汪 洋 于彥博

淮河流域大型水利工程竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作實(shí)踐與對策探討

汪 洋 于彥博

《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》（水利部令第30號(hào)，以下簡稱《驗(yàn)收規(guī)定》）明確要求：“大型水利工程在竣工技術(shù)預(yù)驗(yàn)收前，項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對工程建設(shè)情況進(jìn)行竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定?！彼吭?011年、2014年水利建設(shè)與管理工作要點(diǎn)中均提出，“出臺(tái)竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定管理辦法和鑒定導(dǎo)則，加強(qiáng)竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定管理”，但迄今為止尚未頒布相關(guān)辦法和導(dǎo)則。本文在深入了解淮河流域大型水利工程（重點(diǎn)是治淮19項(xiàng)骨干工程，兼顧列入相關(guān)規(guī)劃的流域大型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固工程）竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作開展情況的基礎(chǔ)上，總結(jié)了當(dāng)前竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作的主要做法與成效，指出了存在的主要問題，最后就促進(jìn)竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作進(jìn)行了探討。

一、總體開展情況

從統(tǒng)計(jì)情況看，自《驗(yàn)收規(guī)定》施行以來，治淮19項(xiàng)骨干工程分不同單項(xiàng)工程或項(xiàng)目法人，均按要求開展了竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作，詳見表1。

淮河流域及山東半島區(qū)域內(nèi)列入《全國大中型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固總體方案》的大型病險(xiǎn)水閘有72座，目前淮委已完成或基本完成30余座大型病險(xiǎn)水閘的初步設(shè)計(jì)復(fù)核工作，均將竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作所需的費(fèi)用納入工程概算，部分已實(shí)施的水閘加固工程已經(jīng)開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作。

二、主要做法與成效

1.主要做法

自《驗(yàn)收規(guī)定》頒布施行以來，工程竣工驗(yàn)收主持單位重視技術(shù)鑒定工作，大型水利工程均按要求進(jìn)行竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定，也有個(gè)別中型水利工程項(xiàng)目法人積極開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定?；次凇蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)治淮工程竣工驗(yàn)收管理工作的通知》（淮委建管〔2011〕197號(hào)）中，專門要求治淮工程竣工驗(yàn)收申請報(bào)告附件中應(yīng)包括竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定報(bào)告。流域各省級(jí)水行政主管部門也以不同方式督促項(xiàng)目法人按要求開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作。

項(xiàng)目法人一般采用直接委托或公開招標(biāo)的方式，選擇有資質(zhì)（包括工程咨詢甲級(jí)、水利設(shè)計(jì)甲級(jí)、蓄水安全鑒定一級(jí)等資質(zhì)）的單位（工程參建單位除外）開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作。由于水利工程開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定時(shí)間不長，鑒定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)尚無據(jù)可依，一般采用雙方協(xié)商或設(shè)定招標(biāo)控制價(jià)等方式取費(fèi)。

由于缺乏竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定相關(guān)的規(guī)程規(guī)范，目前對于技術(shù)鑒定工作的監(jiān)督僅限于工作是否開展、是否提交技術(shù)鑒定報(bào)告，而對于鑒定工作開展的廣度和深度難以作進(jìn)一步的檢查和要求。

2.主要成效

近年來，通過開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作，有效促進(jìn)了水利工程竣工驗(yàn)收工作，主要表現(xiàn)在：

第一，技術(shù)鑒定工作可提升竣工驗(yàn)收準(zhǔn)備工作質(zhì)量。大型水利工程竣工驗(yàn)收前，作為工程“總牽頭人”的項(xiàng)目法人面臨的準(zhǔn)備事項(xiàng)千頭萬緒，通過開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定，幫助項(xiàng)目法人對項(xiàng)目建設(shè)全過程進(jìn)行梳理，對工程的設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量和工程運(yùn)行情況進(jìn)行客觀、公正的第三方評價(jià)；對施工過程中出現(xiàn)的問題和缺陷，能夠及時(shí)提出意見和建議，避免工程完工后檢查發(fā)現(xiàn)問題而無法彌補(bǔ)的局面，最終提出工程竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定意見與建議，可以提升竣工驗(yàn)收準(zhǔn)備工作質(zhì)量，為大型水利工程項(xiàng)目一次驗(yàn)收合格奠定基礎(chǔ)。

第二，技術(shù)鑒定工作成果可為技術(shù)預(yù)驗(yàn)收專家組提供快捷、高效的參考。目前，絕大部分工程技術(shù)預(yù)驗(yàn)收安排在竣工驗(yàn)收的前1天甚至半天開展，時(shí)間非常緊張，部分驗(yàn)收專家甚至無法看完工程建設(shè)的相關(guān)資料，可能導(dǎo)致驗(yàn)收工作質(zhì)量不高。通過查閱技術(shù)鑒定報(bào)告，可讓技術(shù)預(yù)驗(yàn)收專家在短時(shí)間內(nèi)把握工程建設(shè)總體情況與存在的問題，然后根據(jù)分工就某一專業(yè)問題進(jìn)行深入的查詢與質(zhì)證。

第三，技術(shù)鑒定工作可促進(jìn)驗(yàn)收工作回歸工程技術(shù)檢查和質(zhì)量評價(jià)的本質(zhì)。近年來，政府主持的驗(yàn)收有從“驗(yàn)收”演變成“驗(yàn)收會(huì)”的趨勢，通過驗(yàn)收來檢查工程建設(shè)質(zhì)量的功能趨于弱化，使得政府驗(yàn)收的行政化色彩愈發(fā)濃厚。通過在技術(shù)預(yù)驗(yàn)收前置竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定環(huán)節(jié)，可以促使驗(yàn)收工作回歸工程技術(shù)檢查和質(zhì)量評價(jià)的本質(zhì)。

三、存在的主要問題

1.對竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作定位的認(rèn)識(shí)有不同

《驗(yàn)收規(guī)定》施行7年多來，相關(guān)配套的竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定管理辦法和鑒定導(dǎo)則遲遲未能出臺(tái)，造成主管部門、項(xiàng)目法人對該項(xiàng)工作定位的認(rèn)識(shí)有不同，個(gè)別市（縣）級(jí)工程項(xiàng)目法人甚至不知道大型水利工程竣工技術(shù)預(yù)驗(yàn)收前增設(shè)了技術(shù)鑒定環(huán)節(jié)，這加大了技術(shù)鑒定工作開展的難度。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，技術(shù)鑒定工作主要是服務(wù)于技術(shù)預(yù)驗(yàn)收專家組，參照工程竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)的方式，鑒定單位應(yīng)由驗(yàn)收主持單位選擇確定，由項(xiàng)目法人與鑒定單位簽訂合同，按要求開展鑒定工作，這樣有利于保證鑒定單位“客觀、公正”的第三方主體地位；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，按照“誰出資、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，鑒定費(fèi)用由項(xiàng)目法人支付，理應(yīng)由項(xiàng)目法人通過適當(dāng)?shù)姆绞阶灾鬟x擇鑒定單位，鑒定工作服務(wù)于項(xiàng)目法人準(zhǔn)備工程竣工驗(yàn)收的大局。

2.對竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作深度和廣度的理解有異議

表1 治淮19項(xiàng)骨干工程開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定情況表

不同工程項(xiàng)目法人對于竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作深度和廣度的理解差別較大，不利于開展技術(shù)鑒定工作。有的工程項(xiàng)目法人認(rèn)為，技術(shù)鑒定工作要對設(shè)計(jì)進(jìn)行全面復(fù)核，對施工單位自檢、監(jiān)理抽檢的內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步抽查復(fù)測，對工程運(yùn)行觀測資料進(jìn)行分析計(jì)算，對工程遺留問題提出處理意見；有的工程項(xiàng)目法人認(rèn)為，技術(shù)鑒定報(bào)告僅需參建單位工作或管理報(bào)告等資料的摘錄和匯編，無需進(jìn)行相關(guān)的復(fù)核和計(jì)算。

3.對竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定單位資質(zhì)和鑒定費(fèi)用的尺度把握有偏差

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對鑒定單位資質(zhì)管理的空白和鑒定費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的無據(jù)可依，造成了項(xiàng)目法人對鑒定工作把握的偏差，加劇了技術(shù)鑒定工作的隨意性。

目前，國家現(xiàn)有的法律法規(guī)對于竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定承擔(dān)單位沒有明確的專項(xiàng)資質(zhì)要求?！端娊ㄔO(shè)工程蓄水安全鑒定和竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定管理規(guī)定》（2007年征求意見稿）提出由具有蓄水安全鑒定資質(zhì)的單位承擔(dān)竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作，也有部分單位和專家建議設(shè)立水利工程竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定專項(xiàng)資質(zhì)。當(dāng)前，項(xiàng)目法人一般選擇至少具備水利工程設(shè)計(jì)、咨詢、監(jiān)理、招標(biāo)代理等1項(xiàng)資質(zhì)的市場主體承擔(dān)技術(shù)鑒定工作，也發(fā)現(xiàn)個(gè)別無任何資質(zhì)的單位承擔(dān)鑒定工作。

由于水利工程開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定時(shí)間不長，鑒定費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚無據(jù)可依，一般采用雙方協(xié)商的方式取費(fèi)，取費(fèi)情況千差萬別。一方面，部分工程初設(shè)批復(fù)中核除了竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定費(fèi)用，開展鑒定工作需要擠占項(xiàng)目法人本就十分緊張的建管費(fèi)，項(xiàng)目法人對此怨聲載道；另一方面，相關(guān)資質(zhì)單位普遍認(rèn)為鑒定費(fèi)用偏低，難以調(diào)動(dòng)參與鑒定工作的積極性，這一點(diǎn)在江蘇省進(jìn)行入江水道整治、分淮入沂整治等3項(xiàng)工程竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定招標(biāo)連續(xù)3次失敗中也有充分體現(xiàn)。

典型調(diào)研工程竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定費(fèi)用統(tǒng)計(jì)見表2。

四、有關(guān)對策探討

1.抓緊出臺(tái)有關(guān)規(guī)定和導(dǎo)則，進(jìn)一步規(guī)范竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作

《驗(yàn)收規(guī)定》中規(guī)定竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定為大型水利工程竣工技術(shù)預(yù)驗(yàn)收的前置條件，但對竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定的任務(wù)與范圍、工作內(nèi)容、工作程序以及鑒定工作深度等均沒有作出具體的要求。目前，項(xiàng)目法人和鑒定單位主要參照《水利水電建設(shè)工程蓄水安全鑒定和竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定導(dǎo)則》（2007年征求意見稿）開展竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作，由于該導(dǎo)則尚未正式頒布，且各方對竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定的理解也是仁者見仁，鑒定工作有一定的主觀隨意性，使得鑒定工作為技術(shù)預(yù)驗(yàn)收提供技術(shù)支撐的作用削弱。因此，亟需頒布有關(guān)規(guī)定、導(dǎo)則，規(guī)范技術(shù)鑒定工作，充分發(fā)揮技術(shù)鑒定在水利工程竣工驗(yàn)收中的技術(shù)支撐性作用。

2.加強(qiáng)竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定承擔(dān)單位的資質(zhì)化管理

具備什么資質(zhì)的單位能承擔(dān)水利工程竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作，是項(xiàng)目法人在組織技術(shù)鑒定工作中必須考慮的問題。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前國家不斷減少行政審批事項(xiàng)的背景下，設(shè)立專門的竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定資質(zhì)的可能性微乎其微；由具有蓄水安全鑒定資質(zhì)的單位承擔(dān)竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作，存在鑒定單位數(shù)量較少（一級(jí)資質(zhì)12家，二級(jí)資質(zhì)46家），易形成區(qū)域壟斷，不利于市場競爭。建議在總結(jié)竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依托具備水利工程咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等1項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)的市場主體，嘗試建立水利行業(yè)竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定單位短名單，完善能力評價(jià)體系，加強(qiáng)信用評價(jià)管理，保證竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定工作質(zhì)量。

3.科學(xué)測算竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定費(fèi)用并納入工程概算體系

科學(xué)測算鑒定費(fèi)用，制訂鑒定費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)價(jià)，并將鑒定費(fèi)用納入工程概算體系，有利于鑒定工作的良性開展。一方面，對于大型水利工程，以水利工程概預(yù)算定額修編為契機(jī)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上科學(xué)測算不同類型工程竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定費(fèi)的超額累進(jìn)費(fèi)率，并適時(shí)發(fā)布取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)價(jià)，做到鑒定費(fèi)用有據(jù)可依；另一方面，對于中型水利工程，可參照《建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定》（計(jì)價(jià)格〔1999〕1283號(hào)）確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按工程咨詢?nèi)藛T工日費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和估耗工日計(jì)算鑒定咨詢服務(wù)費(fèi)，最終由項(xiàng)目法人和鑒定單位雙方協(xié)商確定費(fèi)用

表2 典型調(diào)研工程竣工驗(yàn)收技術(shù)鑒定費(fèi)用統(tǒng)計(jì)表

（作者單位：淮委水利水電工程技術(shù)研究中心 233001）

（專欄編輯：周 權(quán)）