樂 瑞，陳 偉

（1.江西省東鄉(xiāng)縣水務(wù)局，江西 東鄉(xiāng)331800；2.江西省東鄉(xiāng)縣林業(yè)科學(xué)研究所，江西 東鄉(xiāng)331800）

0 引言

新中國成立以來，經(jīng)過數(shù)代水利工作者的艱苦探索和頑強拼搏，我國水利事業(yè)取得了舉世矚目的成就，積累了無數(shù)珍貴的歷史經(jīng)驗，為我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民生活改善做出了重大貢獻?？茖W(xué)有效的水利工程項目管理體制以及高效的運行機制是我國水利工程事業(yè)取得巨大成就的重要保障，也是水利工程發(fā)揮綜合效益的重要保障[1]。但是，我國社會發(fā)生了巨大變革，社會歷史背景、管理體制、水資源現(xiàn)狀及水利工程發(fā)展水平都與之前不同，因此，我國的水資源管理體系也需要隨之做出相應(yīng)變化[2]。

圖1 國家水利管理體制組織結(jié)構(gòu)

1 我國水利工程管理體制及模式分析

1.1 國家水利管理體制

我國國家水利管理體制組織結(jié)構(gòu)見圖1[3]。國家水利管理體制以及國務(wù)院水行政部門負責(zé)統(tǒng)一管理水資源，國務(wù)院其它部門根據(jù)相應(yīng)的職責(zé)協(xié)同國務(wù)院水行政部門管理水資源。流域機構(gòu)屬于水利部直屬機構(gòu)，根據(jù)相關(guān)職責(zé)規(guī)定執(zhí)行相應(yīng)的權(quán)力和履行相應(yīng)的義務(wù)。各個省市下設(shè)水利廳局，受省市政府及水利部共同領(lǐng)導(dǎo)，履行流域內(nèi)的責(zé)任。以各級水利部門之間的隸屬關(guān)系，水利管理機構(gòu)可劃分為中央直屬、省部直屬和地方管理三層。中央直屬水利機構(gòu)包括水利部、國家防汛抗旱總指揮部、國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會等；省部直屬水利機構(gòu)包括各省市區(qū)水利局、建設(shè)廳、農(nóng)業(yè)廳、七大流域機構(gòu)等；地方管理水利機構(gòu)包括各市縣政府、水利局和環(huán)保局等。

1.2 水利工程管理單位管理模式

根據(jù)水利工程服務(wù)對象，水利工程可分為防洪工程、排灌工程、水力發(fā)電工程、航道港口工程、城鎮(zhèn)供排水工程以及綜合性水利工程。工程類型的多樣性也導(dǎo)致水利工程單位管理內(nèi)容存在很大的差異。但是，水利工程管理模式卻多為“大而全”“小而全”的管理結(jié)構(gòu)。這種管理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致管理機構(gòu)設(shè)置細致全面、機構(gòu)分工明確，但是結(jié)構(gòu)設(shè)置過多且復(fù)雜，容易出現(xiàn)機構(gòu)職責(zé)交叉情況。水利工程管理單位管理結(jié)構(gòu)見圖2[4]。

圖2 水利工程管理單位管理結(jié)構(gòu)圖

2 水利工程管理單位現(xiàn)狀

我國水利建設(shè)與管理存在重建設(shè)、輕管理的思想，在多種原因的影響下，水利工程管理單位長期存在體制不順暢、機制不靈活、經(jīng)費不充裕等問題，在我國市場經(jīng)濟體制不斷完善的大環(huán)境下，水利工程管理問題與社會發(fā)展對水利工程要求之間的矛盾越來越突出。

2.1 管理單位與管理體制的矛盾

水利工程單位管理性質(zhì)經(jīng)歷了多個變化，始終未得到科學(xué)、客觀的定位。水利工程兼具公益性和經(jīng)營性兩個屬性，會造成管理單位的界限不清，對工程管理和管理單位發(fā)展都帶來不利影響，界定管理單位的性質(zhì)對加強管理的意義重大。但是我國興建大批水利工程，并形成了多經(jīng)營性功能要素的、分布廣泛的水利工程體系。行政和業(yè)務(wù)相分離，形成條塊分割、政企不分、政事交叉的管理體制，經(jīng)常造成執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)錯位，導(dǎo)致水利工程管理機構(gòu)與工程管理養(yǎng)護、水費計收體制等諸多方面存在突出矛盾。在水利工程管理單位發(fā)展過程中，體制問題對管理單位發(fā)展產(chǎn)生致命的持續(xù)性影響，也是理順管理體制面臨的最大難題。

2.2 運行機制與經(jīng)費管理的矛盾

在計劃經(jīng)濟時代，依據(jù)計劃經(jīng)濟管理模式建立管理制度對強化水資源調(diào)度、實現(xiàn)水資源與經(jīng)濟發(fā)展有效配置發(fā)揮了很大作用。而隨著社會主義市場經(jīng)濟不斷完善，市場規(guī)律起主要支配作用。而基層水利管理單位仍嚴(yán)重沿用計劃經(jīng)濟時代管理體制，思想觀念停滯，對上級行政命令嚴(yán)重依賴，人事管理和分配制度仍屬于計劃經(jīng)濟做法，未考慮經(jīng)濟效益和社會效益。管理單位內(nèi)部缺乏積極的監(jiān)督和約束機制，員工待遇差，工作積極性和活力不足。在經(jīng)費管理上，我國屬于農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)也是我國弱勢產(chǎn)業(yè)，需國家扶持，因而水商品價格無法落實，我國也不補償管理單位在防洪、灌溉管理中耗費的人力、物力和財力，造成管理單位經(jīng)濟入不敷出。據(jù)相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計，67.7%的水利工程管理單位無撥款，純公益性水利工程管理單位為各級財政全額撥款。部分管理單位雖然有撥款，但遠遠不能滿足管理和人員工資需求。

2.3管理與經(jīng)濟效益的矛盾

多數(shù)管理單位資產(chǎn)和財務(wù)管理薄弱，內(nèi)部制度不健全，規(guī)范化管理差。低水平管理，效率低，成本高，影響工程正常運行。一方面水價和電價作為管理單位主要收入來源，水電價格偏低及水費收取困難造成管理單位收入低。另一方面，管理單位自身缺乏優(yōu)勢，也缺少行業(yè)依托，未能利用自身優(yōu)勢開展多種經(jīng)營。我國多數(shù)水利工程建設(shè)時間久遠，設(shè)計、施工均存在問題，水利工程老化失修、水毀損壞嚴(yán)重，水利工程存在嚴(yán)重的安全隱患。雖然數(shù)十年來政府通過發(fā)行國債加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施投入，加固了病危工程。但從長遠看，仍需要建立良性運行管理機制，才能保證水利工程安全良性運行，充分發(fā)揮水利工程的效益。

3 水利工程項目組織管理體系創(chuàng)新設(shè)計

3.1 基于現(xiàn)代管理理論的水利工程組織管理體系

3.1.1 確立工作目標(biāo)

水利工程管理單位的工作目標(biāo)需要以科學(xué)發(fā)展觀為原則，以符合水利工程管理單位自身情況為出發(fā)點，制定全面、科學(xué)、超前的管理目標(biāo)，以提升管理單位規(guī)范化、制度化管理水平，實現(xiàn)管理單位長遠發(fā)展。因此，管理目標(biāo)需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分發(fā)揮水利工程的經(jīng)濟和社會功能，完善工作程序和工作標(biāo)準(zhǔn)，建立靈活的工作制度和運行機制，提升人員素質(zhì)和水平，形成科學(xué)管理、順暢的運行機制、規(guī)章制度和崗位；明確工作職責(zé)，實現(xiàn)人才優(yōu)化配置，提升工程防洪減災(zāi)、供水保障和水生態(tài)環(huán)境保護的作用，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

3.1.2 工作機構(gòu)設(shè)置

水利工程管理單位規(guī)模差異較大，管理人員配置懸殊，不同管理單位的工作機構(gòu)設(shè)置方式應(yīng)有所區(qū)別。原則上規(guī)模小、人員少的管理單位可采取直線制、職能制或直線—職能制等組織結(jié)構(gòu)模式。對于規(guī)模大、人員多、工作復(fù)雜的管理單位，則可采用矩陣制、事業(yè)部制等現(xiàn)代組織管理模式。無論選用哪種模式，都必須充分考慮管理幅度和管理層次兩個要素，實現(xiàn)有效管理。

3.1.3 明確工作職能

水利工程管理單位可借鑒WBS管理理念，將WBS管理理念用于單位管理流程再造與創(chuàng)新。具體操作：將全局工作逐一分解，以某項工作任務(wù)作為項目管理生命周期，分階段進行WBS分解，建立工作流程圖，明確工作崗位職責(zé)，明確各個節(jié)點工作要求，提高管理質(zhì)量和效率。分解工作任務(wù)中應(yīng)重視創(chuàng)建WBS的過程，也需注意創(chuàng)建WBS應(yīng)最多使用20個層次，小項目僅需創(chuàng)建4～6層即可。

3.2 水利工程項目組織管理體系總體設(shè)計方案

3.2.1 企事業(yè)分離

（1）明確水利工程管理單位性質(zhì)。根據(jù)水利工程管理單位的任務(wù)和收益情況，明確劃分工程管理單位的類別和性質(zhì)。第一，防洪排澇等水利工程運行維護的公益性水利工程管理單位應(yīng)定性為財政全額撥款事業(yè)單位；第二，對于既具備公益性任務(wù)的水利工程管理單位，又具備供水發(fā)電等經(jīng)營性水利工程運行維護管理單位屬于準(zhǔn)公益性水利工程管理單位。對于不具備收支條件的管理單位，可定性為事業(yè)單位，并由財政全額撥款。而對于具備收支條件的管理單位，可定性為企業(yè)。如具備收支條件且已轉(zhuǎn)職為企業(yè)的管理單位，應(yīng)維持其企業(yè)性質(zhì)不變。第三，負責(zé)城鎮(zhèn)供水發(fā)電的水利工程管理單位，因其具備較強的收支能力，屬于經(jīng)營性管理單位，可直接定性為企業(yè)。

（2）改革內(nèi)部制度。屬于企業(yè)性質(zhì)的水利工程管理單位需要根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度相關(guān)原則建立現(xiàn)代企業(yè)制度，建立法人治理結(jié)構(gòu)，企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧。水利工程管理單位主要負責(zé)人由上級機構(gòu)直接聘任，單位其他人員則根據(jù)聘任制及合同制度聘用，簽訂勞動合同。實行以崗位為主的薪資制度，明確各個崗位的職責(zé)和薪酬，完善企業(yè)工資結(jié)構(gòu)。屬于公益性質(zhì)的水利工程管理單位首先需要嚴(yán)格編訂崗位及其編制，制定崗位及編制后由統(tǒng)計財政部門及水行政主管部門負責(zé)審核。管養(yǎng)分離后的維修養(yǎng)護人員、實行水利工程運行管理和維修養(yǎng)護分離準(zhǔn)公益性水利工程管理單位中從事經(jīng)營性資產(chǎn)運營和其他經(jīng)營活動的人員不能再核定編制。同時根據(jù)《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》合理定崗。水利工程管理單位需要根據(jù)精簡高效原則撤消不合理機構(gòu)、控制編制人員。實施聘任制度，建立崗位責(zé)任制，根據(jù)崗位招聘人員，實現(xiàn)競爭上崗。事業(yè)性水利工程管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該由主管部門選任，并通過競爭機制擇優(yōu)選擇。建立領(lǐng)導(dǎo)人績效考核制度，定期考評領(lǐng)導(dǎo)人工作業(yè)績。工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)實行國家統(tǒng)一的事業(yè)單位工資制度。允許在符合國家相關(guān)政策的前提下，適當(dāng)引進市場機制，將職工收入與工作績效掛鉤。

（3）加強資產(chǎn)管理。具有企業(yè)性質(zhì)的公益性水利工程管理單位的投資經(jīng)營活動不得脫離水利工程，保證管理單位具備充足的水利工程日常養(yǎng)護經(jīng)費，加強水利管理部門的資產(chǎn)管理，明確資產(chǎn)出資代表人。取得國有或國有控股水利管理企業(yè)的支持，形成大型國有或國有控股企業(yè)集團，負責(zé)經(jīng)營性水利工程項目投資管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)增值或保值。純公益性水利工程單位必須嚴(yán)格限制其活動，不允許從事經(jīng)營性活動。而不具備收支能力的水利工程管理單位則需要明確公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)界限，明確劃分公益職能部門和經(jīng)營職能部門，分離公益職能部門和經(jīng)營職能部門，做到事企分開和財務(wù)分開。

3.2.2 分離管理和養(yǎng)護職責(zé)

（1）完善機構(gòu)設(shè)置?？茖W(xué)定崗及核定人員編制后，還需要將水利工程養(yǎng)護人員及養(yǎng)護業(yè)務(wù)從水利工程內(nèi)分離出來，建立獨立的專業(yè)化養(yǎng)護企業(yè)，通過招標(biāo)方式選擇最優(yōu)的養(yǎng)護企業(yè)承擔(dān)水利工程養(yǎng)護業(yè)務(wù)，財務(wù)部門需要及時提供充足的水利工程養(yǎng)護資金，滿足水利工程日常養(yǎng)護工作需要。建立專業(yè)化養(yǎng)護企業(yè)后，政府還需建立養(yǎng)護企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范水利工程養(yǎng)護行業(yè)，提高養(yǎng)護企業(yè)的養(yǎng)護水平。最后，各級政府及其它管理部門需要創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，促進市場主體發(fā)展，規(guī)范市場秩序，維護市場穩(wěn)定[5]。

（2）建立水價管理體系。水利工程供水稅費為經(jīng)營性收費，供水價格要按照補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔(dān)的原則核定；對于不同用途的水價，需要區(qū)分對待，根據(jù)用水性質(zhì)分類定價。如農(nóng)業(yè)用水的水價需要根據(jù)補償供水成本的原則核定價格，不計利潤，而非農(nóng)業(yè)用水的價格需要在補充供水成本、費用、集體合理利潤的基礎(chǔ)上確定水價。同時，水價還需要根據(jù)供需變化、水資源狀況的因素不斷調(diào)整。在供水價格上，中央直屬水利工程供水價格以及跨省水利工程供水價格應(yīng)由國務(wù)院直接負責(zé)，地方水利工程供水價格應(yīng)由省級價格管理部門直接管理，或者地方價格管理部門提出水價調(diào)整方案，再經(jīng)省級價格管理部門審核通過。在價格制定標(biāo)準(zhǔn)上，國務(wù)院還需要出臺相關(guān)法律，規(guī)范水價制定方法。

4 結(jié)語

改革是國家和社會發(fā)展的內(nèi)在動力，也是推動水利工程管理不斷發(fā)展和完善的力量源泉。當(dāng)前我國水利事業(yè)正處于新的起點，推進水利工程項目管理體系創(chuàng)新改革，建立符合我國基本國情的水利工程項目組織管理體系勢在必行。在水利改革的道路上雖然面臨許多障礙，但是我們需要堅定改革的信念，堅信管理體系改革創(chuàng)新，建立充滿生機與活力的水利工程管理體制和運行機制，讓未來的水利事業(yè)更加光明。

［1］羅顯文.水利工程項目施工管理創(chuàng)新研究 [J].中國新技術(shù)新產(chǎn)品，2012，(11).

［2］徐貴發(fā).淺析水利工程項目組織管理體系的創(chuàng)新[J].才智，2012，(16).

［3］ 郭忠亮.淺論水利工程項目組織管理體系改革[J].才智，2011，(12).

［4］王占杰.關(guān)于我國水利工程項目組織管理體系創(chuàng)新的探析 [J].才智，2011，(26).

［5］王延樹.項目管理與項目組織研究結(jié)構(gòu)與分析 [J].鹽城工學(xué)院學(xué)報(自然科學(xué)版)，2010，(03).