解 瑤 張軍民 單建樹

近五年我國城市總體規(guī)劃實施評估研究綜述

解 瑤 張軍民 單建樹

城市總體規(guī)劃作為一項公共政策，在其運作體系中，實施評估工作的重要性日益彰顯。當(dāng)前，開展總體規(guī)劃實施評估已是規(guī)劃界共識，但由于其尚處起步階段，各地還未完全建立完整的、規(guī)范化的總體規(guī)劃實施評估機制。回顧了2010年以來我國總體規(guī)劃實施評估的研究進展，包括評估內(nèi)涵與意義、評估內(nèi)容、評估方法、評估動態(tài)機制、評估視角，剖析總體規(guī)劃實施評估的理論發(fā)展與實踐探索現(xiàn)狀。最后，從總體規(guī)劃實施評估工作自身、總體規(guī)劃編制方法和實施管理等方面對其發(fā)展方向進行展望，思考建立總體規(guī)劃實施評估制度的可操作性方式，以期為更多城市開展總體規(guī)劃實施評估工作提供參考。

總體規(guī)劃 | 實施評估 | 研究

0　引言

評估研究起始于20世紀初，20世紀80年代在歐美國家正式應(yīng)用于城市規(guī)劃領(lǐng)域。我國城市規(guī)劃領(lǐng)域評估的進程起步較晚，并且最先從總體規(guī)劃層面展開。21世紀初以來，國內(nèi)逐漸有部分城市開展了城市規(guī)劃評估的嘗試，其做法通常是對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃（簡稱總體規(guī)劃）作出評估，進而為總體規(guī)劃修改或修編提供參考。2008年實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法和此后施行的《總體規(guī)劃實施評估辦法( 試行)》從法律和制度的高度明確了總體規(guī)劃實施評估的重大意義。此后，國內(nèi)多地開始了總體規(guī)劃實施評估工作，在評估方法、技術(shù)手段和運行機制等方面進行了有益嘗試。

2010年林立偉等在《規(guī)劃師》發(fā)表《中國城市規(guī)劃實施評估研究進展》一文，從內(nèi)涵、相關(guān)理論、方法、問題與困難、實踐案例等方面對城市規(guī)劃實施評估進行了研究綜述，該文是對我國城市規(guī)劃評估研究進展的階段性有效總結(jié)。當(dāng)前，我國的規(guī)劃評估工作大多在總體規(guī)劃層面集中開展，為規(guī)劃實施提供有效評判和反饋，在維護總體規(guī)劃法律權(quán)威性、提高總體規(guī)劃編制水平以及促進規(guī)劃實施管理可操作性等方面扮演重要角色。

隨著總體規(guī)劃實施評估進程的不斷推進和理論研究的持續(xù)深入，相關(guān)論文也逐漸增多，在中國知識基礎(chǔ)設(shè)施工程數(shù)據(jù)庫（CNKI）中，將“總體規(guī)劃”、“實施評估”作主題，檢索到相關(guān)論文638篇，其中2010年以來367篇①論文檢索日期截止到2015-5-18。。由此可見，總體規(guī)劃實施評估正處于快速發(fā)展中，但由于我國城市規(guī)劃實施評估工作起步較晚，考慮到當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程所處的特定階段的現(xiàn)實背景，目前的研究進展還難言深入，其系統(tǒng)性和完整性均有待提高。本文著重回顧2010年來我國總體規(guī)劃實施評估工作的研究進展，總結(jié)研究情況，客觀反映現(xiàn)狀，分析目前問題，探討改進方向，窺視發(fā)展動態(tài)，以期為總體規(guī)劃實施評估研究工作盡綿薄之力。

1　總體規(guī)劃實施評估工作的研究進展

1.1實施評估內(nèi)涵與意義研究

1.1.1實施評估內(nèi)涵

作為總體規(guī)劃實施評估的基礎(chǔ)性工作之一，諸多學(xué)者對其內(nèi)涵進行了深入研究。孫施文將其分為實施情況評價、作用評價和績效評價3種類型[1]。根據(jù)評估時段，林立偉等、桑勁等從實施前評估、實施中評估與監(jiān)督、實施后評估與反饋3個層次對其內(nèi)涵進行闡述[2-3]。彭暉等則認為對公共政策的評估是規(guī)劃實施評估的本質(zhì)，是其各項政策在實施過程中反饋實施效果、評價政策效力、促進系統(tǒng)自我完善的關(guān)鍵步驟[4]。總結(jié)上述研究成果不難看出，當(dāng)前業(yè)界并未形成統(tǒng)一觀點來科學(xué)界定其內(nèi)涵，不同學(xué)者的側(cè)重點不同，且存在“評估”和“評價”兩種主要表述方式。本文認為，總體規(guī)劃實施評估的內(nèi)涵表述至少應(yīng)包含以下4點:從目的看，評估是為了實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，貫徹規(guī)劃價值觀；從內(nèi)容看，評估要涵蓋整個實施體系；從機制看，評估旨在建立自我完善的良性循環(huán)系統(tǒng)；從參與者看，應(yīng)使利益相關(guān)者共同參與，而非政府全程指揮。

1.1.2實施評估意義

實施評估并非簡單的好壞評判問題，而是考量規(guī)劃實施情況，反饋實施效果，研究改進措施。林立偉等指出，評估能夠有效實現(xiàn)城市規(guī)劃理論研究和實踐成果間的反饋，有利于規(guī)劃編制水平的提升，提高規(guī)劃編制與實施管理間的銜接程度[5]。宋彥等認為開展評估工作有助于提高編制水平、加強實施力度、跟蹤實施效果、落實規(guī)劃意圖、協(xié)調(diào)各主體利益[6-7]。程茂吉等認為，評估一方面可以監(jiān)測并評價總體規(guī)劃的推進情況，另一方面則是實現(xiàn)總體規(guī)劃前行的關(guān)鍵步驟和討論其是否需要修編的直接參考[8]。趙民等指出，依法對城市規(guī)劃進行評估是十分必要和緊迫的[9]。袁也認為，總體規(guī)劃實施評價是規(guī)劃運作體系中不可缺少的環(huán)節(jié)，對判析總體規(guī)劃的效能和認識其作用有重要意義[10]。由此可見，規(guī)劃界已經(jīng)普遍認識到總體規(guī)劃實施評估的理論價值和實踐意義，但是關(guān)于其核心意義仍存爭議。筆者認為，通過評估有效反饋實施信息，監(jiān)測環(huán)境變化，剖析差異所存，通過規(guī)劃手段的調(diào)整、政策措施的優(yōu)化以及體制機制的改進來落實規(guī)劃目標(biāo)，這即是評估工作的核心所在。

1.2實施評估內(nèi)容研究

當(dāng)前，實施結(jié)果評估仍然是總體規(guī)劃實施評估內(nèi)容的主要方面。實施結(jié)果評估，即實施現(xiàn)狀與目標(biāo)預(yù)期的一致性或吻合度評估，但其忽略了對規(guī)劃方案本身的科學(xué)性討論，并且極力貫徹終極藍圖式規(guī)劃，未考慮實施過程中的不確定性因素。近幾年，隨著研究的逐漸深入，“一致性評估”、“吻合度評估”不再作為評估工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在評估過程中開始思考原方案的合理性。具體說來，“現(xiàn)狀與規(guī)劃不一致”也應(yīng)分情況討論，其一是“現(xiàn)狀合理規(guī)劃不合理”，其二是“現(xiàn)狀不合理規(guī)劃合理”。評估應(yīng)從公共政策價值觀的高度，理性分析原規(guī)劃本身可能存在的局限性，以及在實施過程中可能產(chǎn)生的消極效果[11]。

隨著評估工作逐漸轉(zhuǎn)向以空間、目標(biāo)以及規(guī)劃價值觀的評價，業(yè)界開始聚焦實施過程的動態(tài)考核[12]，其大致分為兩種類型：一類是漸進式研究，即采用一定的技術(shù)手段進行持續(xù)性監(jiān)測，如呂萌麗等以年度實施評價報告的方式對用地規(guī)劃和建設(shè)用地總量契合度進行考量[13]；另一類則是以實施機制的評估研究作為區(qū)別于實施結(jié)果的根本所在，如羅震東等透過政府運行視角，剖析了總體規(guī)劃從編制到落實的流程關(guān)系，總結(jié)出評估的動態(tài)模擬實施機制[14]。本文認為，評估過程應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)劃實施的長效監(jiān)測機制，以洞察內(nèi)外環(huán)境的變化，討論規(guī)劃調(diào)整的必要性，從而確定改善方案。

1.3實施評估方法研究

早期的總體規(guī)劃評估主要采用定性分析方法，其作為評估的重要手段之一發(fā)揮了重要作用，但由于缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)的支撐，定性分析也不可避免地存在對事物的認知不夠清晰透徹的缺陷。隨著城市規(guī)劃新技術(shù)的發(fā)展和對國外相關(guān)經(jīng)驗的借鑒，定量評估方法日益得到廣泛應(yīng)用，通過指標(biāo)量化來衡量規(guī)劃實施過程在各方面的影響。目前定量分析主要歸納為以下3種方法。

1.3.1評估指標(biāo)體系法

建立實施評估指標(biāo)體系是進行評估的重要前提，但由于總體規(guī)劃涉及事物繁多，其評價體系的構(gòu)建不可能面面俱到，而且諸如實施機制和管理等方面更加難以采用定量方法進行評估。因此，評價指標(biāo)體系的建構(gòu)以規(guī)劃技術(shù)層面的評價因子和要素為主，規(guī)劃實施管理層面的評價要素為輔。具體評價指標(biāo)要素，主要圍繞實施結(jié)果和實施過程選擇相關(guān)性較強的影響要素作為評價因子。而后采用德爾菲法對各項權(quán)重進行確定，采用指標(biāo)偏差計算法量化評估各項得分，反映城市現(xiàn)狀情況與規(guī)劃預(yù)測的偏離程度。以分檔評估方法進行結(jié)果判定，最終以量化的形式對規(guī)劃實施情況進行科學(xué)表述，得出規(guī)劃實施符合率（圖1）。

徐煜輝[15]、段鵬[16]、李王鳴[17]、侯艷玉[18]、何靈聰[19]等均分別建立了總體規(guī)劃實施評估指標(biāo)體系，以量化結(jié)果科學(xué)表述總體規(guī)劃的實施情況；劉建邦通過構(gòu)建指標(biāo)體系對永新縣進行規(guī)劃實施評估；林立偉等則運用層次分析法對徐州市總體規(guī)劃做出定量評估[20]。不過，在構(gòu)建指標(biāo)體系的過程中，對于如何確定各項指標(biāo)，目前仍缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在指標(biāo)選取過程中，評價因子的可獲得性、評價因子覆蓋面的多樣性以及評價因子的可實施性等將是遴選過程的重要依據(jù)。

圖1　評估指標(biāo)體系構(gòu)建過程

1.3.2GIS分析法

近年來，隨著GIS、RS等技術(shù)應(yīng)用于城市規(guī)劃領(lǐng)域，評估工作迎來了技術(shù)革新，在對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行整合的基礎(chǔ)上運用空間分析功能生成新的數(shù)據(jù)信息是GIS技術(shù)的重要功能[21]。呂萌麗等在廣州市總體規(guī)劃評估中運用該方法進行用地性質(zhì)和建設(shè)用地總量的一致性評價[13]。段鵬等在長沙市總體規(guī)劃實施評估中也通過GIS空間疊加技術(shù)，對各類建設(shè)用地進行定量評估[16]。需要指出的是，運用這種方法要有較為完善的城市空間數(shù)據(jù)信息庫，但是目前有相當(dāng)數(shù)量的城市還處于空間數(shù)據(jù)信息庫建設(shè)的初級階段，隨著空間數(shù)據(jù)信息庫和規(guī)劃信息平臺的不斷完善，GIS分析法的普及度將大大提升。

1.3.3公眾參與和實施滿意度調(diào)查法

實施滿意度是在公眾參與的基礎(chǔ)上，以公眾感受為評價標(biāo)準(zhǔn)的概念[21]，在現(xiàn)場調(diào)查的基礎(chǔ)上，采用問卷調(diào)查和街頭訪談的形式了解不同社會群體對城市發(fā)展的看法，鼓勵公眾積極參與總體規(guī)劃實施評估工作。如王莉等在麗江市總體規(guī)劃實施評估工作中，通過問卷調(diào)查，采用層次分析法，深入分析了公眾對總體規(guī)劃實施中的空間組織、生活環(huán)境、各類設(shè)施的評價和滿意程度[22]。吳琳等在浙江省蘭溪市總體規(guī)劃實施評估工作中，從居住狀況、公共設(shè)施狀況、交通出行狀況、綠化環(huán)境狀況等方面做了滿意度調(diào)查研究[23]。但鑒于我國特殊的管理體制和社會結(jié)構(gòu)，目前公眾參與總體規(guī)劃實施評估還存在重視度不高、覆蓋面有限、缺乏長效機制等問題，多地的公眾參與流于形式。

隨著GIS、RS等技術(shù)的應(yīng)用和各地規(guī)劃信息平臺的日臻完善，城市規(guī)劃大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，今后定量評估的重要性將日益彰顯；而對于規(guī)劃決策機制、相關(guān)公共政策的完善程度以及監(jiān)督檢查制度等實施機制等方面，由于其內(nèi)容的特殊性，其評估仍將以定性方法為主。整體來看，目前業(yè)界還未形成完備的方法論體系和標(biāo)準(zhǔn)化操作模式，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、規(guī)劃設(shè)計單位和社會公眾對其中的諸多問題缺乏認識。

1.4實施評估動態(tài)機制研究

目前在評估動態(tài)機制研究方面已取得了一定進展，如何靈聰?shù)忍岢鼋ⅰ耙?guī)劃編制—實施—反饋—整改”的動態(tài)跟蹤維護機制[19]；林立偉等指出，建立城市規(guī)劃實施評估機制，將有效促進規(guī)劃運作體系進入“編制—審批—實施—評估—整改—提高”的良性循環(huán)軌道[2]；曹春霞總結(jié)出“編制—實施—監(jiān)測—反饋—修正”的動態(tài)跟蹤機制[24]?？梢姡瑢W(xué)界已就建立總體規(guī)劃實施評估的動態(tài)機制形成共識，通過建立持續(xù)性的反饋和自我調(diào)整的機制，提高總體規(guī)劃自我完善能力，以應(yīng)對各種變化因素，也為規(guī)劃的實施留有彈性空間[25]。但是目前總體規(guī)劃評估尚缺乏制度化保證，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法已經(jīng)賦予其法律地位，但是下位立法尚未落實，由于運行機制不完善，各地還未建立起一套面向當(dāng)?shù)匦枰耐陚涞目傮w規(guī)劃實施評估和反饋、調(diào)整機制，很多情況下是為了修編總體規(guī)劃而評估，使其成了走過場式的形式主義產(chǎn)品。

1.5實施評估視角研究

從評估研究視角的研究進展看，較有代表性的表述包括：公共政策評估視角[9][26]、空間績效評估視角[27-28]、政府運行視角[14]、空間引導(dǎo)效能視角[29]、時效性與前瞻性視角[30]、多規(guī)協(xié)作視角[24]等。諸多學(xué)者從不同視角切入，有助于評估研究的內(nèi)涵界定和機制建構(gòu)，形成適合我國國情的評估方法論和操作體系，促進規(guī)劃自我完善，實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

2　總體規(guī)劃實施評估過程中的問題與困難

從目前的研究進展看，我國城市總體規(guī)劃實施評估研究還存在多項不足。具體而言：總體規(guī)劃實施評估的內(nèi)涵表述不清晰，對其核心意義的認識不統(tǒng)一；在評估內(nèi)容上對實施過程的分析還不夠透徹；評估體系尚未形成，方法論構(gòu)建之路依然艱辛；各地城市規(guī)劃信息平臺和空間數(shù)據(jù)庫建設(shè)進展緩慢，導(dǎo)致城市規(guī)劃新技術(shù)運用不足；評估主體狹隘，公眾參與有待加強；評估工作缺乏機制設(shè)計，長效開展困難重重。

造成上述困境的原因是多方面的。劉建邦從主客觀兩個方面進行剖析，主觀原因包括規(guī)劃師個人思路的局限性、政府部門績效考核制度以及公眾的參與程度，客觀原因包括評估本身的困難性、城市化進程所處的客觀階段[31]。陳有川等針對中小城市總體規(guī)劃實施評估工作的開展不盡如意的現(xiàn)狀情況，從規(guī)劃管理體制、各地政府和規(guī)劃主管部門等方面進行研究，指出：一方面評估工作內(nèi)容繁雜、周期較短；另一方面，一些政府領(lǐng)導(dǎo)對評估工作對政績的影響存在擔(dān)憂，而規(guī)劃管理部門作為政府領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門，對評估工作經(jīng)常是有心無力[26]。趙民等則從體制機制和評估方法兩方面分析了我國現(xiàn)階段評估工作的主要問題：從體制機制方面看，目前規(guī)劃評估實施辦法尚不完善，制度保障力度還需提高；從評估方法看，尚無“經(jīng)典方法”來支撐規(guī)劃評估工作的開展[9]。羅震東等則分析了當(dāng)前城市規(guī)劃實施評價的理論與實踐的同步程度，從我國快速城鎮(zhèn)化的進程中的不確定性、對西方先進的規(guī)劃評估理論不加改造的應(yīng)用，以及我國規(guī)劃評估工作者創(chuàng)新精神不足等方面，闡述當(dāng)前理論與實踐存在的脫節(jié)現(xiàn)象[14]。

圖2　總體規(guī)劃實施評估的未來發(fā)展方向

圖3　總體規(guī)劃編制的改進方向

3　總體規(guī)劃實施評估研究展望

3.1加強總體規(guī)劃實施評估的理論與方法研究

評估工作的順利開展首先要明確總體規(guī)劃實施評估的內(nèi)涵與意義；其次要加強對國外先進經(jīng)驗的借鑒，結(jié)合中國實際情況，積極探索具有中國特色的評估理論和評估方法，同時不斷改善組織與運作形式。另外，各城市應(yīng)當(dāng)加強空間信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)力度，使得評估過程中的數(shù)據(jù)獲取更加容易，以方便GIS、RS、SPSS等技術(shù)方法的應(yīng)用。

3.2形成規(guī)范化、長效性的規(guī)劃評估機制

總體規(guī)劃實施評估的利益相關(guān)者繁多，依賴持續(xù)性的反饋和各部門的積極協(xié)作，必須要有完備的運作機制保障其順利進行。另外，建議在部分地區(qū)試點設(shè)立政府城市規(guī)劃實施評估職能部門，與規(guī)劃管理部門要有所分離，把評估作為政府日常性工作來開展，探求總體規(guī)劃實施過程反映在政府系統(tǒng)里的發(fā)展軌跡，分析規(guī)劃價值觀在政府運行層面的落實程度，從而為科學(xué)描述實施結(jié)果的符合程度提供依據(jù)。結(jié)合現(xiàn)有成果，參考國外經(jīng)驗，本文從評估體系、評估內(nèi)容、評估方法、評估參與人員等方面總結(jié)出總體規(guī)劃實施評估未來的發(fā)展方向（圖2）。

3.3改進總體規(guī)劃的編制方法和實施管理方法

盡管總體規(guī)劃實施評估內(nèi)涵豐富、意義重大，但歸根結(jié)底，進行評估只是更好落實總體規(guī)劃的有效手段，評估本身并非目的，改進總體規(guī)劃的編制和實施管理方法，更好地實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、貫徹落實規(guī)劃價值觀才是評估工作的靈魂與精髓。目前，總體規(guī)劃這一看似完善的法定規(guī)劃實則處于非常尷尬的境地，理論上的重大意義與實際上的舉步維艱已是一大悖論[32]，對其改革已是迫在眉睫。今后需檢討當(dāng)前總體規(guī)劃的常規(guī)性編制方法，制定落實規(guī)劃價值觀的政策性措施，討論彈性的規(guī)劃方案。可操作性的做法包括將其成果分為法定性、政策性與引導(dǎo)性3大板塊，分塊編制、逐層審批。這不僅使總體規(guī)劃的可操作性得到加強，也使實施評估能夠有針對性地進行[33]。筆者認為，今后規(guī)劃編制應(yīng)著重從編制理念、目標(biāo)體系、編制方法、成果形式和審批機制等5個方面更新總體規(guī)劃編制方法，增強其科學(xué)性和可操作性（圖3）。

總體規(guī)劃實施效果會受到外部環(huán)境、方案自身以及實施機制等多方面的共同作用[8]。實際上，實施管理不是機械地執(zhí)行規(guī)劃，還需考慮各種因素的情況，完善實施和管控方法，避免發(fā)生沖突，實質(zhì)上是監(jiān)控與反饋的機制措施[19]。要加強實施的全方位追蹤，亟需構(gòu)建持續(xù)性監(jiān)測體系，推動規(guī)劃監(jiān)控的動態(tài)化和數(shù)據(jù)化進程[13]。目前部分地區(qū)施行的年度總體規(guī)劃實施評估是其中的有益探索，它強化了總體規(guī)劃的“自檢”程序，將評估反映的問題和解決方法合理地納入實施管理系統(tǒng)中，以期順利實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)[19]。

4　結(jié)語

總體規(guī)劃實施評估作為城鄉(xiāng)規(guī)劃運作體系中的關(guān)鍵步驟，能夠客觀全面地考量實施效果，為規(guī)劃編制、相關(guān)公共政策的制定和規(guī)劃實施管理機制的完善提供建議，促進總體規(guī)劃的編制、管理和實施進入良性發(fā)展軌道?，F(xiàn)階段總體規(guī)劃實施評估工作的理論研究和實踐經(jīng)歷還需繼續(xù)豐富，評估研究亟需完善其自身的系統(tǒng)和范式，形成體系完善的評估內(nèi)容系統(tǒng)、科學(xué)規(guī)范的評估組織方式及客觀公正的評估判斷標(biāo)準(zhǔn)。希冀今后有更多規(guī)劃技術(shù)人員、規(guī)劃管理人員和學(xué)者共同關(guān)注總體規(guī)劃實施評估的研究進展與發(fā)展動態(tài)，推動總體規(guī)劃向更加制度化、規(guī)范化的方向邁進。

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Research Summary of Master Urban Plan Implementation Evaluation of Recent Five Years in China

Master urban plan is a public policy, the implementation of which into the evaluation work is becoming more and more important in the operation system. At present, to carry out overall planning implementation evaluation is consensus in planning field. Because it is still in start level, the complete, standardized overall planning implementation evaluation mechanism has not yet fully established around cities. This paper reviews the overall planning implementation evaluation in China since 2010, including evaluation connotation and significance, evaluation content, evaluation method, dynamic evaluation mechanism, evaluation perspective, and analyzes the overall planning implementation evaluation theory development and practice status. Finally, the paper points out the developing direction of the overall planning implementation evaluation from three aspects, including the overall planning implementation evaluation itself, methods of overall planning and implementation management. And this paper aims to provide the reference to more cities about how to establish operational mode of overall planning implementation evaluation system.

Master plan | Implementing evaluation | Research

1673-8985（2015）06-0021-06

TU981

A

解瑤

山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院碩士研究生

張軍民

山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院教授

單建樹

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生