□ 文/呂建中 司云波*

“網(wǎng)運(yùn)分開”或許該這樣“分”！

□ 文/呂建中 司云波*

近年來(lái)，圍繞“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革一直是社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)話題。一般認(rèn)為，較早提出的“網(wǎng)運(yùn)分開”主要是針對(duì)鐵路體制改革，源自于上個(gè)世紀(jì)90年代初歐盟發(fā)布的旨在對(duì)歐盟各國(guó)鐵路進(jìn)行改革的91/440號(hào)決議,要求“各成員國(guó)將鐵路運(yùn)輸服務(wù)與鐵路基礎(chǔ)設(shè)施管理分開,其中包括財(cái)務(wù)管理分開”。后來(lái)，逐步延伸到國(guó)家對(duì)呈網(wǎng)絡(luò)狀的自然壟斷行業(yè)的改革，即將具有行政壟斷性的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施管理與具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行分開，亦即“管住網(wǎng)、放開運(yùn)”，目的是破除網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的獨(dú)家壟斷，提高網(wǎng)絡(luò)資源利用和行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率?！熬W(wǎng)運(yùn)分開”涉及到的領(lǐng)域主要包括鐵路網(wǎng)、電信網(wǎng)、電力網(wǎng)和油氣管網(wǎng)等。

國(guó)內(nèi)“網(wǎng)運(yùn)分開”的最早話題也是發(fā)起于上世紀(jì)90年代的鐵路體制改革，后來(lái)實(shí)際起步于2002年的國(guó)家電力體制改革，即通過(guò)“廠網(wǎng)分開”，成立了專門的國(guó)家電網(wǎng)公司。再后來(lái)，國(guó)家在電信領(lǐng)域成立了“鐵搭公司”，專門負(fù)責(zé)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致力于推動(dòng)電信行業(yè)的資源共享和“網(wǎng)運(yùn)分開”。按照黨的十八屆三中全會(huì)確定的改革思路，對(duì)于國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。毋庸諱言，網(wǎng)運(yùn)分開不應(yīng)是簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)或行政拆分，更不能搞“為分而分”、“一分了之”。對(duì)此，有以下幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

1.“網(wǎng)運(yùn)分開”需要遵循行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律

鐵路網(wǎng)、電信網(wǎng)、電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)等各有其特殊性，不能一概而論。例如電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)連接了生產(chǎn)和銷售兩個(gè)環(huán)節(jié)，與上下游的關(guān)系緊密，而鐵路網(wǎng)和電信網(wǎng)則不存在連接上下游的問(wèn)題。進(jìn)一步看，油氣管網(wǎng)相比電網(wǎng)而言，與上下游的關(guān)系則更為密切。在與上游的關(guān)系方面，電網(wǎng)對(duì)資源地依賴較弱，資源形式呈多樣化，如火電、水電、風(fēng)電、核電、太陽(yáng)能發(fā)電等，供應(yīng)相對(duì)分散；而油氣管網(wǎng)則主要依資源地而建，與資源地聯(lián)系緊密，且資源形式較為單一，供應(yīng)比較集中。當(dāng)然，隨著非常規(guī)油氣的開發(fā)和LNG業(yè)務(wù)的發(fā)展，資源供應(yīng)開始趨于多元化。在與下游的關(guān)系方面，電網(wǎng)下游用戶分散，與用戶關(guān)系較為松散；而油氣管網(wǎng)下游用戶比較集中，與主要油氣經(jīng)銷商關(guān)系密切。

由此可見，油氣管網(wǎng)同上下游的關(guān)系屬?gòu)?qiáng)連接關(guān)系，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的空間有限，一旦網(wǎng)運(yùn)徹底分開，可能形成相互“要挾”或不必要的交易成本。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究企業(yè)的一體化問(wèn)題時(shí)，就曾根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的一些環(huán)節(jié)“專用性資產(chǎn)的可占用性準(zhǔn)租金”被占用的風(fēng)險(xiǎn)大小，決定是否實(shí)施內(nèi)部的一體化經(jīng)營(yíng)。如輸油管道對(duì)于油田或煉廠來(lái)說(shuō)就是具有“可占用性準(zhǔn)租金”的專用性資產(chǎn)（資產(chǎn)的準(zhǔn)租金價(jià)值是其價(jià)值超過(guò)其殘值的部分。準(zhǔn)租金中可能有潛在的可被占用的專用性部分）。因此，油田、煉廠和管道服務(wù)者就會(huì)想方設(shè)法尋求聯(lián)合擁有這條管道。一種常見的做法是由一個(gè)聯(lián)合擁有的公司“擁有”這一管道，石油開采商和煉油商在管道公司中的股份基本與各自在所運(yùn)輸?shù)氖椭兴嫉姆蓊~相一致。與管道不同，油罐車雖然也是專用于原油運(yùn)輸，但由于它對(duì)許多不同的所有者基本上有相同的價(jià)值，可占用性準(zhǔn)租金接近于零，煉油廠或石油開采商不會(huì)廣泛地?fù)碛杏凸捃嚕▍⒁娍巳R因等著《縱向一體化、可占用性租金與競(jìng)爭(zhēng)性締約過(guò)程》）。

2.“網(wǎng)運(yùn)分開”可以采取多種“分”的方式

目前社會(huì)上對(duì)“網(wǎng)運(yùn)分開”的認(rèn)識(shí)，通常簡(jiǎn)單地理解成“所有權(quán)分開”，這是一種誤解。其實(shí)，“網(wǎng)運(yùn)分開”既有所有權(quán)分開，也有管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分開?！肮芾頇?quán)分開”，是指公司在內(nèi)部將其基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開管理，財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算，不允許交叉補(bǔ)貼；“經(jīng)營(yíng)權(quán)分開”，是指將基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)在資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和人員等方面實(shí)現(xiàn)法律意義上的分開，但產(chǎn)權(quán)仍屬原公司控股；“所有權(quán)分開”，是指將基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)從一體化的集團(tuán)公司中徹底剝離出來(lái)，成為完全獨(dú)立的僅從事運(yùn)營(yíng)服務(wù)的法人。

以國(guó)外油氣管網(wǎng)管理模式為例，歐洲的一些國(guó)家就是采取的油氣上游公司與管道業(yè)務(wù)的管理權(quán)分開。俄羅斯的天然氣管道系統(tǒng)則全部歸俄羅斯天然氣運(yùn)輸股份公司壟斷經(jīng)營(yíng)，該公司隸屬于上中下游業(yè)務(wù)一體化的國(guó)有壟斷性公司—俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom），屬于經(jīng)營(yíng)權(quán)分開。美國(guó)的管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)徹底與供應(yīng)、銷售業(yè)務(wù)分開，全國(guó)擁有眾多獨(dú)立專營(yíng)性的油氣管輸公司，基本上屬于所有權(quán)分開。

3.“網(wǎng)運(yùn)分開”是自然壟斷行業(yè)改革的一種形式而非最終目的

政府對(duì)于自然壟斷行業(yè)的改革，最看重的是通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的公平有序競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和活力，提升社會(huì)資源運(yùn)行效率，令廣大消費(fèi)者受益，同時(shí)還要考慮到國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力?！熬W(wǎng)運(yùn)分開”是一種形式或手段，而非最終目的，不能寄希望于“一分就靈”。在實(shí)施“網(wǎng)運(yùn)分開”時(shí)，應(yīng)以市場(chǎng)運(yùn)行的目的來(lái)設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)形式。以日本的鐵路網(wǎng)為例,只是在同方向的兩條線路之間存在競(jìng)爭(zhēng),而在同一條線路上并不存在競(jìng)爭(zhēng)。再比如歐盟，鐵路實(shí)施“網(wǎng)運(yùn)分開”后，雖然在理論上可以引入多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)入鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，但在實(shí)踐上并沒有多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)入。在美國(guó)，各鐵路公司同時(shí)擁有線路所有權(quán)和運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不存在跨公司的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，而只是在使用其他公司的線路時(shí)，互相進(jìn)行清算。

小溪/圖

如果盲目、機(jī)械地進(jìn)行“網(wǎng)運(yùn)分開”，可能會(huì)適得其反，新加坡對(duì)電信行業(yè)的網(wǎng)運(yùn)分開改革就曾有過(guò)這方面的教訓(xùn)。新加坡政府在推廣新一代全國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)為下游運(yùn)營(yíng)商提供非歧視性的、有效的、開放的接入。為此，政府將新一代全國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃成三個(gè)相互分開的產(chǎn)業(yè)層，希望借助涇渭分明的產(chǎn)業(yè)層，能使寬帶網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)鏈各方職責(zé)分明，價(jià)格透明公正，形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。但經(jīng)過(guò)四年多的探索后卻發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)節(jié)過(guò)于割裂，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈合作效率低下，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)度一再拖后，嚴(yán)重影響了國(guó)家寬帶普及計(jì)劃，進(jìn)展遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。

4. 油氣行業(yè)的“網(wǎng)運(yùn)分開”宜漸進(jìn)式推進(jìn)

綜合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，由于各國(guó)國(guó)情不同，資源狀況不同，行業(yè)所處發(fā)展階段不同，對(duì)自然壟斷行業(yè)的管理模式也存在較大的差異，并無(wú)最優(yōu)模式可以借鑒。我國(guó)的“網(wǎng)運(yùn)分開”改革須結(jié)合我國(guó)的國(guó)情、行業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展階段，選取適合的分開模式分類、分步實(shí)施。當(dāng)前，應(yīng)著力加強(qiáng)各行業(yè)網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)化政府監(jiān)管，確保網(wǎng)絡(luò)對(duì)于運(yùn)營(yíng)商的公平開放，培育充分發(fā)育的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，從而為自然壟斷行業(yè)的“網(wǎng)運(yùn)分開”改革創(chuàng)造條件。特別是油氣行業(yè)涉及國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全，對(duì)“網(wǎng)運(yùn)分開”的改革更需深入研究、慎重決策。

根據(jù)國(guó)家深化石油天然氣體制改革的總體部署，要在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入，油氣領(lǐng)域的“網(wǎng)運(yùn)分開”必然是重要的改革內(nèi)容之一。由于原油、成品油管道主要依附于油田、煉廠、油庫(kù)等，建設(shè)發(fā)展模式較為固定和簡(jiǎn)單，“網(wǎng)運(yùn)分開”改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是天然氣管網(wǎng)。借鑒國(guó)外做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)油氣管道發(fā)展的階段性特征，油氣領(lǐng)域的“網(wǎng)運(yùn)分開”改革應(yīng)采取漸進(jìn)的方式，可先進(jìn)行管理權(quán)分開，再進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，最終根據(jù)需要過(guò)渡到所有權(quán)分開。

一是要加強(qiáng)國(guó)家層面的全國(guó)油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮干線、支線等各級(jí)管網(wǎng)，提升管網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，促進(jìn)油氣管網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。全國(guó)油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃要隨著資源與市場(chǎng)的變化逐年滾動(dòng)調(diào)整，對(duì)管道建設(shè)應(yīng)具有法律約束效力。

二是要建立獨(dú)立的油氣管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)自然壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)管。盡快建立健全石油天然氣相關(guān)法律，補(bǔ)充有關(guān)油氣管網(wǎng)監(jiān)管的法律規(guī)定、實(shí)施細(xì)則與行業(yè)規(guī)范，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)以及基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入的監(jiān)管框架，使油氣管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以依法實(shí)施監(jiān)管和制定各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則。

三是要繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有大型油氣企業(yè)在管道建設(shè)上的主導(dǎo)作用，不急于將管道業(yè)務(wù)整體分離出來(lái)，而是在油氣企業(yè)內(nèi)部對(duì)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)實(shí)行管理權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，建立相對(duì)獨(dú)立的管網(wǎng)公司，并嚴(yán)格按照國(guó)家監(jiān)管要求對(duì)第三方公平開放。新建管道項(xiàng)目，可引入上下游多方或社會(huì)資本，逐步形成多元化投資、專營(yíng)化運(yùn)營(yíng)。

（作者為中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院副院長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，* 系中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院經(jīng)濟(jì)師、博士）