姜青新

我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)。這是中央在深刻認識我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段性特征后作出的重大判斷。

習近平總書記指出：“我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。在戰(zhàn)術上要高度重視和防范各種風險，早作謀劃，未雨綢繆，及時采取應對措施，盡可能減少其負面影響?！?/p>

新常態(tài)是新挑戰(zhàn)，也是新動力和新機遇，認識新常態(tài)，適應新常態(tài)，引領新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯?？茖W制定戰(zhàn)略戰(zhàn)術，就能化挑戰(zhàn)為機遇，變新常態(tài)為新風景。同時，新常態(tài)對創(chuàng)新環(huán)保工作， 謀劃“十三五”環(huán)保規(guī)劃編制，具有重大的現(xiàn)實作用和深遠的歷史意義，是環(huán)保工作又一次重大理論創(chuàng)新和實踐深化。

要全面把握和深入理解新常態(tài)

深入理解和準確把握新常態(tài)的內(nèi)涵，是創(chuàng)新推進“十三五”環(huán)保工作的重要前提。新常態(tài)就是我國經(jīng)濟增長從高速進入中高速階段的從容狀態(tài)，揭示了我國經(jīng)濟發(fā)展階段的新變化、新特點，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展既不能片面追求過去那種粗放的高增長，也還要保持合理發(fā)展速度防止經(jīng)濟慣性下滑。

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，我國增長速度由高速轉(zhuǎn)為中高速，經(jīng)濟結構由中低端邁向中高端，發(fā)展動力由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，資源環(huán)境要素投入呈現(xiàn)下降態(tài)勢。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進以及“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略實施，我國經(jīng)濟發(fā)展的空間格局也在發(fā)生深刻變化。環(huán)境保護既面臨新的機遇，也面臨新的挑戰(zhàn)。

我國在總體上進入中等收入階段以后，進入中高速增長階段是必然的，是潛在增長率作用的結果。原有的以投資和資本擴張為主導、低要素成本驅(qū)動的粗放型增長模式已難以為繼。當一個經(jīng)濟體成長起來后，總量和基數(shù)變大，想要增長一個百分點，其絕對值要比過去大很多，維持永動式的長期高速增長是做不到的，而且資源環(huán)境也承受不了。伴隨中國高速增長的不僅是收入水平的快速提高，還有環(huán)境持續(xù)惡化、能源依賴迅速增強，霧霾、水污染、土壤污染已成為中國人生活的一部分，這種犧牲環(huán)境、健康的方式已無法繼續(xù)下去。從過去10%左右的高速增長轉(zhuǎn)為7%左右的中高速增長是新常態(tài)的最基本特征。

新常態(tài)意味著經(jīng)濟增長總量指標的重要性下降，要改變過去以經(jīng)濟增長速度為目標的思維定式，也預示著長期以來以GDP增長馬首是瞻的政績考核指揮棒將會淡化使用，片面追求速度而不追求質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展得到根本性的扭轉(zhuǎn)。地方政府將更多資源和精力用于民生福祉方面。同時，新常態(tài)更加注重經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展，應容忍和主動承受短期的調(diào)整甚至陣痛，努力讓民眾享受到更現(xiàn)代化的教育、更公平的經(jīng)濟福利、更公正的法治環(huán)境，這是衡量國家文明程度的最重要標準。

新常態(tài)下環(huán)境保護的機遇和挑戰(zhàn)

在推進向新常態(tài)邁進的過程中，環(huán)境保護面臨難得的機遇和嚴峻的挑戰(zhàn)，機遇大于挑戰(zhàn)，如果處理不好，就會讓危機加重，新問題累積，錯失改善環(huán)境質(zhì)量的良好時機。

新常態(tài)下環(huán)境保護的機遇

改革紅利釋放，環(huán)境質(zhì)量進入改善期。全面深化改革和依法治國明確了轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑和制度保障，建設生態(tài)文明的國家意志更加堅定，人民群眾空前關注并積極參與環(huán)境保護，全國上下有望統(tǒng)一思想，真正邁入既要金山銀山、也要綠水青山，保護綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展期。

創(chuàng)新驅(qū)動增強，經(jīng)濟增長階段轉(zhuǎn)換進入關鍵期。長期以來，經(jīng)濟增長較多地依賴資源過度開發(fā)，資源能源高消耗、污染排放高強度、產(chǎn)出和效益低下特征明顯?！笆濉逼陂g，我國經(jīng)濟發(fā)展將從要素、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，高新技術產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)增速高于工業(yè)平均增速，消費對經(jīng)濟增長的貢獻超過投資。

經(jīng)濟增速換擋，污染物新增量漲幅進入收窄期。GDP增長進入中高速發(fā)展通道，重化工業(yè)快速發(fā)展的勢頭減緩，第三產(chǎn)業(yè)成為拉動經(jīng)濟增長的主力，總量和結構都在向有利于環(huán)境保護的方向發(fā)展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產(chǎn)品產(chǎn)量預期在2015年至2020年左右出現(xiàn)峰值，傳統(tǒng)污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。

能源消費增速趨緩，污染排放疊加進入平臺期。國際油價連續(xù)下跌，為我國能源結構調(diào)整創(chuàng)造了機遇，能源消費結構已悄然發(fā)生變化。能源需求開始呈現(xiàn)“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業(yè)增長緩慢、能源強度控制增強，經(jīng)濟總量與化石能源需求將逐步脫鉤。APEC會議特別是中美聯(lián)合氣候變化聲明簽署后，能源和碳減排任務日益明晰。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進入均衡期。我國城鎮(zhèn)化率已跨過50%的門檻，其增長率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長期，城鄉(xiāng)更加統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國土空間優(yōu)化與生態(tài)環(huán)境壓力緩解的機會窗顯現(xiàn)，環(huán)境污染增量的增加相對下降。

新常態(tài)下環(huán)境保護的挑戰(zhàn)

世界環(huán)境利益多元復雜、爭奪加劇?！笆濉睍r期，世界經(jīng)濟將持續(xù)慢增長態(tài)勢，脆弱性、不確定性和不平衡性增加，新興經(jīng)濟體增速放緩趨勢明顯。世界人口增長，糧食、能源、資源、環(huán)境等約束加劇，相關博弈將更加激烈。發(fā)達國家再工業(yè)化及美國重返亞太等經(jīng)濟政治因素，給我國產(chǎn)業(yè)升級、綠色轉(zhuǎn)型帶來重大壓力。國際上對我國環(huán)境履約將持續(xù)施壓，“綠色壁壘”需積極應對。

布局性污染點狀轉(zhuǎn)移面上擴張、疊加明顯。區(qū)域發(fā)展格局及城鎮(zhèn)化形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家生態(tài)安全格局與區(qū)域型環(huán)境污染呈現(xiàn)新的特征。東、中、西部環(huán)境治理呈現(xiàn)不同特點，區(qū)域差異和分異明顯，分區(qū)分類精細化管理挑戰(zhàn)加大。產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移帶來了資源消耗、環(huán)境污染空間結構的變化。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)的環(huán)境壓力將進一步增大。既要考慮東部沿海產(chǎn)業(yè)升級對污染排放的利好趨勢，又要深刻認識中西部能源重化工產(chǎn)業(yè)增長帶來新的污染壓力。傳統(tǒng)與新型環(huán)境問題疊加，出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國際環(huán)境疊加國內(nèi)環(huán)境特征。

產(chǎn)能化解亟待打破瓶頸、加速轉(zhuǎn)型。近年來，一些地區(qū)新的經(jīng)濟增長點尚未發(fā)展成支柱，結構調(diào)整進入攻堅期，許多產(chǎn)能由既落后又過剩轉(zhuǎn)變?yōu)檫^剩但不落后，長期性產(chǎn)能過剩態(tài)勢顯現(xiàn)，進一步淘汰壓減將更多涉及非落后產(chǎn)能，企業(yè)有較大的抵觸心理，政府賠償企業(yè)損失帶來的財政負擔顯著加重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度較大。

污染治理遲疑不決、患得患失。隨著宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài)，如何處理好節(jié)能減排與經(jīng)濟增長和就業(yè)保障的關系成為難題，環(huán)保資金投入和增長的可持續(xù)性存在變數(shù)。一些地方政府財政收入增速放緩、企業(yè)效益下滑，政府環(huán)保投入長效機制難以為繼，污染治理主體承受力下降，治污決心和行動出現(xiàn)遲疑，有的企業(yè)可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排，監(jiān)管難度加大。

環(huán)境基本公共產(chǎn)品供給不足、效率不高。社會公眾環(huán)境權益觀增強，環(huán)境公平正義的訴求與環(huán)境質(zhì)量改善的要求快速提升，但環(huán)境基本公共服務供給與需求差距較大，可達、可行、可接受之間的綜合平衡難度極大。體制機制改革的陣痛可能持續(xù)時間較長，財稅體制等改革短期內(nèi)對基層環(huán)保能力、重點問題的專項治理影響大，制度性供給能力亟待加強。

新常態(tài)下環(huán)境保護的方向

在深化環(huán)保工作任務方面，要堅定不移地強化環(huán)境質(zhì)量管理，以解決損害群眾健康突出環(huán)境問題為重點，堅持預防為主、綜合治理，強化水、大氣、土壤等污染防治，著力推進重點流域和區(qū)域水污染防治，著力推進重點行業(yè)和重點區(qū)域大氣污染治理，著力推進顆粒物污染防治，著力推進重金屬污染和土壤污染綜合治理，集中力量優(yōu)先解決好細顆粒物、飲用水、土壤、重金屬、化學品等損害群眾健康的突出環(huán)境問題。加大自然生態(tài)系統(tǒng)保護力度。實施重大生態(tài)修復工程，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。嚴格按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的主體功能定位，在重要生態(tài)功能區(qū)、濕地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。

在健全完善環(huán)境監(jiān)督方面，要強化污染物排放總量控制，完善污染物排放許可制，規(guī)范污染物排放許可行為，禁止無證排污和超標準、超總量排污。大力推進排污權交易試點，加快實施各類排污指標的有償使用和交易，加大排污權交易的組織機構和監(jiān)管能力建設。貫徹實施新修訂的《環(huán)境保護法》，健全與全面建成小康社會要求相符合的法律法規(guī)和環(huán)境標準體系，改革環(huán)評制度，以環(huán)評作為結構調(diào)整的調(diào)節(jié)器、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的助推器，強化源頭管理。扎實構建科學的環(huán)境監(jiān)督體系，將各級環(huán)境保護主管部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理落到實處，加強對下級人民政府及其有關部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督，深化對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督，嚴格環(huán)境執(zhí)法，不斷提升環(huán)境監(jiān)測、預警和應急能力。

在生態(tài)文明制度建設方面，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度。建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。嚴格環(huán)境保護的績效考評制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的指標體系、考核辦法、獎懲機制。加快建立國土空間開發(fā)保護制度，建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)行政審計和離任審計。加大環(huán)保投入、發(fā)展模式和機制創(chuàng)新，大力發(fā)展生態(tài)金融，建立穩(wěn)定長期的支持政策和支持方向，大力發(fā)展環(huán)保戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

四是在構建社會行動體系方面，要積極宣傳、推動落實新修訂的《環(huán)境保護法》對公眾環(huán)境權利與責任的履行。合理利用網(wǎng)絡化、信息化的平臺與傳播力量，加大公眾、新聞y體等對政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督、評價力度。將生態(tài)優(yōu)先價值觀作為公眾道德體系重要組成部分，大力宣傳、倡導可持續(xù)消費的生活方式，適時組織開展全民環(huán)保綠色進步行動。引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展。

新常態(tài)是對我國30多年經(jīng)濟增長規(guī)律的深刻認識，其保持合理增速的辯證思想是對歷史與現(xiàn)實的深刻反思。新常態(tài)不是過去那種粗放的大干快上，而是有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的發(fā)展;不是不要發(fā)展速度，而是要有合理的發(fā)展速度，經(jīng)濟增長要保持在合理區(qū)間。經(jīng)濟增長速度會出現(xiàn)一定程度的回落，但增長會更加平穩(wěn)，結構會更加優(yōu)化，資源環(huán)境會得到更有效地保護，民生會得到改善，社會和諧程度會得到提升。（作者單位：北京師范大學）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net