張遠索++杜姍姍++董恒年

摘 要 從分析我國農(nóng)村集體土地增值收益分配現(xiàn)狀模式入手，探討了農(nóng)村集體土地增值收益分配執(zhí)行監(jiān)督問題。將土地增值收益分為I、II、III，并分別對其分配過程中的執(zhí)行與監(jiān)督問題進行了研究。提出明確土地產(chǎn)權(quán)、建立產(chǎn)權(quán)價值測算體系、嚴(yán)懲官商勾結(jié)、加強執(zhí)行監(jiān)督隊伍自身建設(shè)等建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村集體土地；增值收益分配；執(zhí)行監(jiān)督

[中圖分類號]F321.1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）12-0028-03

一、問題的提出

現(xiàn)階段我國處于快速城鎮(zhèn)化時期，大量農(nóng)村集體土地國有化、非農(nóng)化。在此進程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地由于用途的改變，產(chǎn)生巨幅增值收益。合理分配這個增值收益蛋糕，是事關(guān)社會公平、穩(wěn)定發(fā)展大局的重要一環(huán)。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。2014年12月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議，會議指出，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。這表明近年來中央高層充分關(guān)注到集體土地增值收益分配問題的嚴(yán)重性。但遺憾的是，在如何合理分配集體土地增值收益的問題上，我國在理論層面和實踐層面至今都沒有形成各方認(rèn)可的合理方案。從理論上看，農(nóng)村集體土地增值收益的分配問題，主要涉及土地增值利益來源、分配主體、主體權(quán)利、分配方式、分配執(zhí)行與分配監(jiān)督等問題。既有理論成果大多關(guān)注土地增值收益利益來源、分配主體、主體權(quán)利、分配方式等，但是針對土地增值收益分配過程中執(zhí)行與監(jiān)督問題的研究還比較少見。有鑒于此，本文擬就我國農(nóng)村集體土地增值收益分配執(zhí)行監(jiān)督問題進行探討，以期為政府部門出臺后續(xù)相關(guān)政策提供參考。

二、集體土地增值收益分配現(xiàn)狀模式分析

從農(nóng)村集體土地增值收益分配現(xiàn)狀模式看，農(nóng)村集體土地的原有價值包括經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值等，其中經(jīng)濟價值至少包括農(nóng)業(yè)用途價值、土地發(fā)展權(quán)價值等。集體土地國有化之后，多數(shù)進行房地產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)建設(shè)。在此過程中，集體土地價值激增，依據(jù)產(chǎn)生順序和歸屬主體，其增值收益可以分為三個部分，暫分別以I、II、III標(biāo)識[1]。

增值收益I隱含在集體土地經(jīng)土地征收等方式國有化、非農(nóng)化之初由政府按照相關(guān)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民的土地補償之中，現(xiàn)實中的土地補償多數(shù)是按照《土地管理法》的規(guī)定，按照被征地被征收前三年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)，以土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、以及部分被征地農(nóng)民的社會保障費的名義發(fā)放。嚴(yán)格來講，增值收益I在數(shù)值上等于上述土地補償費用總和減去土地原有價值。即增值收益I=（土地補償費+安置補助費+地上附著物和青苗補償費+部分被征地農(nóng)民的社會保障費）-（農(nóng)業(yè)用途價值+土地發(fā)展權(quán)價值+社會保障價值+生態(tài)價值）。

增值收益II是指政府獲得的增值部分，其產(chǎn)生機理是政府將征收的農(nóng)村集體土地進行一定程度的一級開發(fā)，比如“五通一平”、“七通一平”等，將生地或毛地開發(fā)成具有建設(shè)基礎(chǔ)的熟地，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式將一定年限的土地使用權(quán)出讓給開發(fā)商，由開發(fā)商向其繳納土地出讓金及相關(guān)稅費，用這些收入中的一部分補償安置失地農(nóng)民和支付土地一級開發(fā)費用，剩余部分即政府獲得的那部分增值收益。即增值收益II=（土地出讓金+相關(guān)稅費）-（失地農(nóng)民補助安置費+一級開發(fā)成本）。需要說明的兩點，一是“相關(guān)稅費”囊括土地開發(fā)全程收繳的稅費，包括房地產(chǎn)出售環(huán)節(jié)的稅費收入；二是從政策規(guī)定層面看，政府所獲“增值收益”取之于民用之于民，比如土地出讓金的合法去向包括主要用于征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等。

增值收益III是指被開發(fā)商獲得的增值部分，其產(chǎn)生機理為開發(fā)商將獲取的房地產(chǎn)租售的一部分收入用來償還土地出讓金、相關(guān)稅費、以建安成本為主體的房屋建造成本等，剩余的那部分房地產(chǎn)租售收入即為開發(fā)商獲取的增值部分。即增值收益III=房地產(chǎn)租售收入-（土地出讓金+相關(guān)稅費+建安成本等建造成本）。

為方便對比，上文將增值收益I、II、III相應(yīng)主體應(yīng)獲平均社會利潤都納入增值收益之中。土地的稀缺性決定了隨著時間推移，集體土地增值收益I越來越高；諸多因素導(dǎo)致的房價過快上漲和高價位運行，導(dǎo)致近十幾年來和可預(yù)見的未來一定時期內(nèi)的土地增值收益II、III也是波浪式上漲。目前只能定性分析各部分增值收益的多少，但很難做出真正令各方信服的定量化研究。因此，為保險起見，將土地增值收益函數(shù)粗略地表達為yi=fi（x）+ci（i=1，2，3），分別對應(yīng)增值收益I、II、III的增長態(tài)勢。其中c1、c2、c3為無法比較大小的常數(shù)（見圖1）。

三、農(nóng)村集體土地增值收益分配執(zhí)行監(jiān)督存在的問題

我國各地發(fā)展水平不一、部分政策規(guī)定和實施方式各異，農(nóng)村集體土地增值收益分配政策執(zhí)行與監(jiān)督問題很難從理論上進行系統(tǒng)研究。本部分僅根據(jù)上述三種類型土地增值收益分配的政策執(zhí)行與實施監(jiān)督等存在的問題進行簡要梳理。

（一）土地增值收益I分配過程中的執(zhí)行與監(jiān)督問題

從以上分析可以看出，土地增值收益I的構(gòu)成比較復(fù)雜：一是用來推算其準(zhǔn)確數(shù)值的部分基礎(chǔ)指標(biāo)尚未得到全面認(rèn)可，比如土地發(fā)展權(quán)價值；二是用來推算其準(zhǔn)確數(shù)值的部分基礎(chǔ)指標(biāo)難以量化，比如社會保障價值、生態(tài)價值等。在此情形下，《土地管理法》雖然定量明確了土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等補償費用的具體標(biāo)準(zhǔn)，但是由于其補償內(nèi)涵僅僅是涵蓋了被征土地的一部分原有經(jīng)濟價值和社會保障價值，越來越多的失地農(nóng)民爭取土地發(fā)展權(quán)和要求實現(xiàn)土地的生態(tài)價值。這種由于征地補償導(dǎo)致的沖突案件非常多，已然成為影響社會和諧發(fā)展的重要問題之一。這是導(dǎo)致土地增值收益I分配過程中的執(zhí)行與監(jiān)督非常難以有效開展的重要原因。endprint

更深層次地看，這些基礎(chǔ)性的指標(biāo)測算為什么難以推進？因為無論是個別過度依賴土地財政的地方政府，還是以房地產(chǎn)項目攫取高額回報的開發(fā)商，都樂見農(nóng)村集體土地權(quán)利設(shè)置現(xiàn)狀格局。因為很多人認(rèn)為，如果這些權(quán)利內(nèi)容得以逐項細(xì)化、合理量化，土地的綜合價值真正得以體現(xiàn)，農(nóng)民獲得補償就會大幅提高。事實上，我們往往因此陷入一個“誤區(qū)”，認(rèn)為農(nóng)民的利益受到了極大損害。一方面，從事實上看，毫無疑問地，在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民并沒有得到合理的土地增值收益分配數(shù)額。中央高層三令五申，要求提高農(nóng)民分配土地增值收益的比例，一定程度上佐證了這個觀點。2015年兩會上，全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文接受采訪時表示“（農(nóng)民上樓）到底是否侵犯人民群眾利益，大多數(shù)人都應(yīng)該有一個基本判斷”。另一方面，又不能簡單認(rèn)為農(nóng)民利益受到巨大損害，因為現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)不是絕對意義上的所有權(quán)，占有主體虛化、使用受限、收益和處分權(quán)利不完整，同時以法律形式明確集體土地所有人為“集體經(jīng)濟組織”而非農(nóng)民個人。集體土地權(quán)利內(nèi)容的模糊和權(quán)利主體的架空，使得很難定義農(nóng)民應(yīng)該獲得多大比例的土地增值收益?？梢哉f這種制度上的殘缺，導(dǎo)致土地增值收益分配過程中，執(zhí)行、監(jiān)督工作難以有效開展。

另外，現(xiàn)實生活中，有個別地方政府人員、村干部與開發(fā)商官商勾結(jié)，對農(nóng)民軟硬兼施，損害農(nóng)民利益[2]，這種現(xiàn)象也是由于土地產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的。表面上看起來，這些地區(qū)分配執(zhí)行工作很順暢、監(jiān)督工作很到位，但是這種高效率是建立在壓制和不公基礎(chǔ)之上的，顯然與中央當(dāng)前倡導(dǎo)的社會主義核心價值觀不符。

（二）土地增值收益II分配過程中的執(zhí)行與監(jiān)督問題

由于土地增值收益II是指歸政府支配的那部分增值收益，因此從政策層面看，有關(guān)執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的規(guī)定都相對全面、成熟。早在2006年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，強調(diào)要確保將應(yīng)繳的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，任何地區(qū)、部門和單位都不得以任何借口變相減免土地出讓收入，要求從2007年起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。但在實踐中，還是有些地方出現(xiàn)了問題。2009年，財政部、國土資源部、中國人民銀行、監(jiān)察部、審計署等聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，指出部分地區(qū)土地出讓收支管理方面存在問題，如土地出讓收支未全額納入地方基金預(yù)算管理、已收繳的土地出讓收入在非稅收入?yún)R繳專戶滯留時間過長，未按規(guī)定及時繳入地方國庫、存在拖欠土地出讓收入問題，未能做到應(yīng)收盡收、越權(quán)減免緩繳或變相減免土地出讓收入，造成土地出讓收入流失、未按規(guī)定編制土地出讓收支預(yù)算等。并在此基礎(chǔ)上出臺了針對性的措施。由此可以看出，土地增值收益II的管理，屬于政府內(nèi)部“小金庫”管理，涉及主體單一，其執(zhí)行和監(jiān)督工作相對容易聚焦，只要執(zhí)行和監(jiān)督部門有足夠的權(quán)力，統(tǒng)一思想認(rèn)識、加強征收管理、完善預(yù)算編制、加強統(tǒng)計工作、強化監(jiān)督檢查，應(yīng)能實現(xiàn)土地增值收益II的有效分配和管理。

（三）土地增值收益III分配過程中的執(zhí)行與監(jiān)督問題

土地增值收益III是歸房地產(chǎn)開發(fā)商占有的增值部分。相對于土地增值收益I、II，土地增值收益III的大小具有不穩(wěn)定性，其大小與房地產(chǎn)租售價格直接相關(guān)。假如房價持續(xù)上漲，土地增值收益III中一部分會經(jīng)由稅費等形式轉(zhuǎn)化為土地增值收益II，即政府會因此小幅受益。這部分增值收益轉(zhuǎn)化的執(zhí)行和監(jiān)督，是強制性的，幾乎不存在問題。而土地增值收益III的剩余部分，則表現(xiàn)為房地產(chǎn)開發(fā)商的社會平均利潤訴求和風(fēng)險投資回報。這部分增值收益的進一步分配和管理，則完全由開發(fā)商決定，形式多樣且絕對自由，不涉及政府的執(zhí)行與監(jiān)督問題。

四、如何有效加強土地增值收益分配中的執(zhí)行與監(jiān)督

從以上分析可以看出，農(nóng)村集體土地增值收益分配中的執(zhí)行與監(jiān)督問題，難點和重點都集中在土地增值收益I的分配和管理上。

（一）破解土地增值收益分配執(zhí)行與監(jiān)督工作的制度性障礙

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的不明確、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的不完整等問題是導(dǎo)致執(zhí)行與監(jiān)督工作難以開展的制度性障礙。只有真正明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體、明確產(chǎn)權(quán)內(nèi)容才能為農(nóng)村土地增值收益分配提供制度性前提，也是保障執(zhí)行與監(jiān)督工作順利開展的保障。

（二）建立各類具體土地產(chǎn)權(quán)的價值測算體系

土地發(fā)展權(quán)價值、社會保障價值、生態(tài)價值等相對隱性的農(nóng)村集體土地價值如何得以合理顯化，也是急需解決的問題。只有通過建立起科學(xué)合理的各類具體土地產(chǎn)權(quán)的價值測算體系，才能減少各方糾紛。既保障農(nóng)民這一相對弱勢群體的土地權(quán)益，又減少部分釘子戶漫天要價的現(xiàn)象。

（三）打擊官商勾結(jié)損害農(nóng)民利益等腐敗官僚行為

我國近十幾年來快速城鎮(zhèn)化帶來經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，但在此進程中，不少地方受利益驅(qū)動，出現(xiàn)官商勾結(jié)、坑害農(nóng)民利益等現(xiàn)象。執(zhí)行與監(jiān)督工作不應(yīng)僅停留在冠冕堂皇的理論設(shè)計和政策規(guī)定方面，而是要切實執(zhí)行，切實監(jiān)督，調(diào)查各方是否真正接受分配方案，核實對比分配政策是否真實落地，回訪各方事后滿意度和其他合理訴求。

（四）加強執(zhí)行與監(jiān)督隊伍的自身建設(shè)

建立有效的土地執(zhí)法監(jiān)察體制，打造高素質(zhì)的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，加大土地執(zhí)法監(jiān)察巡查力度。定期或不定期開展整治土地違法行為專項行動，在土地違法案件的查處上，嚴(yán)格問責(zé)，實施責(zé)任追究。另外要重視充分發(fā)揮公眾參與監(jiān)督作用，將公眾參與引入土地增值收益分配執(zhí)行與監(jiān)督工作中，約束違法違規(guī)現(xiàn)象，最大程度保障土地增值收益分配的公平性。endprint