本刊記者 段雯娟

在“新常態(tài)下土地節(jié)約集約利用創(chuàng)新與發(fā)展”座談會上，中國土地勘測規(guī)劃院土地利用規(guī)劃評審中心主任鄧紅蒂談到新常態(tài)下節(jié)地評價的創(chuàng)新與發(fā)展。鄧紅蒂建議，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下節(jié)地評價，一是目標(biāo)和定位要精準(zhǔn)，二是評價領(lǐng)域要更加廣闊，三是評價成果要重時效，四是節(jié)地評價技術(shù)模式要創(chuàng)新。

新常態(tài)下土地資源供需矛盾依然存在

鄧紅蒂在座談會上講到，當(dāng)前我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，適應(yīng)新常態(tài)，對國土資源管理改革，尤其是推進(jìn)節(jié)約集約用地提出了新要求。

新常態(tài)下，我國人多地少的國情不會改變，資源供需矛盾依然存在，部分地區(qū)存在的大量圈占新增建設(shè)用地、城鎮(zhèn)用地效率粗放、農(nóng)村地區(qū)“人減地增”、用地結(jié)構(gòu)和布局不合理、超標(biāo)準(zhǔn)和重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)土地等現(xiàn)象將嚴(yán)重制約和影響著當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的質(zhì)量和效率。但現(xiàn)實是需要面對的，改變資源開發(fā)和供給方式，推進(jìn)減量開發(fā)，集約開發(fā)，切實轉(zhuǎn)變土地利用方式，做優(yōu)增量、盤活存量、提高質(zhì)量是新常態(tài)下國土資源管理改革的方向之一。

繼續(xù)堅持和大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，用更少的土地消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長，是緩解土地供需矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展的根本出路，是立足我國土地國情和當(dāng)前發(fā)展階段的現(xiàn)實選擇，也是支撐國家穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的要求、確保新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)健康發(fā)展的重要舉措。

節(jié)地評價工作成效顯著，成果豐富

據(jù)鄧紅蒂介紹，節(jié)地評價是最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度重要組成部分，是摸清客觀“家底”、有效“釋放”存量、推進(jìn)建設(shè)用地由“量的增長”到“質(zhì)的提升”轉(zhuǎn)變、促進(jìn)節(jié)約集約用地的重要基礎(chǔ)性工作。

早在1999年，國土資源部就在“新一輪國土資源大調(diào)查”中，專項設(shè)立了“城市土地集約利用潛力評價”項目，旨在通過“城鎮(zhèn)土地利用狀況與潛力調(diào)查，為城鎮(zhèn)規(guī)劃和挖掘城鎮(zhèn)用地潛力、提高城鎮(zhèn)土地集約利用水平提供基礎(chǔ)資料”、“開展我國城鎮(zhèn)土地集約利用潛力評價，把握城鎮(zhèn)土地的利用現(xiàn)狀和利用規(guī)律，建立有中國特色的城鎮(zhèn)土地集約利用新機(jī)制”。

鄧紅蒂介紹，1999年~2007年，針對城市、開發(fā)區(qū)等不同空間層次，建立節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系、研究驗證評價方法與評價標(biāo)準(zhǔn)，完成了福州等9個城市和天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等14個國家級開發(fā)區(qū)的土地集約利用潛力評價試點，為探索建立建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查與評價技術(shù)體系奠定了良好的基礎(chǔ)。

2008 ~2010年，在理論研究和試點實踐基礎(chǔ)上，先后形成《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》（TD/T 1018-2008）、《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》（TD/T 1029-2010）等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，初步建立了多層次建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價技術(shù)體系；積極推動開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工程化實施，在全國范圍內(nèi)部署完成了1550多個開發(fā)區(qū)兩輪土地集約利用評價及更新。

2011 ~2015年，根據(jù)國土資源管理新要求和技術(shù)方法改進(jìn)情況，對城市和開發(fā)區(qū)評價技術(shù)體系進(jìn)行了調(diào)整完善；在持續(xù)完成兩輪全國開發(fā)區(qū)評價的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展城市和高校評價范圍，先后完成了4個直轄市、26個省會城市、20個縣級市和508所高校的調(diào)查評價，部署啟動了全國80%地級以上城市和60%縣級市的調(diào)查評價；探索開展城鄉(xiāng)結(jié)合部和村鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評價研究，逐步健全多類型、多層次建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查與評價工作、技術(shù)體系；研制建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價管理軟件，為評價工作工程化實施提供保障。

經(jīng)過16年的實施，開展了理論研究、指標(biāo)設(shè)計、方法探索、試點試驗、技術(shù)體系集成、信息化建設(shè)、成果推廣應(yīng)用等一系列研究實踐工作，取得了顯著成效：研究范圍由最初的城市擴(kuò)展到涵蓋城市、村鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施等用地類型和開發(fā)區(qū)、高校、城鄉(xiāng)結(jié)合部等重點功能區(qū)，初步構(gòu)建了多類型、多層次的評價工作、技術(shù)體系；今年底，將完成全國1550多個開發(fā)區(qū)的四輪評價、578個城市的區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況初始評價、508所高校的教育用地集約利用評價，基本掌握全國開發(fā)區(qū)和部分城市、高校的建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況、潛力規(guī)模與空間分布及變化趨勢，為開展用地挖潛利用提供了重要依據(jù)；相關(guān)成果有力地支撐了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》等重要文件的制定。

節(jié)地評價成果應(yīng)用有待進(jìn)一步探索創(chuàng)新

鄧紅蒂表示，盡管節(jié)地評價工作取得了顯著的成效，但目前節(jié)地量化標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)地技術(shù)等基礎(chǔ)工作依然薄弱，許多領(lǐng)域尚屬空白，在用定量化的機(jī)制來推動管理的科學(xué)化方面、還有很大研究空間。

“十三五”期間，建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查與評價工程將進(jìn)一步推廣與深化，將全面摸清全國城市、開發(fā)區(qū)、高校、村鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施等節(jié)約集約利用狀況、潛力及其空間分布，形成全面覆蓋的、公眾認(rèn)可的工程化實施成果，也將堅持基礎(chǔ)研究和管理實際相結(jié)合，促進(jìn)節(jié)地評價成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，創(chuàng)新節(jié)地政策。鄧紅蒂介紹了三方面應(yīng)用創(chuàng)新：

一是提供決策支持?；诤Ａ?、多層次、多類型的調(diào)查評價數(shù)據(jù)開展相關(guān)匯總分析和政策研究，提出建設(shè)用地規(guī)模挖潛、結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化的政策、措施及實施途徑，為國家和地方科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃和相關(guān)用地計劃，合理制定土地供應(yīng)和使用政策，挖掘土地利用潛力、創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)和模式等提供決策依據(jù)。如通過區(qū)域和城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價，摸清現(xiàn)狀，為控制新城新區(qū)規(guī)模擴(kuò)張，制定科學(xué)合理的新城新區(qū)規(guī)劃提供依據(jù)；針對評價確定的中度利用和低度利用區(qū)，通過潛力測算，明確空間分布狀況和可挖潛的數(shù)量、時序安排，對城市存量工業(yè)用地退出、城市更新的方向、低效用地再開發(fā)和有關(guān)政策制定提供可靠的借鑒參考。

二是制定完善標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)用豐富的評價成果，建立規(guī)劃節(jié)地指標(biāo)控制體系，使科學(xué)可行的節(jié)地指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)成為規(guī)劃核心內(nèi)容；完善各類功能區(qū)土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，擴(kuò)大土地使用標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)領(lǐng)域及應(yīng)用范圍，努力覆蓋到重大基礎(chǔ)設(shè)施、新興產(chǎn)業(yè)、民生建設(shè)等國民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)，如功能區(qū)評價相關(guān)指標(biāo)體系及其評價結(jié)果，為低效建設(shè)用地“二次開發(fā)”政策制定中有關(guān)“低效用地”認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)提供了參考依據(jù)；進(jìn)一步找出找準(zhǔn)節(jié)地的標(biāo)尺，健全完善節(jié)地考核機(jī)制。如應(yīng)用區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價成果，從利用強(qiáng)度指數(shù)、增長耗地指數(shù)、用地彈性指數(shù)、管理績效指數(shù)等不同側(cè)面，對建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平及動態(tài)進(jìn)行了全方面的綜合評價，評價結(jié)果可直接作為上級政府考核下級政府集約用地管理目標(biāo)的依據(jù)，可通過建立完善年度考核、定期通報制度，對耗地量高的城市進(jìn)行警告，并與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤。

三是創(chuàng)新土地利用方式。城市地下空間利用、企業(yè)用地增容改造、基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)地建設(shè)等節(jié)地技術(shù)、模式和政策的實施，客觀上需要較大范圍或全覆蓋式的或更微觀的項目節(jié)地調(diào)查評價工作提供翔實準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。開展節(jié)地評價的工作，對經(jīng)綜合評價符合政策要求、節(jié)地效果明顯、推廣價值突出的先進(jìn)節(jié)地技術(shù)與模式進(jìn)行總結(jié)、提煉，整合形成模型化推廣范式，可為其他地區(qū)推進(jìn)節(jié)約集約用地工作提供典型經(jīng)驗借鑒和參考，并為開展節(jié)地技術(shù)與模式創(chuàng)新、相關(guān)政策可行性論證等提供科學(xué)依據(jù)。