完全利用的工業(yè)或商業(yè)用地，其擴(kuò)展或再開發(fā)受現(xiàn)有或潛在的環(huán)境污染影響而變得復(fù)雜。英國(guó)的棕地則指“被以前的工業(yè)使用污染，可能會(huì)對(duì)一般環(huán)境造成危害，但有逐漸增強(qiáng)的清理與再開發(fā)需求”的用地。相對(duì)于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的慢發(fā)性、綿延性和嚴(yán)重性特征而言，美國(guó)的棕地有的可能并未受過(guò)污染，即使受過(guò)污染，其程度也可輕可重，程度輕的經(jīng)過(guò)治理修復(fù)后可進(jìn)行包括居住在內(nèi)的多用途再開發(fā)。某種程度而言，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地是一類與特定工業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的達(dá)到災(zāi)害程度的棕地，與下文提到的“超級(jí)基金基地”在內(nèi)涵上更接近。

2　美國(guó)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地修復(fù)的實(shí)踐概況

美國(guó)在1812年至1920年之間經(jīng)歷了工業(yè)擴(kuò)張和城市化的時(shí)期，到19世紀(jì)末工業(yè)總產(chǎn)值已躍居世界首位，其工業(yè)活動(dòng)所引發(fā)的環(huán)境危害也日益突出；20世紀(jì)下半葉，美國(guó)爆發(fā)了若干起極其嚴(yán)重的慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害事件，使人們意識(shí)到慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的隱蔽性和后果的危害性。更多此類災(zāi)害的曝光也促成了全社會(huì)對(duì)于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地修復(fù)問(wèn)題的關(guān)注，針對(duì)此類工業(yè)用地的修復(fù)、整治和再開發(fā)活動(dòng)逐漸展開。美國(guó)各級(jí)政府和環(huán)境保護(hù)部門每年都有巨額投資用于這些項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)約40年的實(shí)踐，已經(jīng)有大量污染極其嚴(yán)重的工業(yè)用地得到修復(fù)，并進(jìn)行了再開發(fā)利用，這既提升了環(huán)境效益，也避免了土地資源的浪費(fèi)。

2.1修復(fù)的主體

工業(yè)用地修復(fù)所涉及的責(zé)任、利益與行為主體眾多，包括產(chǎn)權(quán)人、使用者、調(diào)控監(jiān)督者（主要是地方政府或環(huán)境部門、司法部門等）、（再）開發(fā)者、協(xié)商者和規(guī)劃者等。

在美國(guó)，慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害用地的修復(fù)基本都由各級(jí)政府和環(huán)境部門發(fā)起，政府組織開展環(huán)境評(píng)估，并在整體開發(fā)過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督管理以及協(xié)調(diào)不同利益主體的矛盾。因此，政府在慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害用地的整體修復(fù)過(guò)程中起著主導(dǎo)作用。城市規(guī)劃部門是災(zāi)害工業(yè)用地修復(fù)的主要規(guī)劃者，此外也有規(guī)劃、建筑和景觀咨詢公司的協(xié)作。在項(xiàng)目的規(guī)劃修復(fù)過(guò)程中，還有諸多相關(guān)利益群體（例如房地產(chǎn)開發(fā)商、地方社區(qū)組織和非營(yíng)利組織以及業(yè)主、社會(huì)活動(dòng)家、環(huán)境工程師、環(huán)境律師、施工單位等）參與和協(xié)商。

2.2修復(fù)的資金

項(xiàng)目的修復(fù)成本主要取決于待修復(fù)工業(yè)用地的大小、場(chǎng)地受災(zāi)程度、修復(fù)目標(biāo)、修復(fù)行動(dòng)的范圍以及技術(shù)實(shí)施的難度等。由于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的污染程度嚴(yán)重，修復(fù)周期長(zhǎng)，所需資金成本往往數(shù)額不菲。按照項(xiàng)目資金的來(lái)源，美國(guó)污染工業(yè)用地修復(fù)及再開發(fā)項(xiàng)目可分為聯(lián)邦政府項(xiàng)目、州政府項(xiàng)目、地方政府項(xiàng)目以及立法義務(wù)和保險(xiǎn)項(xiàng)目4類。聯(lián)邦政府項(xiàng)目受控于聯(lián)邦政策和法規(guī)，由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供資金。有時(shí)聯(lián)邦政府多個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)共同支持同一個(gè)項(xiàng)目，美國(guó)環(huán)保署（EPA）則是其中最重要的一個(gè)機(jī)構(gòu)，主要提供資金用于整治前污染調(diào)查和用地的修復(fù)；其他一些機(jī)構(gòu)主要支持用地修復(fù)以后的再開發(fā)，如住房和城市發(fā)展部（HUD）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理局（EDA）、能源部（DOE）等。自1996年以后，EPA的工業(yè)用地項(xiàng)目也開始給項(xiàng)目的再開發(fā)提供資金、低息貸款以及直接的技術(shù)支持。1990年代中期，一些州政府也效仿EPA，為工業(yè)用地修復(fù)和再開發(fā)項(xiàng)目提供資金和技術(shù)支持。一些項(xiàng)目的所在地政府也加強(qiáng)了對(duì)于這些項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，并提供一定的經(jīng)濟(jì)援助，如制定寬松的再開發(fā)稅收政策等。

圖2　全美超級(jí)基金修復(fù)基地分布圖

2.3“超級(jí)基金”制度

美國(guó)政府曾制定一系列法律來(lái)劃定造成工業(yè)用地污染的責(zé)任，其中最著名的就是美國(guó)國(guó)會(huì)于1980年通過(guò)的《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》[7]。2002年以前該法案規(guī)定，工業(yè)用地的所有曾經(jīng)的產(chǎn)權(quán)者都承擔(dān)該工業(yè)用地污染的責(zé)任，2002年之后法案進(jìn)行了調(diào)整，將責(zé)任歸為直接的污染造成者。該法案還批準(zhǔn)設(shè)立污染場(chǎng)地管理、修復(fù)與再開發(fā)基金，即超級(jí)基金（Superfund）。超級(jí)基金項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)治理修復(fù)全國(guó)一些污染最嚴(yán)重的土地以及對(duì)環(huán)境突發(fā)事件與自然災(zāi)難作出應(yīng)急反應(yīng)?？梢哉f(shuō)，列入超級(jí)基金全國(guó)優(yōu)先治理清單的土地相當(dāng)一部分屬于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地。

超級(jí)基金的來(lái)源主要是環(huán)境稅和化學(xué)品、石油等產(chǎn)品稅費(fèi)，主控部門為聯(lián)邦政府或環(huán)境部門。自1993年開始，超級(jí)基金每年的項(xiàng)目撥款都在1.3億美元以上[8]。自實(shí)施以來(lái)，已清理有害土壤、廢棄物和沉淀物1億多立方米，使得一些正在發(fā)生慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的工業(yè)用地得到治理[9]，并在環(huán)境監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、對(duì)被污染土地和水體修復(fù)的方法以及后續(xù)土地再開發(fā)的模式等方面積累了較多成熟經(jīng)驗(yàn)。至2014年2月，有1 322 塊超級(jí)基金基地處于EPA的全國(guó)優(yōu)先治理清單（National Priorities List ，NPL）上，另有53塊基地待列入清單，375 塊基地已經(jīng)過(guò)治理而撤離了名單（圖2）。

2.4修復(fù)后的土地再開發(fā)

在美國(guó)，當(dāng)部分慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地修復(fù)項(xiàng)目在修復(fù)達(dá)到不同級(jí)別的環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)以后，會(huì)根據(jù)修復(fù)效果、發(fā)展需求以及周邊情況引入適合的新功能，從而實(shí)現(xiàn)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的再開發(fā)。這些再開發(fā)具有多元性，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面: 一是開發(fā)者的多元性，例如地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、政府組建的再開發(fā)公司，以及專業(yè)的商業(yè)再開發(fā)公司；二是開發(fā)目的的多元性，再開發(fā)用途包括作為綠地公園仍為工業(yè)用途，作為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、居住，等等。

圖3　阿桑平克溪流域修復(fù)前土地使用圖

圖4　阿桑平克溪流域開放空間規(guī)劃圖

3　美國(guó)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地規(guī)劃修復(fù)的實(shí)踐案例

以下闡析了3個(gè)具有一定代表性的案例[10]，都是美國(guó)環(huán)保署（EPA）在2000年左右啟動(dòng)的超級(jí)基金項(xiàng)目。在對(duì)這些嚴(yán)重污染工業(yè)用地進(jìn)行治理和修復(fù)的過(guò)程中，規(guī)劃有效地將未來(lái)土地使用的規(guī)劃決策與地塊環(huán)境治理修復(fù)過(guò)程整合起來(lái)，從理念到實(shí)踐發(fā)揮了不同程度的作用。

3.1案例1： 新澤西州阿桑平克溪綠道（Assunpink Creek Greenway）

阿桑平克溪發(fā)源于蒙茅斯縣的農(nóng)村地區(qū)，全長(zhǎng)約37 km，是特拉華河的支流。早在1906年，當(dāng)?shù)卣驮O(shè)想在河邊為特倫頓市建造公園，但是一直未實(shí)施。之后，工業(yè)逐漸占據(jù)阿桑平克溪的兩岸，周邊聚集了不同類型的工廠。半個(gè)多世紀(jì)的工業(yè)生產(chǎn)給該區(qū)域帶來(lái)了嚴(yán)重污染，其中以重金屬污染和多環(huán)芳烴污染為主，環(huán)境問(wèn)題非常復(fù)雜，所引發(fā)的慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害不僅導(dǎo)致了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的衰退，還給附近居民的身體健康以及下游生態(tài)濕地帶來(lái)嚴(yán)重威脅。1980年代，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不景氣，該地區(qū)的工業(yè)開始逐漸減少（圖3）。直到1990年代末，新澤西州政府和EPA先后為該地區(qū)綠地開放空間的開發(fā)建設(shè)提供資金援助，當(dāng)?shù)卣匦轮朴喓影毒G道再開發(fā)計(jì)劃，整個(gè)項(xiàng)目開始正式運(yùn)行。

（1）環(huán)境評(píng)估

項(xiàng)目開發(fā)之初，特倫頓市聯(lián)合各方專家對(duì)阿桑平克溪所涉及的廣大區(qū)域做了詳細(xì)而具針對(duì)性的環(huán)境評(píng)估，以15家不同類型的工廠為單位，專家組分別對(duì)15個(gè)地塊進(jìn)行評(píng)估，對(duì)該地區(qū)的污染物進(jìn)行分析，對(duì)地區(qū)的生物物種和棲息地的環(huán)境狀態(tài)做了專門研究，并根據(jù)污染物的類型和環(huán)境受損的情況制定初步整治的方案。

（2）規(guī)劃修復(fù)與功能目標(biāo)

綠道項(xiàng)目的主要目標(biāo)是塑造公共開放空間和進(jìn)行雨水管理，土地利用規(guī)劃和開放空間設(shè)計(jì)圍繞這兩個(gè)目標(biāo)展開。因?yàn)榘⑸Ｆ娇讼獰o(wú)法承受過(guò)多的暴雨量，為防止洪水泛濫，基地的建設(shè)必須考慮將暴雨引導(dǎo)到其他地方，這就要求基地的修復(fù)必須考慮到土壤滲透性增加和地表雨水徑流所帶來(lái)的污染威脅，因此每塊基地的修復(fù)都以提升土地的滲透性為主要目的，而通過(guò)雨水處理設(shè)施的設(shè)置可解決后一隱患。

通過(guò)近100英畝綠色空間的塑造，阿桑平克溪沿岸原本不可滲透的地面被可滲透的草地和綠色種植所替代。原來(lái)造成慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的污染物質(zhì)逐漸被分解，危害物質(zhì)的暴露程度大大降低。另一方面，在處理污染土壤時(shí)，面臨著綠色空間的建設(shè)與防止污染泄露之間的矛盾，隨著原先工廠的硬質(zhì)地面將變成可滲透的地面，雨水會(huì)將有毒物質(zhì)從土壤帶入河流，為此項(xiàng)目修復(fù)中采取了鞏固土壤、增加綠色種植、防護(hù)堤岸、雨水處理的方法，在增加滲透性地面的同時(shí)，減少水土流失，降低雨水將污染物沖進(jìn)河流的風(fēng)險(xiǎn)。

在綠道修復(fù)項(xiàng)目中，公共綠地和娛樂(lè)空間的積極塑造與雨水系統(tǒng)相適應(yīng)，規(guī)劃設(shè)計(jì)還考慮了區(qū)域公共開放空間的整合，將生態(tài)廊道、自行車路線等與特拉華河谷的開放空間體系相聯(lián)系。將原來(lái)不同工廠的用地整合成綠色開放空間，形成大型的城市濱水公園，滿足人們室外的一些娛樂(lè)活動(dòng)（圖4）。

3.2案例2： 緬因州東方制造工廠（Eastern Manufacturing Facility）的規(guī)劃修復(fù)

緬因州西北部的布魯爾市擁有較長(zhǎng)的造紙業(yè)歷史。早在1889年，東方文化紙業(yè)公司就在此建造木粉碾磨工廠，后來(lái)變成紙漿生產(chǎn)和造紙廠。紙業(yè)公司場(chǎng)地受到長(zhǎng)期生產(chǎn)所帶來(lái)的環(huán)境災(zāi)害，場(chǎng)地內(nèi)遺留下大量污染物質(zhì)，以重金屬和有毒化合物為主。這里同時(shí)也是布魯爾市最大的污水產(chǎn)生地，場(chǎng)地附近的濱水岸線生態(tài)退化嚴(yán)重。2004年工廠破產(chǎn)倒閉后，布魯爾市很快成立了南布魯爾再開發(fā)公司，購(gòu)買了這塊土地的贖押權(quán)，并且用了4年時(shí)間將這塊被污染的16.5 hm2土地重新再開發(fā)（圖5）。

圖5　布魯爾東方制造工廠修復(fù)前（左圖）、修復(fù)后（右圖）的效果對(duì)比

（1）環(huán)境評(píng)估與污染治理

造紙工廠關(guān)閉后，緬因州環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)工廠土地進(jìn)行了全面的環(huán)境評(píng)估，對(duì)土地上存在的污染物做了定性和定量的分析，還對(duì)具有潛在污染威脅的工業(yè)廢棄物做了評(píng)估。2007年最終完成的評(píng)估報(bào)告顯示，污染物的清除十分必要，特別是基地內(nèi)現(xiàn)存的一些儲(chǔ)存桶和地下儲(chǔ)存罐以及化學(xué)容器，儲(chǔ)存著大量的污染物質(zhì)、金屬以及芳烴類化學(xué)物，有著嚴(yán)重的泄露隱患。州環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)上述大量設(shè)施迅速進(jìn)行移除，并處置了熒光燈泡、水銀轉(zhuǎn)化器、恒溫器、滅火器、印刷電路板等。前期清污工作采用了“封存”技術(shù)，對(duì)場(chǎng)地中許多被污染的有毒土壤進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的覆蓋處理，以防止有毒物質(zhì)泄露。

（2）再開發(fā)規(guī)劃

基地高效清理的目的是為了吸引新的投資，重新進(jìn)行規(guī)劃和開發(fā)。在清污工作伊始，城市曾希望將這塊土地再開發(fā)成混合用途的土地，但是混合式開發(fā)在當(dāng)時(shí)有一定難度。恰巧奇安兄弟有限公司（Cianbro）傾向于使用一塊再利用的土地來(lái)建造其新工廠，在場(chǎng)地清污工作完成后取得了該土地的使用權(quán)，并于2008年開設(shè)了新的模具加工廠，還在濱水岸線處建立貨運(yùn)碼頭。通過(guò)10個(gè)月左右的改建，奇安兄弟有限公司和南布魯爾再開發(fā)公司成功地將這塊污染的廢棄土地轉(zhuǎn)變成了一家可提供500個(gè)就業(yè)崗位的工廠，并沿用了原先紙業(yè)公司“東方”的廠名。東方制造工廠的建設(shè)，使得整個(gè)場(chǎng)地在短時(shí)間內(nèi)得到了再利用，并帶來(lái)了顯著的就業(yè)崗位增加和周邊地區(qū)的振興。原先紙業(yè)工廠周圍的社區(qū)大多是工業(yè)用地，包括機(jī)器廠房、汽車電池回收、船舶維護(hù)以及一些石油倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)地?，F(xiàn)在布魯爾市正在繼續(xù)進(jìn)行東方制造工廠周邊其他濱水地區(qū)的再開發(fā)計(jì)劃，希望能夠沿著岸線形成一個(gè)具有綠色開放空間的高科技、文化、零售中心，并通過(guò)東方制造工廠的成功來(lái)影響周邊城市積極努力地修復(fù)與開發(fā)城市污染工業(yè)用地。在這項(xiàng)修復(fù)工程中，企業(yè)方、環(huán)境工程師、政府開發(fā)人員與規(guī)劃師緊密合作，快速完成了再開發(fā)，但是對(duì)于災(zāi)害場(chǎng)地的修復(fù)策略與方法僅僅是本案例中結(jié)合再開發(fā)用途決定的一種結(jié)果。

3.3案例3： 羅德島州鋼鐵場(chǎng)（The Steel Yard）的規(guī)劃修復(fù)

羅得島州首府普羅維登斯的山谷地區(qū)是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的工業(yè)區(qū)，在此聚集了鋼鐵制造、基礎(chǔ)工業(yè)、珠寶加工等多種工業(yè)。鋼鐵場(chǎng)（工業(yè)藝術(shù)教育中心）曾是普羅維登斯鋼鐵廠（PS&I）的所在地，30多年的鋼材生產(chǎn)造成了嚴(yán)重的土壤重金屬污染，主要是在鋼材噴涂作業(yè)階段，含鉛噴霧落到裸露的土壤里并累積成災(zāi)。根據(jù)羅德島州環(huán)境管理署對(duì)鋼鐵廠的土壤污染狀況分析，基地內(nèi)全部土壤的含鉛量都超過(guò)4 000 ppm，局部土壤甚至超過(guò)10 000 ppm（注：美國(guó)聯(lián)邦土壤安全標(biāo)準(zhǔn)含鉛量為400 ppm）。修復(fù)工程主要包括3項(xiàng)內(nèi)容：對(duì)污染土壤的處理，場(chǎng)地的更新、場(chǎng)地表面覆蓋系統(tǒng)與雨水處理系統(tǒng)的建設(shè)，以及園區(qū)產(chǎn)業(yè)的修復(fù)與可持續(xù)發(fā)展。

（1）對(duì)污染土壤的處理

圖6　鋼鐵場(chǎng)場(chǎng)地的修復(fù)策略

針對(duì)土壤的不同受污染程度進(jìn)行了分級(jí)處理：含鉛量介于4 000—10 000 ppm的土壤先被挖掘出來(lái)，然后在原場(chǎng)地上用磷酸鹽穩(wěn)定劑進(jìn)行處理，之后再將土壤原位回填；含鉛量超過(guò)10 000 ppm的土壤，則被運(yùn)到經(jīng)批準(zhǔn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。在修復(fù)過(guò)程中，還進(jìn)行了園區(qū)大規(guī)模整體場(chǎng)地覆蓋工程，覆蓋層包括建筑、步行道、兩英寸的清潔土壤以及一層1英寸厚的包含隔離膜的清潔土層。

在具體的土壤修復(fù)技術(shù)層面，采用了化學(xué)處理、異地處理、化學(xué)膜覆蓋以及植物改良的方法，對(duì)不同污染程度的土壤分別進(jìn)行處理。由于后續(xù)主要為硬質(zhì)場(chǎng)地的開發(fā)，在覆蓋工程完成以后，又在硬質(zhì)的覆蓋層上挖去部分覆蓋層，在這些地方嵌入綠色種植空間，這一做法充分采用了“城市野生空間”（Urban Wild）的概念，在城市建成環(huán)境中引入小規(guī)模的自然生態(tài)系統(tǒng)，綠色種植環(huán)境包括雨水花園、生態(tài)沼澤、植物修復(fù)基地等，起到改良生態(tài)的作用（圖6）。在場(chǎng)地的修復(fù)過(guò)程中，還建設(shè)了雨水處理系統(tǒng)，通過(guò)園區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境，形成園區(qū)的雨水凈化系統(tǒng)，有效防止了基地內(nèi)的雨水將污染物質(zhì)帶入附近的河流。

（2）功能更新與再開發(fā)規(guī)劃

圖7　鋼鐵場(chǎng)修復(fù)規(guī)劃平面與模型

圖8　鋼鐵場(chǎng)修復(fù)效果

表4　案例基本情況對(duì)照

表3　案例環(huán)境修復(fù)技術(shù)比較

在土地新的利用方面，整個(gè)基地的修復(fù)建設(shè)目標(biāo)是建成一個(gè)新社區(qū)、一處城市公共空間以及一個(gè)工業(yè)藝術(shù)中心。設(shè)計(jì)者KMDG公司對(duì)受污染土壤進(jìn)行了處理和再利用，將大量回收的土壤融入設(shè)計(jì)當(dāng)中，并和覆蓋層相結(jié)合，建設(shè)了室外圓形劇場(chǎng)和草地。經(jīng)過(guò)整合設(shè)計(jì)的覆蓋層用于舉辦各種公共活動(dòng)，還有一些覆蓋層區(qū)域作為戶外工作展示的區(qū)域（圖7）。

目前普羅維登斯鋼鐵廠已基本完成污染的消除，整個(gè)修復(fù)工程正處于場(chǎng)地功能更新和景觀塑造階段。修復(fù)完成后，園區(qū)將大力發(fā)展原來(lái)已經(jīng)集聚在此的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，并結(jié)合發(fā)展藝術(shù)教育和綠色工業(yè)。園區(qū)還建設(shè)了一條城市家具手工生產(chǎn)線。這個(gè)地區(qū)被污染的土地有的被重新開發(fā)成商業(yè)或者居住用地，有的仍然被棄置。鋼鐵廠周邊的社區(qū)原先是城鎮(zhèn)的衰敗社區(qū)，在進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的同時(shí)，采取了公共空間與周邊社區(qū)共享的規(guī)劃引導(dǎo)策略，不僅為周邊社區(qū)居民提供了活動(dòng)空間，也吸引人群進(jìn)入基地，從而激活基地。在過(guò)去10年中，這里吸引了很多藝術(shù)家的到來(lái)，部分周邊社區(qū)已進(jìn)行了新的開發(fā)。此外，按照后續(xù)使用功能，采取了原始廠房整修保留的策略。目前普羅維登斯鋼鐵場(chǎng)已成為地方社區(qū)新的活力中心，并成為羅德島獨(dú)一無(wú)二的、以工業(yè)藝術(shù)為主題的公共空間和創(chuàng)意中心（圖8）。

3.4案例比較分析

3個(gè)案例在背景條件、用地規(guī)模、污染狀況和再開發(fā)模式上各不相同，但在規(guī)劃修復(fù)的策略、方法和程序上存在著相似性，基本情況對(duì)照分析如表3，環(huán)境整治修復(fù)的技術(shù)手段如表4。需要說(shuō)明的是，阿桑平克溪項(xiàng)目修復(fù)后僅作為綠色開放空間，因此修復(fù)改造的單位成本降低。此外，3個(gè)案例從環(huán)境調(diào)查評(píng)估開始到再開發(fā)結(jié)束經(jīng)歷的時(shí)間不等，相比超級(jí)基金地塊平均12年的修復(fù)治理時(shí)間，東方制造工廠由于再開發(fā)為輕工業(yè)用地，僅作部分修復(fù)，時(shí)間大幅縮短。阿桑平克溪由于污染狀況復(fù)雜，徹底修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)需要更長(zhǎng)時(shí)間。

4　美國(guó)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地規(guī)劃修復(fù)的啟示

迄今為止，美國(guó)在超級(jí)基金項(xiàng)目土地調(diào)查、修復(fù)與再開發(fā)上已投入巨額公共與私人資金，但也僅僅取得少量成績(jī)。由于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地修復(fù)涉及制度、技術(shù)、資金和主體等諸多復(fù)雜而關(guān)聯(lián)的因素，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，更是一項(xiàng)漫長(zhǎng)而巨大的挑戰(zhàn)，因此需要在政府與環(huán)境部門的主導(dǎo)下多方利益主體協(xié)同努力。

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的修復(fù)是多主體、跨專業(yè)協(xié)作努力的過(guò)程與結(jié)果，規(guī)劃修復(fù)的意義在于規(guī)劃及早介入修復(fù)與再開發(fā)過(guò)程，探討不同污染類型和背景條件下地區(qū)功能和土地使用的處置（例如工業(yè)設(shè)施的保留/搬遷或周邊居民點(diǎn)搬遷），根據(jù)地理區(qū)位條件和災(zāi)害程度確定土地未來(lái)用途，并參與確定修復(fù)目標(biāo)和選擇修復(fù)技術(shù)。除了在純粹的環(huán)境工程技術(shù)上規(guī)劃無(wú)從作為外，在農(nóng)業(yè)技術(shù)、生物技術(shù)的采用中，規(guī)劃可以通過(guò)對(duì)災(zāi)害地區(qū)土地功能與性質(zhì)的轉(zhuǎn)換（例如將工業(yè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地或生態(tài)綠地），生態(tài)系統(tǒng)與景觀結(jié)構(gòu)和功能的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)以及過(guò)程整合，來(lái)促成有效的修復(fù)行動(dòng)。并可根據(jù)不同城鎮(zhèn)不同區(qū)域的實(shí)際情況，選擇確定災(zāi)害土地的轉(zhuǎn)讓/供應(yīng)方式、開發(fā)模式等。

慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害工業(yè)用地的規(guī)劃修復(fù)還存在著對(duì)修復(fù)過(guò)程中經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的綜合衡量，需要整體考慮可接受的時(shí)間期限與可承受的經(jīng)濟(jì)代價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施者的直接利益與社會(huì)整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，以及技術(shù)的融合、人文關(guān)切、風(fēng)險(xiǎn)管理和遠(yuǎn)景建設(shè)等諸多因素。

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Planning Remediation of Industrial Sites Triggered by Slow-motion Technological Disasters: Based on the Practice of American Industrial Sites

Slow-motion technological disasters caused by industrial land use are harmful to the health of residents and local ecological environment. The developed countries have made certain achievement in the cleanup and remediation of slow-motion technological disastrous land. Based on the American remediation practice of industrial land in the past four decades, this article explores the major factors,such as agents, costs, technology strategies and redevelopment modes of remediation of industrial land or sites suffered from slow-motion technological disasters. The case studies indicate that the remediation of industrial land exposed to slowmotion technological disasters is a process and outcome of concerted efforts by multi-bodies and from trans-discipline, in which urban planning can play a significant role. The article takes three cases of different backgrounds，conditions and sizes，to offer some references for mass restoration of such sites with slow-motion technological disasters in China.

Industrial sites | Slow-motion technological disasters | Planning remediation

1673-8985（2015）06-0079-07

TU981

A

黃 怡

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

同濟(jì)大學(xué)高密度人居環(huán)境生態(tài)與節(jié)能教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室教授，博士生導(dǎo)師

陳 亮

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院助理工程師，碩士

夏 勝

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局科技管理處副處長(zhǎng)，碩士

*國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城鎮(zhèn)地區(qū)慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害的規(guī)劃控制與修復(fù)”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：51278343）成果，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院科研資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：KY-2013-ZD3-A01）成果。