韓召穎 田光強(qiáng)

關(guān)于日本對(duì)政治改革以前的緬甸的官方發(fā)展援助，國內(nèi)外學(xué)者已有一些研究。如，云南大學(xué)畢世鴻教授詳細(xì)論述了2000年以來日本對(duì)緬甸的援助情況①畢世鴻:“冷戰(zhàn)后日緬關(guān)系及日本對(duì)緬政策”，《當(dāng)代亞太》，2010年，第1期，第120～130頁。;李濤博士認(rèn)為日本對(duì)緬甸的援助是鞏固與深化兩國政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基石，也是檢驗(yàn)日緬關(guān)系的“試金石”②李濤:“1988年以來日緬關(guān)系新發(fā)展初探”，《南洋問題研究》，2011年，第2期，第44～53頁。;美國學(xué)者戴維·斯坦伯格(David I.Steinberg)重點(diǎn)研究了1950～1990年間日本對(duì)緬甸的援助情況，并在文末附上了有關(guān)的詳細(xì)數(shù)據(jù)③David I.Steinberg，“Japanese Economic Assistance to Burma:Aid in the Tarenagashi Manner?”Crossroads:An Interdisciplinary Journal of Southeast Asian Studies，1990，Vol.5，No.2，pp.51-107.;一位泰國學(xué)者將1988～2007年日本對(duì)緬甸的援助劃分為四個(gè)階段，并詳細(xì)分析了日本對(duì)緬甸進(jìn)行援助的原因④Suppakarn Pongyelar，The Implications of Japanese Engagement Policy towards Myanmar:1988-Present，Graduate School of International Development，Nagoya University，2007.;日本京都產(chǎn)業(yè)大學(xué)教授帕特里克·斯特利福德(Patrick Strefford)的論文以官方發(fā)展援助為視角研究日緬關(guān)系，認(rèn)為日本對(duì)緬甸更傾向于采取一種“建設(shè)性接觸”政策⑤Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，pp.65-77.;有的學(xué)者還認(rèn)為影響日本對(duì)緬甸官方發(fā)展援助政策的主要因素是經(jīng)濟(jì)因素而非人權(quán)因素。⑥Mikio Oishi and Fumitaka Furuoka，“Can Japanese Aid be an Effective Tool of Influence:Case Studies of Cambodia and Burma”，Asian Survey，November/December 2003，Vol.43，No.6，pp.890-907.由于緬甸的政治改革是最近幾年才開始著手實(shí)施的，因而國內(nèi)外學(xué)界目前尚缺乏有關(guān)日本對(duì)緬甸官方發(fā)展援助政策轉(zhuǎn)變的最新研究成果。

緬甸自推進(jìn)政治改革以來就成為國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為大國競(jìng)逐國際影響力的博弈場(chǎng)。自認(rèn)為與緬甸具有“特殊關(guān)系”的日本不甘人后，迅速轉(zhuǎn)變了對(duì)緬甸的官方發(fā)展援助政策，在加大對(duì)緬援助規(guī)模的同時(shí)重啟日元貸款，以圖抓住緬甸推行政治改革的良機(jī)實(shí)現(xiàn)其重要戰(zhàn)略利益。官方發(fā)展援助既是日本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的利器，也是其作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國所善加利用的外交政策工具。日本轉(zhuǎn)變對(duì)緬甸官方發(fā)展援助政策有著深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考量，也勢(shì)必對(duì)日緬關(guān)系產(chǎn)生重要影響。

一、日本對(duì)緬甸官方發(fā)展援助政策的演變

作為第二次世界大戰(zhàn)的發(fā)起國和戰(zhàn)敗國，日本在二戰(zhàn)后一方面積極發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)并與美國結(jié)盟，另一方面企圖利用經(jīng)濟(jì)手段與其他相關(guān)國家達(dá)成和解以改善其國際環(huán)境和國家形象。歷來被日本視為戰(zhàn)略后院的東南亞地區(qū)是日本著力發(fā)展良好關(guān)系的重點(diǎn)區(qū)域——東南亞地區(qū)對(duì)戰(zhàn)后的日本可謂意義重大，既是日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原料產(chǎn)地，又是日本企業(yè)的優(yōu)良投資場(chǎng)所。日本為了盡快實(shí)現(xiàn)與其他國家的和解，加快經(jīng)濟(jì)重建，急需與東南亞國家達(dá)成戰(zhàn)爭(zhēng)賠償協(xié)議。1954年，日本與緬甸簽署《戰(zhàn)爭(zhēng)賠償和經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，日本向緬甸提供了720億日元戰(zhàn)爭(zhēng)賠償和180億日元貸款。1954年11月，日本與緬甸簽署和平條約。緬甸成為二戰(zhàn)后第一個(gè)與日本達(dá)成戰(zhàn)爭(zhēng)賠償協(xié)議的亞洲國家。這促進(jìn)了東南亞其他國家加速與日本達(dá)成賠償協(xié)議的步伐。

二戰(zhàn)后日緬關(guān)系很大程度上是以官方發(fā)展援助為最重要特征的。①Kei Nemoto，“The Japanese Perspective on Burma”，Burma Debate，August/September 1995，Vol.2，No.4，p.20.1950年日本就開始對(duì)緬甸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助，到1957年共援助了4570萬美元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1960～1988年間日本共向緬甸提供了價(jià)值21億美元的官方發(fā)展援助，其中包括4000億日元的貸款和950億日元的無償援助。②Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，p.65.另據(jù)統(tǒng)計(jì)，1970～1988年間緬甸共接受了價(jià)值高達(dá)41.92億美元的國外援助，其中日本提供的援助為19.4億美元，約占50%。③Patrick Strefford，“How Japan’s Post-war Relationship with Burma was Shaped by Aid”，Asian Affairs，March 2010，Vol.41，No.1，p.40.

1988年緬甸發(fā)生軍事政變后，日本政府隨即宣布暫停對(duì)緬甸的日元貸款，凍結(jié)了仰光國際機(jī)場(chǎng)現(xiàn)代化升級(jí)工程142億日元總貸款中的122億日元。④Thanyarat Apiwong and Yoshihiro Bamba「The Role of the Japanese in Myanmar:Economic Relations between Japan and Myanmar in Historical Perspective」『滋賀大學(xué)教育學(xué)部紀(jì)要人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)』，2009，No.59，第16頁。但與歐美等一味制裁緬甸的外交政策不同，日本對(duì)緬甸軍政府實(shí)施一種對(duì)話與積極接觸的外交政策，并將援助作為推動(dòng)緬甸軍政府進(jìn)行民主化改革的戰(zhàn)略工具。

1989年2月，日本在西方國家中第一個(gè)承認(rèn)緬甸軍政府。日本雖然原則上暫時(shí)停止了對(duì)緬甸的日元貸款，但繼續(xù)對(duì)緬甸進(jìn)行無償資金援助和技術(shù)援助，并免除了緬甸的大量債務(wù)。1991～2003年，日本共免除了緬甸價(jià)值900億日元(約合8億美元)的債務(wù)，占該時(shí)期日本對(duì)緬官方發(fā)展援助總額的75%。⑤Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，p.69.一位日本學(xué)者認(rèn)為日本的對(duì)緬政策有四大原則:一是促進(jìn)緬甸軍政府與國際社會(huì)以及國內(nèi)民主反對(duì)派進(jìn)行對(duì)話;二是對(duì)緬甸軍政府實(shí)施積極接觸;三是在緬甸問題上與美國進(jìn)行協(xié)作;四是鼓勵(lì)緬甸逐漸實(shí)現(xiàn)民主。⑥Takeda Isami，“Japan’s Myanmar Policy:Four Principles”，Gaiko Forum，Summer 2001，pp.56-59.

2010年緬甸開始推動(dòng)政治改革進(jìn)程，采取了一系列自由化和民主化的舉措。隨著政治改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，緬甸與美國等西方國家的關(guān)系日益改善，包括美國總統(tǒng)奧巴馬和國務(wù)卿希拉里·克林頓在內(nèi)的西方政要紛紛訪問緬甸，許多西方國家也部分解除了對(duì)緬甸的制裁。自認(rèn)為與緬甸具有“特殊關(guān)系”的日本當(dāng)然不甘居后，也緊跟美國步伐積極加強(qiáng)與緬甸的接觸，其對(duì)緬官方發(fā)展援助政策由此發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。

一是急劇增加對(duì)緬官方發(fā)展援助規(guī)模，以此推動(dòng)緬甸的民主化進(jìn)程。為了鼓勵(lì)緬甸的政治改革并擴(kuò)大日本在緬甸的影響力，2012年日本增加了對(duì)緬甸的官方發(fā)展援助金額，高達(dá)9278萬美元，比2011年增加了近一倍。2012年4月20～24日，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪問日本期間，日本宣布免除緬甸3035億日元(約合37.2億美元)的債務(wù)，并重啟對(duì)緬甸的日元貸款項(xiàng)目。⑦「テイン·セイン·ミャンマー大統(tǒng)領(lǐng)の來日」，日本外務(wù)省，2012年4月21日，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/myanmar/visit/thein_sein_1204/index.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年11月20日)2013年5月24日，日本首相安倍晉三訪問緬甸，宣布將向緬提供價(jià)值高達(dá)910億日元(約合56億元人民幣)的官方發(fā)展援助，包括510億日元貸款和400億日元無償資金援助，并免除其約2000億日元的債務(wù)。①“Myanmar President Office，President U Thein Sein and Party Holding Discussion with Japanese Prime Minister Mr.Shinzo Abe and Party”，http://www.president-office.gov.mm/en/?q=briefingroom/news/2013/05/27/id-2091.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年11月25日)2014年3月24日，訪問緬甸的日本外務(wù)大臣岸田文雄宣布，日本將向緬甸提供80億日元的無償援助，自此安倍政府向緬甸政府提供的援助資金總額增加到1600億日元。②“Japan to Offer 8 Bil.Yen in Fresh Grant Aid to Myanmar”，the New Light of Myanmar，24 March，2014.2014年11月12日，日本首相安倍晉三與緬甸總統(tǒng)吳登盛舉行會(huì)談時(shí)，表示日本將向緬甸提供約260億日元的貸款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這筆貸款中的150億日元將用于建設(shè)由日本援助的土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的供電與港口設(shè)施;日緬兩國還同意盡快締結(jié)稅款條約以擴(kuò)大日本對(duì)緬甸的投資。③“安倍訪東盟再撒金元，援助緬甸菲律賓基建”，http://japan.people.com.cn/n/2014/1113/c35463-26016382.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年12月11日)

二是在重啟對(duì)緬甸日元貸款的同時(shí)，展開對(duì)緬的全面援助，形成全方位的對(duì)緬援助格局。根據(jù)日本外務(wù)省的統(tǒng)計(jì)，自緬甸實(shí)施政治改革以來，日本政府共向緬甸提供了8筆貸款，資金總額高達(dá)3130億日元;免除緬甸債務(wù)多達(dá)3160億日元;提供了161筆無償資金援助和4筆總額為8.33億日元的緊急援助資金。④ODA案件検索，日本外務(wù)省，http://www3.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/display.php?in_anken_name=＆in_area_id=＆in_scheme_id=＆in_year=＆in_country_id=167.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月5日)

三是將大量官方發(fā)展援助用于改善緬甸人民的生活水平、促進(jìn)民族和解、提高緬甸政府的治理能力、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、加快市場(chǎng)化改革等領(lǐng)域。2013年3月22日，日本駐緬甸大使沼田干夫與緬甸國家計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部副部長杜欽山依(Daw Khin San Yi)在緬甸首都內(nèi)比都簽署了11項(xiàng)日本援助緬甸項(xiàng)目的換文，總價(jià)值高達(dá)2.15億美元。其中包括:為耶津農(nóng)業(yè)大學(xué)(Yezin Agriculture University)提供1060萬美元用于培訓(xùn)農(nóng)業(yè)人才;為仰光、曼德勒醫(yī)院的醫(yī)療器械改善項(xiàng)目提供1200萬美元;為仰光、皎漂港(Kyaukpyu)和曼德勒的自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)站提供4040萬美元援建資金;為仰光等地的國內(nèi)機(jī)場(chǎng)安全升級(jí)項(xiàng)目提供1290萬美元;為布努橋二號(hào)水電站(Beluchaung No.2 Hydropower)改造項(xiàng)目提供7020萬美元;為仰光河客運(yùn)船改造項(xiàng)目和克倫邦公路改造項(xiàng)目提供800萬美元。

在這些日本對(duì)緬援助項(xiàng)目中，有不少被直接用于擴(kuò)大日本在緬北少數(shù)民族地區(qū)的影響，例如，為緬甸的克欽邦、撣邦、欽邦的住房項(xiàng)目提供736萬美元;為若開邦、克欽邦、克倫邦、撣邦、欽邦的少數(shù)民族地區(qū)治理能力提升項(xiàng)目提供1370萬美元;為若開邦、克欽邦、克倫邦、孟邦、撣邦以及德林達(dá)依地區(qū)(Taninthayi Region)少數(shù)民族提供價(jià)值2100萬美元的食品援助;為若開邦、克欽邦等地的難民提供690萬美元現(xiàn)金援助。⑤“Exchange of Notes for Japan’s Grant Aid Projects Signed”，the New Light of Myanmar，23 March，2013.這690萬美元現(xiàn)金捐贈(zèng)將援助包括緬泰邊境地區(qū)、若開邦、克欽邦在內(nèi)的緬甸全國范圍內(nèi)的難民。這項(xiàng)捐贈(zèng)是聯(lián)合國難民事務(wù)高級(jí)專員公署2013年接受的最大一筆捐贈(zèng)資金，將為緬甸43萬難民中的22萬人提供住房和醫(yī)療服務(wù)。⑥“Japan Provides US$6.9 Million for Myanmar IDPs”，the New Light of Myanmar，2 November，2013.

2014年1月6日，日本駐緬甸大使沼田干夫在仰光的新聞發(fā)布會(huì)上宣布，日本將向緬甸提供近1億美元的額外援助。這些援助將在五年內(nèi)用于幫助緬甸政府改善飽受戰(zhàn)爭(zhēng)之苦的少數(shù)民族地區(qū)人民的生活水平。⑦“Japan Offers$100 Million in Aid for Burma”，http://www.voanews.com/content/japan-offers-100-million-in-aid-formyanmar/1824372.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年12月1日)

2014年3月24日，日本向緬甸提供240億日元的貸款，用以建設(shè)一個(gè)發(fā)電廠及鋪設(shè)輸電線路。⑧“Japan Pledges to Provide 24 Billion Yen in Fresh Loans to Myanmar”，the New Light of Myanmar，25 March，2014.2014年3月26日，日本駐緬甸大使沼田干夫宣布，日本向緬甸提供150多萬美元的無償資金援助，用于幫助緬甸政府修建學(xué)校，并預(yù)測(cè)這將使2400多名緬甸學(xué)生受益。⑨“Japanese Government Grants US$1，502，515 for Eight Grass-roots Projects”，the New Light of Myanmar，27 March，2014.

除此之外，日本還對(duì)緬甸提供了四筆緊急援助。2011年10月份，緬甸連降暴雨，導(dǎo)致爆發(fā)山洪災(zāi)害，造成116人死亡和失蹤，2.6萬人受災(zāi)。10月27日，日本給予緬甸價(jià)值1000萬日元的緊急救援物資，其中包括凈水器、發(fā)電機(jī)等。①ミャンマーにおける洪水被害に対する緊急援助の実施について，日本外務(wù)省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/111027_02.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月1日)2012年日本政府決定向緬甸提供8億日元的無償援助資金以緩解緬甸的電力緊張局面。②ミャンマー連邦共和國における電力危機(jī)に対する緊急無償資金協(xié)力について，日本外務(wù)省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/120615_01.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月1日)2012年11月21日，日本政府宣布向緬甸地震災(zāi)區(qū)提供價(jià)值1000萬日元的緊急援助物資，其中包括毛布、發(fā)電機(jī)等。③ミャンマー連邦共和國における地震被害に対する緊急援助について，日本外務(wù)省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/121121_01.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月1日)2013年，日本政府決定向緬甸洪水災(zāi)區(qū)提供價(jià)值1300萬日元的緊急援助物資。④ミャンマーにおける洪水被害に対する緊急援助について，日本外務(wù)省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/130806_01.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月1日)

二、日本對(duì)緬官方發(fā)展援助政策的戰(zhàn)略考量

官方發(fā)展援助既是日本獲得重要經(jīng)濟(jì)利益的手段，也是其實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)的利器。官方發(fā)展援助是日本手中的外交牌，反映日本試圖通過經(jīng)濟(jì)手段提升自身國際地位。⑤Sueo Sudo，The International Relations of Japan and South East Asia:Forging a New Regionalism，Routledge，2001，p.56.

緬甸政治改革之后，日本轉(zhuǎn)變對(duì)緬官方發(fā)展援助政策的背后有著深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考量。第一，日本企圖利用官方發(fā)展援助推動(dòng)緬甸民主化進(jìn)程，推廣所謂的“民主價(jià)值觀”。為了適應(yīng)冷戰(zhàn)后的國際形勢(shì)，日本對(duì)官方發(fā)展援助政策進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。日本于1992年制定了《政府開發(fā)援助大綱》，并在2003年對(duì)該大綱進(jìn)行了修訂。該大綱是指導(dǎo)日本政府官方發(fā)展援助的綱領(lǐng)性文件，提出了日本官方發(fā)展援助政策的四大原則，其中之一就是對(duì)發(fā)展中國家的民主化、引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的努力和基本人權(quán)及自由的情況予以注意。⑥『政府開発援助(ODA)大綱』，日本外務(wù)省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月6日)一位日本大學(xué)教授指出，日本對(duì)緬政策的最終目標(biāo)就是促進(jìn)緬甸實(shí)現(xiàn)民主及建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。⑦Takeda Isami，“Japan’s Myanmar Policy:Four Principles”，Gaiko Forum，Summer 2001，p.56.與歐美國家不同，日本更傾向于采取積極接觸的政策，利用援助作為推動(dòng)緬甸進(jìn)行政治改革的手段。1995年，緬甸軍政府釋放昂山素季之后，日本隨即承諾給予緬甸價(jià)值10億日元的農(nóng)業(yè)援助和16億日元的無償援助。1998年，日本為援建仰光國際機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程提供了25億日元的貸款。2002年，緬甸軍政府再次釋放昂山素季，日本為緬甸的水電計(jì)劃提供了價(jià)值6.28億日元的緊急援助。⑧Mikio Oishi and Fumitaka Furuoka，“Can Japanese Aid be an Effective Tool of Influence:Case Studies of Cambodia and Burma”，Asian Survey，November/December 2003，Vol.43，No.6，p.900.2010年緬甸推進(jìn)政治改革之后，日本在大量增加援助金額的基礎(chǔ)上重啟了日元貸款項(xiàng)目。2012年，日本宣布免除緬甸38.6億美元的債務(wù)，約占緬甸所欠日本債務(wù)的60%。與此同時(shí)，日本還為緬甸政府提供新的貸款。⑨Patrick Strefford「Myanmar’s“Transition Moment”:ODA Donors’Technical Assistance/Cooperation」『京都産業(yè)大學(xué)論集:社會(huì)科學(xué)系列』，2013，No.30，第197 頁。日本此舉是對(duì)緬甸推進(jìn)民主化的“獎(jiǎng)勵(lì)”，日本并許諾根據(jù)緬甸民主化發(fā)展的進(jìn)程繼續(xù)增加對(duì)緬甸的官方發(fā)展援助。2013年，日本任命笹川陽平為“緬甸國民和解擔(dān)當(dāng)政府代表”。這是日本政府首次為了他國的國民和解及民主化問題而設(shè)置政府代表。[10]“日本任命政府代表支援緬甸民主化進(jìn)程”，http://news.xinhuanet.com/world/2013-02/20/c_114736234.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月10日)2014年3月23日，日本外相岸田文雄在接受緬甸官方英文媒體《緬甸新光報(bào)》(the New Light of Myanmar)采訪時(shí)指出，日本將繼續(xù)堅(jiān)定支持緬甸的民主化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)改革。[11]“As Myanmar Takes Chair of ASEAN for the First Time，Japan will Continue to Give its Full Support and Cooperation:Japanese FM”，the New Light of Myanmar，9 August，2014.

第二，日本對(duì)緬甸官方發(fā)展援助政策的轉(zhuǎn)變既是配合美國對(duì)緬政策的外交舉措，同時(shí)也蘊(yùn)含著制衡中國在緬影響力、逐步擴(kuò)大日在緬影響力的戰(zhàn)略意圖。[12]ストレフォードパトリック「ボトルネックを克服 :ミャンマーに対しての日本主導(dǎo)の支援」『京都産業(yè)大學(xué)世界問題研究所紀(jì)要』，2014，No.29，第67 頁。二戰(zhàn)后日本的外交政策基軸就是與美國結(jié)盟，唯美國馬首是瞻。冷戰(zhàn)后，美國為了自身戰(zhàn)略利益企圖讓日本發(fā)揮更大的作用，而這也正中想擺脫束縛成為政治大國的日本的下懷。日本企圖搭美國戰(zhàn)略調(diào)整的“便車”，實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略目標(biāo)。為此，日本緊跟美國的外交步伐，積極配合美國的外交政策。1988年日本暫停對(duì)緬甸的日元貸款，就是為了配合美國對(duì)緬甸軍政府的制裁。日本雖然暫停了對(duì)緬甸的日元貸款，但同時(shí)卻繼續(xù)對(duì)緬甸進(jìn)行“人道主義援助”。從中可以看出，日本既想討好美國，又不想徹底斷絕與緬甸的“特殊關(guān)系”，而是等待時(shí)機(jī)重新恢復(fù)與緬甸的關(guān)系。隨著美國對(duì)緬政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，日本“聞風(fēng)而動(dòng)”，積極利用官方發(fā)展援助加強(qiáng)與緬甸的接觸。

在西方國家對(duì)緬甸進(jìn)行制裁的情況下，中國與緬甸的關(guān)系發(fā)展迅速。日本視中國崛起為重要的戰(zhàn)略威脅，中緬關(guān)系的發(fā)展引起了日本的無端猜疑。2013年12月17日，日本政府發(fā)布了《國家安全保障戰(zhàn)略》、《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》和《中期防衛(wèi)力量整備計(jì)劃》。這三個(gè)文件均指出，日本的安全環(huán)境惡化，應(yīng)加強(qiáng)與美國的同盟關(guān)系;日本將在事關(guān)地區(qū)和全球安全的事務(wù)中發(fā)揮更大的積極作用;中國崛起尤其是其軍事力量的不斷壯大是日本所面臨的主要安全威脅之一。為了應(yīng)對(duì)中國崛起，日本在《國家安全保障戰(zhàn)略》中指出，應(yīng)加強(qiáng)與東盟國家的合作關(guān)系，并提出將積極利用官方發(fā)展援助推進(jìn)民主化和人權(quán)改善。①日本防衛(wèi)省『國家安全保障戦略について』http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf;日本防衛(wèi)省『平成26年度以降に係る防衛(wèi)計(jì)畫の大綱について』http://www. mod. go. jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/20131217.pdf;日本防衛(wèi)省『中期防衛(wèi)力整備計(jì)畫(平成26年度～平成30年度)について』，http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/chuki_seibi26-30.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年1月20日)官方發(fā)展援助就是日本企圖制衡中國在緬甸的影響力、并乘機(jī)擴(kuò)大日本在緬戰(zhàn)略存在的外交手段。

第三，日本企圖通過加強(qiáng)對(duì)緬官方發(fā)展援助幫助日本企業(yè)和資金進(jìn)入緬甸這一尚未完全開放的潛在市場(chǎng)，為日本低迷的經(jīng)濟(jì)注入新的活力。由于受到日本對(duì)緬制裁政策的影響，很多日本企業(yè)退出了緬甸市場(chǎng)，使日本經(jīng)濟(jì)利益受損。②Patrick Strefford「Japanese Diplomacy towards Myanmar and it's Omni-directional Constraints」『京都産業(yè)大學(xué)論集:社會(huì)科學(xué)系列』，2010，No.27，第302 頁。從1988年緬甸軍政府上臺(tái)伊始直到2010年，日緬兩國的貿(mào)易額沒有較大的增長，而且工業(yè)發(fā)達(dá)的日本還長期處于入超的境地。

2010年緬甸實(shí)施政治改革之后，日本部分取消了對(duì)緬制裁。2012年日緬雙邊貿(mào)易額高達(dá)1540億日元，比2011年增長了近一倍，而且是年日本的出超高達(dá)460億日元，2013年日方出超更是增加到1770億日元。

表1 1988～2013年日緬貿(mào)易額(單位:十億日元)

日本向緬甸出口的主要商品是工業(yè)制成品，而從緬甸進(jìn)口的主要是天然氣和紡織品。由此可見，日本和緬甸之間具有相當(dāng)強(qiáng)的貿(mào)易互補(bǔ)性。擁有6000多萬人口的緬甸蘊(yùn)含著巨大的商機(jī)，特別對(duì)日本精良的工業(yè)制品擁有旺盛的需求。意識(shí)到緬甸改革所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)良機(jī)，亞洲地區(qū)最具競(jìng)爭(zhēng)力的日本企業(yè)希望乘機(jī)進(jìn)入尚未完全開發(fā)并深具經(jīng)濟(jì)潛力的緬甸市場(chǎng)，為其擺脫近年的經(jīng)濟(jì)疲軟創(chuàng)造條件。日本給予緬甸發(fā)展援助資金以幫助其改善基礎(chǔ)設(shè)施，不僅有利于塑造日本在緬甸的良好國家形象，還有利于為日本企業(yè)投資緬甸市場(chǎng)提供良好的基礎(chǔ)條件。日本剩余資本以日元貸款的形式大量輸出，不僅可以保證收回成本和利息，而且促使發(fā)展中國家投到日本企業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)建設(shè)等部門，成為日本民間企業(yè)海外投資的“事前投資”。①喬林生:《日本對(duì)外政策與東盟》，人民出版社，2006年，第110頁。

2014年11月16日，緬甸政府將曼德勒國際機(jī)場(chǎng)升級(jí)工程承包給日本航空公司。②“Agreement Signed to Upgrade Mandalay International Airport”，the New Light of Myanmar，17 November，2014.而曼德勒國際機(jī)場(chǎng)升級(jí)工程是由日本政府提供援助資金的。緬甸豐富的油氣儲(chǔ)備也是吸引日本投資的重要因素。亞洲開發(fā)銀行的報(bào)告指出，緬甸擁有豐富的天然氣，已探明儲(chǔ)量約為2.2萬億立方米;緬甸還具有豐富的石油和水電資源，石油儲(chǔ)量大約為6億桶，緬甸電力部已確認(rèn)其300個(gè)潛在水電工程的總?cè)萘考s為46331兆瓦。③New Energy Architecture:Myanmar，Manila:The Asian Development Bank，2013.日本增加對(duì)緬甸的官方發(fā)展援助既可以幫助緬甸政府加快經(jīng)濟(jì)改革步伐，又可以為日本企業(yè)和資本進(jìn)入緬甸市場(chǎng)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

此外，緬甸位于東南亞與南亞的連接處，日本加強(qiáng)與緬甸的合作將會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)其與東南亞、南亞的區(qū)域合作。2014年3月23日，日本外相岸田文雄在訪問緬甸前夕接受《緬甸新光報(bào)》采訪時(shí)指出，緬甸連接著東盟與南亞，戰(zhàn)略位置非常重要，日本今后要加強(qiáng)與緬甸的合作。④“Japanese Foreign Minister to Visit Myanmar with Aid，Cooperation Top of Agenda”，the New Light of Myanmar，23 March，2014.

三、對(duì)日本對(duì)緬官方發(fā)展援助政策的評(píng)估

日本對(duì)緬官方發(fā)展援助政策的轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓢P(guān)系積極發(fā)展注入了新的活力，擴(kuò)大了日本在緬戰(zhàn)略存在。1988年緬甸發(fā)生軍事政變之后，日本緊跟美國等西方大國的步伐對(duì)緬進(jìn)行制裁，暫停了對(duì)緬的日元貸款項(xiàng)目。日緬關(guān)系受到一定影響。雖然日本一直對(duì)緬甸開展“人道主義援助”并主張與緬甸實(shí)行“建設(shè)性接觸”，但仍將緬甸實(shí)行政治改革作為兩國關(guān)系改善的前提條件。2010年，緬甸開始政治改革進(jìn)程，逐漸改善了與美國等西方國家的關(guān)系。這為日緬關(guān)系的快速發(fā)展提供了契機(jī)，兩國關(guān)系獲得快速發(fā)展。

首先是日緬之間的外交關(guān)系迅速得到改善和發(fā)展，兩國領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)了數(shù)十年來的首訪。2012年4月20～24日，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪問日本，這是緬甸國家元首28年來首次訪日。2013年5月24日，日本首相安倍晉三訪問緬甸，這是繼1977年福田赳夫之后36年來日本首相首次訪緬。2014年是日本和緬甸正式建交六十周年，雙方進(jìn)行了一系列慶祝活動(dòng)，并表示將進(jìn)一步推動(dòng)兩國關(guān)系向前發(fā)展。⑤日?ミャンマー外交関係樹立60周年，http://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/japanese/60th%20Year%20J-M%20Anniversary_TopPage.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年2月8日)2014年11月，日本首相安倍晉三出席在緬甸首都內(nèi)比都舉行的東亞峰會(huì)，并在接受《緬甸新光報(bào)》采訪時(shí)表示，日本將會(huì)進(jìn)一步深化與緬甸的全面合作關(guān)系。⑥“Japan will Continue its Efforts to Further Deepen its Wideranging Cooperative Relationship with Myanmar”，the New Light of Myanmar，12 November，2014.自緬甸推進(jìn)政治改革以來，日本共有包括首相安倍晉三在內(nèi)的六位內(nèi)閣大臣訪問緬甸，而緬甸也有包括總統(tǒng)吳登盛在內(nèi)的六位高官訪問日本。⑦“要人往來”，日本外務(wù)省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/myanmar/data.html#section6.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年2月10日)

其次是日緬兩國的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展迅速。日本企業(yè)紛紛抓住緬甸推進(jìn)政治改革的時(shí)機(jī)，積極開拓緬甸市場(chǎng)。日本鈴木汽車公司在仰光南郊的工廠已經(jīng)開始生產(chǎn)小型卡車，日本三菱汽車公司在2014年1月起將該公司在泰國生產(chǎn)的汽車推向緬甸市場(chǎng);馬自達(dá)汽車公司在2014年上半年在仰光開設(shè)專賣店。松下電器已于2013年8月起在緬甸銷售其旗下的洗衣機(jī)，松下微波爐和電吹風(fēng)等產(chǎn)品也將進(jìn)入緬甸市場(chǎng)。

根據(jù)《緬甸新光報(bào)》報(bào)道，日本商業(yè)巨頭松下電器已經(jīng)準(zhǔn)備投資緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。⑧“Panasonic Focuses on Building B2G Relationships with Myanmar”，the New Light of Myanmar，20 November，2014.全日空公司已于2012年10月新增直飛緬甸的航班，并于2013年9月起將原有的“每周三班”調(diào)整為“每天一班”。三菱商事也獲得了位于緬甸中部的曼德勒國際機(jī)場(chǎng)30年的運(yùn)營權(quán)。⑨［日］近藤大介:“日本插手緬甸”，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，http://www.eeo.com.cn/2013/1114/252016.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年2月10日)日本日產(chǎn)汽車公司計(jì)劃投資2億美元在緬甸勃固地區(qū)建立工廠，緬甸通過日本上組物流公司向日本出口大米。①James L.Schoff，What Myanmar Means for the U.S.-Japan Alliance，Washington，DC:Carnegie Endowment for International Peace，September 2014，p.13.

2013年，日緬兩國簽署雙邊投資協(xié)議。日緬兩國宣布共同努力在2015年建成迪拉瓦港經(jīng)濟(jì)特區(qū)(the Thilawa Special Economic Zone)。該經(jīng)濟(jì)特區(qū)位于緬甸仰光東南23公里處、總面積達(dá)2400公頃。道路以及電力等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金將由日本官方發(fā)展援助承擔(dān)，特區(qū)內(nèi)的實(shí)體建設(shè)將由丸紅株式會(huì)社、三菱商事以及住友商事三家公司牽頭完成，這三家企業(yè)將擁有該特區(qū)49%的股權(quán)。

實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革政策的緬甸成為日本企業(yè)投資的熱土。根據(jù)緬甸投資與企業(yè)管理局(Directorate of Investment and Company Administration)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年1月31日，日本對(duì)緬甸的直接投資達(dá)3.87億美元，占緬甸吸收外國直接投資總量的0.73%，位居第12位。②Directorate of Investment and Company Administration，“Foreign Investment by Country(31/1/2015)”，http://dica.x-aas.net/dica/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月14日)

雖然與其他國家相比，日本對(duì)緬甸的投資規(guī)模還比較小，但是與之前相比，日本對(duì)緬甸的投資增加迅猛。根據(jù)緬甸的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011～2012年日本對(duì)緬甸的直接投資金額只有432萬美元，而2013～2014年日本對(duì)緬甸的直接投資規(guī)模則迅速增加到5571萬美元，增加了近12倍。③Directorate of Investment and Company Administration，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment(By Country)”，http://dica.x-aas.net/dica/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月14日)2012年9月，日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)在仰光開設(shè)辦事處以促進(jìn)日本企業(yè)向緬甸投資。緬甸日本商會(huì)的會(huì)員公司由2011年的53家增加到2014年185家。④Clint Richards，“Japanese Banks Win Big in Myanmar”，The Diplomat，http://thediplomat.com/2014/10/japanese-banks-winbig-in-myanmar/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月14日)

日本金融業(yè)企業(yè)積極進(jìn)軍緬甸市場(chǎng)，企圖利用緬甸市場(chǎng)進(jìn)一步開放的良機(jī)獲得豐厚的收益并在緬甸金融業(yè)確立重要的地位。2014年10月1日，緬甸政府宣布給予三菱東京UFJ銀行、三井住友銀行和瑞穗銀行等三家日本銀行頒發(fā)在緬經(jīng)營許可證。日本是獲得在緬銀行經(jīng)營許可證最多的國家。⑤Clint Richards，“Japanese Banks Win Big in Myanmar”，The Diplomat，http://thediplomat.com/2014/10/japanese-banks-winbig-in-myanmar/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月14日)2014年11月10日，緬甸副總統(tǒng)吳年吞(U Nyan Tun)會(huì)見日本三菱東京UFJ銀行代表團(tuán)，雙方就進(jìn)一步加強(qiáng)兩國在金融領(lǐng)域的合作進(jìn)行了深入交流。⑥“Myanmar，Tokyo-Mitsubishi Bank Discuss Further Cooperation in Banking，Monetary Sectors”，the New Light of Myanmar，11 November，2014.由此可見，官方發(fā)展援助促進(jìn)了日緬兩國關(guān)系的快速發(fā)展，推動(dòng)了日本企業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)入緬甸市場(chǎng)。

官方發(fā)展援助是日本實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略利益的手段，也是日本企圖影響緬甸走向的重要工具。日本希望以緬甸民主改革為戰(zhàn)略契機(jī)，開發(fā)東盟地區(qū)的潛在市場(chǎng)、配合美國的亞洲戰(zhàn)略部署、制衡中國在東盟地區(qū)尤其是緬甸的影響力、拓寬日本在東盟的戰(zhàn)略空間并提升其戰(zhàn)略影響力。但是，日本的這一外交戰(zhàn)略卻面臨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、美國的外交牽制、緬甸政治改革前景尤其是軍方與民主勢(shì)力的博弈、東盟及緬甸的大國平衡外交等諸多制約因素，難以僅僅通過官方發(fā)展援助實(shí)現(xiàn)日本在緬甸的戰(zhàn)略意圖。

其一，低迷的經(jīng)濟(jì)限制了日本對(duì)緬官方發(fā)展援助規(guī)模的擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)陷入低迷狀態(tài)之中，被稱為“失去的十年”。21世紀(jì)初日本經(jīng)濟(jì)得到初步恢復(fù)，但卻在2008年遭到全球金融危機(jī)的沉重打擊，2009年經(jīng)濟(jì)增長率為-5.5%。雖然在全球金融危機(jī)之后日本經(jīng)濟(jì)得到部分復(fù)蘇，但是依然增長緩慢，盡顯疲態(tài)，2013年日本經(jīng)濟(jì)增長率僅為1.6%。⑦The World Bank，“GDP Growth(annual%)”，http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月14日)根據(jù)日本內(nèi)閣府2015年3月9日公布的最新數(shù)據(jù)，2014年第四季度日本國內(nèi)生產(chǎn)總值同比下降0.8%，2014年日本經(jīng)濟(jì)后三個(gè)季度連續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長。⑧內(nèi)閣府:2014(平成26)年10-12月期?2次速報(bào)(2015(平成27)年3月9日公表)，http://www.esri.cao.go.jp/jp/sna/data/data_list/sokuhou/files/2014/qe144_2/pdf/jikei_1.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月8日)除了21世紀(jì)初以來經(jīng)濟(jì)長期處于低迷狀態(tài)外，日本為了配合美國的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移以及致力于成為軍事大國，加大了對(duì)國防的投入，與此同時(shí)日本社會(huì)的老齡化狀況則不斷加劇，這些因素都影響到日本官方發(fā)展援助的預(yù)算和分配。緬甸推行政治改革之后，日本對(duì)緬官方發(fā)展援助規(guī)模雖然有不少增加，但日本要想進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)緬官方援助則實(shí)屬“有心無力”。

圖1 日本的官方發(fā)展援助預(yù)算(2000～2014年)

其二，日本對(duì)緬甸的官方發(fā)展援助政策受到美國對(duì)緬政策的巨大影響。戰(zhàn)后日本外交政策的基軸就是與美國結(jié)盟、唯美國馬首是瞻。美國的外交決策深刻影響甚至在一定程度上決定著日本的外交行為。日本的對(duì)緬政策同樣也深受美國對(duì)緬政策的影響，與美國在緬甸問題上保持緊密的戰(zhàn)略協(xié)作是日本對(duì)緬政策的主要原則之一。1988年緬甸發(fā)生軍事政變后，日本之所以忍痛對(duì)與其有“特殊關(guān)系”的緬甸實(shí)施部分制裁，就是美國的壓力使然。雖然日本的對(duì)緬積極接觸政策與美國一味制裁的政策有所不同，但是日本始終強(qiáng)調(diào)，其對(duì)緬政策的最終戰(zhàn)略目標(biāo)與美國是一致的，即推動(dòng)緬甸實(shí)現(xiàn)民主化與市場(chǎng)化，只是日本所采取的方法與美國不同而已。2010年緬甸開始的政治改革使美國的對(duì)緬政策發(fā)生劇變，美緬兩國關(guān)系迅速改善。在這種情形下，日本也跟隨美國的腳步，重啟了對(duì)緬的日元貸款項(xiàng)目并積極推動(dòng)兩國關(guān)系的恢復(fù)與快速發(fā)展。因此，日緬關(guān)系的未來走向?qū)⑷Q于美緬關(guān)系的前景。日本外交政策所欠缺的獨(dú)立性使日本的對(duì)緬官方發(fā)展援助政策受到極大制約。

其三，日本的對(duì)緬官方發(fā)展援助政策取決于緬甸政治改革的前景。日本對(duì)緬甸給予官方發(fā)展援助的一個(gè)重要原則就是該國的民主化程度。日本的對(duì)緬官方發(fā)展援助政策之所以發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，在很大程度上是基于緬甸所實(shí)行的政治改革。而緬甸的政治改革需要解決民族矛盾、宗教紛爭(zhēng)、政黨爭(zhēng)斗、經(jīng)濟(jì)落后等諸多難題。因此，緬甸政治改革在一定程度上存在著不確定性。①Tin Maung Maung Than，“Myanmar in 2014:Great Expectations Unfulfilled”，Asian Survey，Vol.55，No.1，January/February 2015，pp.184-191.

其四，日本利用官方發(fā)展援助制衡中國在緬影響力的戰(zhàn)略意圖還受到緬甸及東盟國家實(shí)行大國平衡外交的制約。日本之所以致力于發(fā)展與緬甸的關(guān)系，一個(gè)重要的原因就是想利用這一戰(zhàn)略契機(jī)制衡中國在東盟地區(qū)尤其是在緬甸的影響力。②“Japan Looks to Improve Ties with Myanmar to Contain China”， http://ajw. asahi. com/article/behind _ news/politics/AJ201305270087.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月10日)

在中日關(guān)系因領(lǐng)土爭(zhēng)端問題而日趨緊張的情形之下，日本積極謀求發(fā)展與東盟國家的關(guān)系以合力牽制中國。日本認(rèn)為中國趁著歐美日等國家對(duì)緬甸進(jìn)行制裁之際，積極發(fā)展與緬甸的關(guān)系，導(dǎo)致中國在緬甸占據(jù)外交主導(dǎo)地位。為了消除中國在緬甸的影響力以及增加日本在緬甸事務(wù)上的發(fā)言權(quán)，日本積極發(fā)展與緬甸的全方位外交關(guān)系以壓縮中國在緬甸的戰(zhàn)略空間。③“Big Win for Japanese Banks in Myanmar”，http://blogs.wsj.com/japanrealtime/2014/10/01/big-win-for-japanese-banks-in-myanmar/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月12日)但是東盟國家與中國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，不想淪為日本制衡中國的戰(zhàn)略棋子，它們因而實(shí)行較為平衡的外交政策。

與此同時(shí)，作為小國的緬甸試圖在大國之間左右逢源實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，避免一國對(duì)自身的影響過大。④Yu Jincui，“Myanmar Cautious over Japan’s Aid Offers”，http://www.globaltimes.cn/NEWS/tabid/99/ID/825848/Myanmar-cautious-over-Japans-aid-offers.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年3月14日)日本企圖利用官方發(fā)展援助制衡中國在東盟尤其是緬甸影響力的戰(zhàn)略目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。日本的對(duì)緬官方發(fā)展援助政策最終還要取決于未來日緬兩國之間的戰(zhàn)略互動(dòng)。