國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理都是圍繞著“規(guī)則制定”展開(kāi)的。競(jìng)爭(zhēng)中立就是其中一個(gè)可能引發(fā)全球經(jīng)貿(mào)治理結(jié)構(gòu)重大變化的領(lǐng)域，甚至可以說(shuō)是一個(gè)關(guān)鍵的領(lǐng)域。競(jìng)爭(zhēng)中立是確保國(guó)家在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)上對(duì)所有企業(yè)一視同仁的一套理念和制度。它最早是作為國(guó)內(nèi)改革措施在澳大利亞被提出被付諸實(shí)施，目前已經(jīng)演變?yōu)槊绹?guó)詰難發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體（特別是中國(guó)）的國(guó)有企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中享受不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的理論立足點(diǎn)。美國(guó)在國(guó)際上發(fā)起競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則談判的意圖就是為了遏制以中國(guó)為代表的“國(guó)家資本”參與全球競(jìng)爭(zhēng)，其策略則是通過(guò)雙邊、區(qū)域和國(guó)際渠道推廣競(jìng)爭(zhēng)中立理念和制度。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的達(dá)成將對(duì)中國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)和政府行為產(chǎn)生重大影響。中國(guó)可以從國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面實(shí)施應(yīng)對(duì)策略。

美國(guó)發(fā)起競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則談判的意圖

“競(jìng)爭(zhēng)中立”是指國(guó)家在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這一問(wèn)題上對(duì)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)一視同仁。競(jìng)爭(zhēng)中立起先是作為一種“國(guó)內(nèi)改革措施”出現(xiàn)的，由澳大利亞在上世紀(jì)90年代最早提出并付諸實(shí)施。進(jìn)入21世紀(jì)以后，競(jìng)爭(zhēng)中立日益演變?yōu)槊绹?guó)詰難發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體（特別是中國(guó)）利用國(guó)有資本參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)從而享受不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的理論立足點(diǎn)。

在美國(guó)看來(lái)，“國(guó)家資本”是唯一可以和其代表的私人資本相抗衡的力量。為了穩(wěn)固美國(guó)在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理中的主導(dǎo)地位，必須要對(duì)所謂的“國(guó)家資本主義”加以遏制。因此，美國(guó)試圖通過(guò)在國(guó)際層面架構(gòu)一套具有約束力的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，對(duì)抗被其稱之為“國(guó)家資本主義”的政府支持的競(jìng)爭(zhēng)模式。正如美國(guó)副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨所言， 美國(guó)倡導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則主要就是針對(duì)中國(guó)，因?yàn)樵谄淇磥?lái)中國(guó)是“國(guó)家資本主義”的最佳踐行者。

美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則談判的策略

目前，美國(guó)主要通過(guò)三大方式推行競(jìng)爭(zhēng)中立：第一，通過(guò)包括經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）在內(nèi)的國(guó)際組織發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)中立的“最佳實(shí)踐”和“指南”，在國(guó)際社會(huì)推廣競(jìng)爭(zhēng)中立理念。第二，在大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（比如TPP和TTIP）中納入競(jìng)爭(zhēng)中立條款，將其逐步演變?yōu)閲?guó)際規(guī)則。第三，在雙邊協(xié)定中納入針對(duì)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立條款。

美國(guó)意欲推行的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則主要包含以下內(nèi)容：

第一，“國(guó)有企業(yè)”和“授權(quán)壟斷”條款。美國(guó)不僅試圖約束傳統(tǒng)意義上的“國(guó)有企業(yè)”，即“政府享有所有權(quán)或控制權(quán)”的企業(yè)，也約束“授權(quán)壟斷”，即除了國(guó)有企業(yè)以外，任何政府授予壟斷權(quán)的其他壟斷形式。

第二，非歧視和正當(dāng)行為條款。要求政府確保國(guó)有企業(yè)和授權(quán)壟斷，不論是在行使政府權(quán)力還是在出售商品或服務(wù)時(shí)，對(duì)外國(guó)投資者提供非歧視待遇。同時(shí)，在購(gòu)買或出售商品或服務(wù)時(shí)，完全基于商業(yè)考慮開(kāi)展行為。

第三，透明度和正當(dāng)程序條款。要求締約方互相披露以下信息：任何政府層級(jí)的國(guó)有企業(yè)和授權(quán)壟斷情況、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法信息、豁免競(jìng)爭(zhēng)法的情形等。并且，締約方應(yīng)確保所有行政決定以書(shū)面形式列明事實(shí)依據(jù)、推理和法律分析，防止競(jìng)爭(zhēng)中立在“黑箱”內(nèi)操作。

第四，競(jìng)爭(zhēng)審查和競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)制。在制定或頒布可能會(huì)影響自由競(jìng)爭(zhēng)或公平競(jìng)爭(zhēng)的新的管制措施或政策之前，要求由相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行事先審查或評(píng)估。

第五，信息分享和爭(zhēng)端解決機(jī)制。即分享競(jìng)爭(zhēng)中立政策及其實(shí)施的信息以及對(duì)立法和監(jiān)管措施開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)審查和評(píng)估的信息，并對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)中立的行為予以監(jiān)督、裁決和矯正。

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則對(duì)中國(guó)可能產(chǎn)生的沖擊

國(guó)際層面的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則一旦達(dá)成，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響將是全面且深遠(yuǎn)的，甚至?xí)苯觿?dòng)搖中國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理的基礎(chǔ)。

首先，競(jìng)爭(zhēng)中立會(huì)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)參與全球競(jìng)爭(zhēng)形成巨大沖擊。中國(guó)是公有制為主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位。OECD最新報(bào)告顯示，在全球最大的10家國(guó)有企業(yè)中，就有7家是中國(guó)的國(guó)有企業(yè)（包括中農(nóng)工建四大國(guó)有商業(yè)銀行、中石油、中石化和中移動(dòng)）。

其次，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則不僅指向國(guó)有企業(yè)，也直接影響政府行為。比如競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則要求限制政府向國(guó)有企業(yè)和被授予特定壟斷權(quán)的其他企業(yè)或組織提供財(cái)政的或非財(cái)政的優(yōu)惠。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則還要求，政府能夠?qū)ι鲜銎髽I(yè)實(shí)施的歧視性行為和限制競(jìng)爭(zhēng)行為負(fù)責(zé)。作為一個(gè)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，政府在推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持民族產(chǎn)業(yè)以及引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮著重要功能，很難不出現(xiàn)補(bǔ)貼、信貸支持、擔(dān)保支持等有違競(jìng)爭(zhēng)中立要求的情況。

最后，更為重要的是，以上規(guī)則是“超WTO”的機(jī)制設(shè)計(jì)，如果其成為事實(shí)上的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)將面臨“二次入世”的風(fēng)險(xiǎn)，陷入十分被動(dòng)的局面。

我國(guó)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的可行策略

中國(guó)可以在國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面采取應(yīng)對(duì)措施。

國(guó)際層面的應(yīng)對(duì)策略

第一，中國(guó)可以依據(jù)“全球價(jià)值鏈”理論，尋求全球競(jìng)爭(zhēng)的“實(shí)質(zhì)公平”，堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立作為“國(guó)內(nèi)改革措施”和“國(guó)際約束規(guī)則”的不同。在一個(gè)全球價(jià)值鏈逐漸分化的國(guó)際市場(chǎng)上，發(fā)展中國(guó)家很難與發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，競(jìng)爭(zhēng)中立更宜作為“國(guó)內(nèi)改革措施”，而不適合作為國(guó)際規(guī)則。即便要在國(guó)際或區(qū)域?qū)用孢_(dá)成競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，出于“實(shí)質(zhì)公平”的考慮，發(fā)展中國(guó)家也必須享有一定“豁免權(quán)”。

第二，充分利用競(jìng)爭(zhēng)中立的“不同版本”采取分而治之策略。目前國(guó)際上具有較大影響力的競(jìng)爭(zhēng)中立版本至少有四個(gè)：（1）作為國(guó)內(nèi)改革措施的澳大利亞版;（2）作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化措施的歐盟版;（3）在澳大利亞版的基礎(chǔ)上“國(guó)際化”的OECD版;（4）基于美國(guó)利益架構(gòu)“國(guó)際規(guī)則”的美國(guó)版。中國(guó)可以更多地表示對(duì)美國(guó)版以外其他版本競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的支持，并通過(guò)積極參與國(guó)際組織的相關(guān)研究來(lái)影響競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的走向。

國(guó)內(nèi)層面的應(yīng)對(duì)策略

在國(guó)內(nèi)層面，近期來(lái)看，中國(guó)可以借助于國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的“試驗(yàn)”探索國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立。比如：（1）對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)實(shí)施“分類管理”，明確區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)（業(yè)務(wù)）和非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)（業(yè)務(wù)），并向社會(huì)公開(kāi)。（2）學(xué)習(xí)在投資領(lǐng)域開(kāi)展的“負(fù)面清單”管理模式，制定國(guó)有企業(yè)改革的“權(quán)力清單”。除了權(quán)力清單列舉的領(lǐng)域之外，國(guó)有企業(yè)都不得進(jìn)入。（3）提高國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的透明度。（4）開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)（特別是政府合規(guī)）的嘗試。

長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)需要建立符合自身需求的競(jìng)爭(zhēng)中立體系。這個(gè)體系至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：

（1）確定競(jìng)爭(zhēng)中立的適用范圍。明確競(jìng)爭(zhēng)中立僅適用于從事“商業(yè)活動(dòng)”的國(guó)有企業(yè)（業(yè)務(wù)），不適用履行公共職能或從事公益性活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)（業(yè)務(wù)）。可以通過(guò)制定國(guó)有企業(yè)清單的方式確定競(jìng)爭(zhēng)中立的適用范圍。

（2）建立競(jìng)爭(zhēng)中立的投訴機(jī)制。由專門機(jī)構(gòu)對(duì)被投訴企業(yè)是否具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析。建議將該職責(zé)賦予國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)。

（3）構(gòu)建適合于發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)中立評(píng)價(jià)工具。特別是，根據(jù)中國(guó)面臨的“實(shí)際問(wèn)題”來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)施績(jī)效。（本文受上海高校智庫(kù)項(xiàng)目、上海市高?！?85工程”項(xiàng)目和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資助。作者：應(yīng)品廣，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO研究教育學(xué)院講師，上海高校智庫(kù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理與中國(guó)改革開(kāi)放聯(lián)合研究中心研究人員）

編輯|趙麗芳 ?lifang.zhao@wtoguide.net