本刊記者 藍穎春

當(dāng)又一輪投資熱情點燃地方政府的“造城熱情”的時候，國土資源部已經(jīng)開始緊張準備為各地方政府劃定、確定“城市開發(fā)邊界”，以避免城市邊界無序蔓延、城市規(guī)模不斷擴大給生態(tài)和社會治理帶來的巨大壓力。

5月7 日，國家發(fā)改委召開新聞發(fā)布會，解讀《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》。國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼在發(fā)布會上表示，要爭取為全國600多個城市劃定開發(fā)邊界。按照國務(wù)院對此項工作的分工，“城市開發(fā)邊界”的劃定工作由國土資源部牽頭，與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同開展。

從14到600

據(jù)國土資源部有關(guān)人員透露，2014年7月,國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開相關(guān)工作會議，在該次會議上，確定在14個大型、特大型城市開展“劃定城市開發(fā)邊界”的試點工作。截至2015年1月，14個大型、特大型城市的“城市開發(fā)邊界”劃定工作已經(jīng)基本完成。這14個城市既包括北京、上海、廣州、深圳四個特大型城市，同時涵蓋杭州、南京等，此外還包括成都、重慶等中西部地區(qū)的大中型城市。在試點期間，四川省還專門制定了《城市開發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》。

“目前14個城市開發(fā)邊界的劃定工作已經(jīng)取得初步成效，并有了一些可推廣的經(jīng)驗?！?國土部規(guī)劃司司長董祚繼介紹，主要包括五個方面的內(nèi)容：第一是要以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)。評價這個區(qū)域的資源環(huán)境承載力，看看適宜建設(shè)的上限是多少，不適宜的地方在哪里，有多少。二是堅持節(jié)約優(yōu)先。現(xiàn)在城市土地利用比較粗放，即使有潛力也得從緊劃定邊界。三是堅持保護優(yōu)先。如果這個區(qū)域優(yōu)質(zhì)耕地比較集中，重要的生態(tài)功能區(qū)集中分布，這個區(qū)域的城市邊界就要劃的更嚴。四是優(yōu)化城市空間開發(fā)格局。除了從嚴還要科學(xué)，通過邊界科學(xué)劃定促進城市科學(xué)發(fā)展。五是做好和現(xiàn)行規(guī)劃的銜接。

下一步，董祚繼稱，要爭取把全國600多個城市最終都能夠把開發(fā)邊界劃定下來，而且嚴格管理起來。他表示，劃定城市開發(fā)邊界可以促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量?！耙欢螘r期以來，城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。這里一個重要原因是城市規(guī)模、城市建設(shè)的低效外延擴張，缺乏一種壓力最終導(dǎo)致轉(zhuǎn)型發(fā)展動力不夠。城市開發(fā)邊界明確下來，會成為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個新動力?！倍窭^說。

從“增量”轉(zhuǎn)向“存量”

在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，針對不同類型的城市有不同的政策：人口在500萬以上的特大城市要嚴控，但人口在100～300萬、300～500萬的城市，其規(guī)模還會繼續(xù)擴大。此外，在中西部地區(qū)，國家還有要讓約一億人口城鎮(zhèn)化的計劃。在這些未來城市規(guī)模還要繼續(xù)“漲”的城市，怎么劃定城市開發(fā)邊界，是一個難題。一些人士提出，沒有一個規(guī)劃能夠完全預(yù)見城市的發(fā)展，建議采取以“動態(tài)邊界”的方式，在一定階段內(nèi)劃設(shè)特定開發(fā)邊界。

在上一輪城鎮(zhèn)化進程中，普遍存在的“用地效率低”、“攤大餅式”造城等問題，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000年～2010年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的擴張幅度就達到64.45%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口45.9%的增長幅度。與此形成鮮明聯(lián)動關(guān)系的是，“全國土地二次調(diào)查”(下稱“二調(diào)”)結(jié)果顯示，北京、天津的新增建設(shè)用地已接近枯竭，上海市則已經(jīng)沒有新增建設(shè)用地。“二調(diào)”結(jié)果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒有農(nóng)地占用的空間；北京市和天津市，在農(nóng)地占用空間的指標上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。

一些土地領(lǐng)域的專家曾多次公開表示，許多中國城市年年為新增建設(shè)用地指標所困擾，但它們其實“并不缺地”，癥結(jié)是“用地效率太低”。在“新型城鎮(zhèn)化”概念被提出后，中央確定了用地重心將從“增量”轉(zhuǎn)向“存量”的總體思路。

保護耕地 守住自然本底

國土部規(guī)劃司司長董祚繼此前曾表示，劃定城市開發(fā)邊界有三重意義：一是促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；二是有利于節(jié)約用地和保護耕地；三是通過劃定城市開發(fā)邊界，盡可能地把自然本底守住。他認為，經(jīng)過科學(xué)論證、公眾參與和依法審批的規(guī)劃要尊重。我們重新按照這一套新的要求來衡量，如果需要作出調(diào)整，則應(yīng)依照法定程序和權(quán)限來進行。

更重要的是，劃定城市邊界可以更好的節(jié)約和保護耕地，董祚繼稱，中國的國情是可耕地不多，城市所在區(qū)域大多數(shù)又是平原地區(qū)，城市的擴張占用的大量土地一半以上是耕地。要保護耕地，首先得控制建設(shè)用地。但是基礎(chǔ)設(shè)施也得保障，所以重點還是要控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模擴張。通過這個方式可以促進集約節(jié)約用地，進而保護耕地。比如說城市建設(shè)預(yù)留區(qū)可能有一部分耕地，而且很可能是優(yōu)質(zhì)耕地。國土部目前正在和農(nóng)業(yè)部合作，把所有城郊的耕地挑出來，然后進行評價。如果質(zhì)量確實非常好，就要盡量把這些耕地留下來，可以跳出去發(fā)展，也可以采用衛(wèi)星城市、組團式發(fā)展。當(dāng)然也需要依法辦事，如果涉及到調(diào)整原來的規(guī)劃，要依據(jù)法定程序辦理。

最后，劃定城市邊界也可以盡可能地把山水自然、自然生態(tài)這樣一些自然本底守住，把城市放在大自然當(dāng)中，對于改善城市生態(tài)環(huán)境，對于生態(tài)文明建設(shè)都是意義重大。

北京市“瘦身規(guī)劃”

北京長期以來以舊城為單一中心、以改造舊城為主導(dǎo)方向發(fā)展，形成了向外建設(shè)環(huán)線、新區(qū)包圍舊城、同心同軸蔓延的生長模式。由于商業(yè)、辦公等城市就業(yè)功能過度集中在舊城區(qū)，北京中心區(qū)的交通擁堵問題一直難以解決。同時，住宅郊區(qū)化無序蔓延又使城市交通雪上加霜，使得大量的人口必須早晚擁擠在往返于城郊的路上，生活與就業(yè)成本難以降低，道路、公交等設(shè)施超負荷運轉(zhuǎn)。而且，無限制擴展城市規(guī)模造成人口過度擁擠，擁擠現(xiàn)象的發(fā)生又反過來導(dǎo)致城市繼續(xù)向外擴展，造成惡性循環(huán)。

對現(xiàn)行的《北京市城市總體規(guī)劃》進行修訂，是2015年北京政府工作報告中提出的一項重要內(nèi)容。目前，北京市規(guī)劃委員會已經(jīng)啟動了《北京市城市總體規(guī)劃》的修改，并在“劃定生態(tài)紅線和增長邊界”等6個方面展開專題研究。

“以往傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃往往偏重于拓展城市宏偉藍圖，是一種擴張式的、主要以用地增量為手段來保障城市發(fā)展的規(guī)劃。而這次總體規(guī)劃修改，是根據(jù)人口規(guī)?？刂埔蟆⑺Y源量、生態(tài)條件等人口資源環(huán)境承載能力為剛性條件，來倒逼城市功能調(diào)整、規(guī)模控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升?！北本┦幸?guī)劃委主任黃艷說。

黃艷介紹，和2004年版本相比，總體規(guī)劃修改后的關(guān)鍵詞在于“控制”。北京將通過控制城市開發(fā)強度，嚴控增量、盤活存量；在現(xiàn)狀建設(shè)用地的基礎(chǔ)上主要通過對集體建設(shè)用地的梳理、整治、騰退和優(yōu)化升級來逐步減少建設(shè)用地規(guī)模。

北京市規(guī)劃委總體規(guī)劃處處長鄭皓表示，一方面是基于未來北京核心功能的優(yōu)化，非首都核心功能的疏解，而通過這種功能的疏解，也將帶動人口的變化。另外北京還需要做一個“瘦身”，就是對于北京市城市“攤大餅”的發(fā)展方式，通過劃定城市增長邊界和生態(tài)紅線，加強城鄉(xiāng)建設(shè)管控和約束，進行減量的探索。

據(jù)了解，這次北京首次明確提出劃定城市增長邊界，增長邊界劃定后，城市的集中建設(shè)區(qū)將被限定在邊界以內(nèi)，而不能再向外延伸，這樣也可以盡量減少對生態(tài)用地的破壞?！耙驗槭鞘萆硪?guī)劃，所以城市增長邊界的劃定會把已經(jīng)列入計劃的規(guī)劃用地納入，不會在現(xiàn)在基礎(chǔ)上擴張很多。”鄭皓表示，到2020年，北京城市建設(shè)用地的規(guī)模在規(guī)劃上不會擴張。

根據(jù)城市總體規(guī)劃修改，北京的城市增長邊界主要分為中心城（四環(huán)路范圍左右的中心地區(qū)及清河、北苑、酒仙橋、東壩、定福莊、垡頭、南苑、豐臺、石景山、西苑10個集中建設(shè)組團）、新城規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)（順義、通州、亦莊、大興、房山、門頭溝、昌平、懷柔、密云、平谷、延慶）、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心、重要城鎮(zhèn)組團（北京新機場地區(qū)、海淀山后、豐臺河西集中建設(shè)地區(qū)等）四部分。