潘燕桃，張琳

創(chuàng)新的法規(guī)內(nèi)容先進(jìn)的立法理念
——《廣州市公共圖書館條例》與我國(guó)其他地方圖書館條例的內(nèi)容比較

潘燕桃，張琳

文章通過對(duì)我國(guó)6部地方圖書館條例的整體結(jié)構(gòu)與法規(guī)內(nèi)容的比較，從圖書館權(quán)利、公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)、公共圖書館的設(shè)立、館藏信息資源建設(shè)、工作人員配備及其任職要求等方面論述《廣州市公共圖書館條例》的創(chuàng)新內(nèi)容，分析該條例在實(shí)現(xiàn)普遍均等、確立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、明確政府責(zé)任等方面的先進(jìn)理念。

廣州公共圖書館條例 地方圖書館條例 法規(guī)內(nèi)容 立法理念 比較研究

作為《廣州市圖書館條例》立法調(diào)研和文本起草的主要參與者、《廣州市公共圖書館條例》(以下簡(jiǎn)稱“《廣州條例》”)文本修訂的參與者，在歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)9年的期盼之后，筆者終于迎來了《廣州條例》的通過與頒布。《廣州條例》自2015年5月1日起施行，是我國(guó)第6部地方性圖書館法規(guī)。與之前頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“《深圳條例》”)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“《內(nèi)蒙古條例》”)、《湖北省公共圖書館條例》(以下簡(jiǎn)稱“《湖北條例》”)、《北京市圖書館條例》(以下簡(jiǎn)稱“《北京條例》”)與《四川省公共圖書館條例》(以下簡(jiǎn)稱“《四川條例》)”比較，《廣州條例》創(chuàng)新的法規(guī)內(nèi)容體現(xiàn)了先進(jìn)的立法理念。

本文運(yùn)用內(nèi)容分析法和比較研究法，通過比較分析上述6部法規(guī)的主要內(nèi)容，歸納總結(jié)《廣州條例》的創(chuàng)新內(nèi)容，概括提煉其先進(jìn)的立法理念，以期為我國(guó)其他地方的圖書館立法，乃至全國(guó)的圖書館立法提供參考借鑒。

表1 我國(guó)地方圖書館條例一覽表

1 整體結(jié)構(gòu)比較

從表1可見，盡管表述不盡相同，但6部條例整體的內(nèi)容結(jié)構(gòu)大同小異。除《湖北條例》未分章節(jié)外，其余5部條例均包括總則、(公共)圖書館的設(shè)立(或建設(shè))、(公共)圖書館的管理、(公共)圖書館的服務(wù)(或讀者服務(wù))、法律責(zé)任(或獎(jiǎng)勵(lì)與處罰)與附則等章節(jié)。

為突出其重要性，部分條例將信息資源建設(shè)和工作人員專設(shè)一章，如《深圳條例》的第5章“文獻(xiàn)收藏”，《北京條例》第5章“文獻(xiàn)信息資源建設(shè)”，《四川條例》第3章“文獻(xiàn)信息資源”；《深圳條例》第6章“工作人員”，《內(nèi)蒙古條例》第4章“公共圖書館工作人員”。

從條款數(shù)量看，《湖北條例》最簡(jiǎn)潔，僅23條；最早頒布的《深圳條例》《內(nèi)蒙古條例》為30多條；其后頒布的條例數(shù)量呈現(xiàn)逐漸增多的態(tài)勢(shì)，《北京條例》《四川條例》條款數(shù)量增至45條與46條；最新頒布的《廣州條例》條款數(shù)量達(dá)58條，其條款數(shù)量是《湖北條例》的2.5倍，比其他條例多出10-20條，體現(xiàn)了內(nèi)容的豐富性與全面性。

2 創(chuàng)新內(nèi)容

通過對(duì)6部條例內(nèi)容的逐條對(duì)比與細(xì)致分析，發(fā)現(xiàn)《廣州條例》在圖書館權(quán)利、公共圖書館總分館體系建設(shè)、圖書館設(shè)立的量化指標(biāo)、館藏信息資源建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、人員配備與任職資格、社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)、圖書館經(jīng)費(fèi)、讀書月等方面的內(nèi)容具有創(chuàng)新性。

2.1 圖書館權(quán)利

圖書館權(quán)利是指民眾利用圖書館的平等和自由[1]。自2005年以來，圖書館權(quán)利思潮在我國(guó)興起，而今圖書館權(quán)利的理論研究與實(shí)踐探索已經(jīng)邁過10年，我國(guó)進(jìn)入了嶄新的圖書館權(quán)利時(shí)代[2]。筆者認(rèn)為，在“圖書館權(quán)利時(shí)代”誕生的《廣州條例》中所包括的圖書館權(quán)利的內(nèi)容及其體現(xiàn)的圖書館權(quán)利思想是該條例的最亮點(diǎn)。

在現(xiàn)有的地方性圖書館法規(guī)中，涉及圖書館權(quán)利的內(nèi)容主要集中在圖書館服務(wù)、圖書館設(shè)立等相關(guān)章節(jié)。為便于分析，筆者把圖書館權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容分解為服務(wù)原則、用戶權(quán)利、平等權(quán)利、免費(fèi)服務(wù)、開放服務(wù)、普遍服務(wù)與特殊服務(wù)7個(gè)方面。

(1)關(guān)于服務(wù)原則與平等權(quán)利的條款，僅出現(xiàn)在《廣州條例》當(dāng)中?！稄V州條例》在第4章“公共圖書館的服務(wù)”開宗明義地規(guī)定了“普遍、平等、免費(fèi)、開放和便利的服務(wù)原則”，這些服務(wù)原則均是國(guó)際公認(rèn)的公共圖書館基本原則與核心價(jià)值。還創(chuàng)造性地把每條服務(wù)原則均落實(shí)到相應(yīng)的7條具體條款(見《廣州條例》第三十四、三十八、四十一、四十四、四十七、四十八、五十四條)當(dāng)中，體現(xiàn)了對(duì)民眾圖書館權(quán)利的保障，此種保障力度在其他5部法規(guī)中并未體現(xiàn)。特別值得一提的是，《廣州條例》是唯一一部出現(xiàn)“平等”二字及其相關(guān)條款的條例，在我國(guó)圖書館法規(guī)中第一次明文規(guī)定民眾利用圖書館的“平等權(quán)利”，這是《廣州條例》先進(jìn)的立法理念的具體體現(xiàn)(見表2)。

表2 圖書館權(quán)利相關(guān)內(nèi)容對(duì)比之一

(2)關(guān)于圖書館用戶權(quán)利(讀者權(quán)利)的條款，出現(xiàn)在《廣州條例》《北京條例》《湖北條例》《深圳條例》4部條例當(dāng)中，占了我國(guó)現(xiàn)有圖書館法規(guī)的三分之二，表明自20世紀(jì)90年代末以來我國(guó)圖書館界已開始重視圖書館用戶權(quán)利?！稄V州條例》還把“平等獲取信息和知識(shí)”，以及“免費(fèi)、平等獲得公共圖書館基本服務(wù)”明確為用戶的權(quán)利，這兩項(xiàng)內(nèi)容在其他5部條例中均無明文規(guī)定(見表2)。

(3)關(guān)于免費(fèi)服務(wù)和普遍服務(wù)的條款，分別僅有1部法規(guī)無相關(guān)規(guī)定?！秲?nèi)蒙古條例》未對(duì)免費(fèi)服務(wù)進(jìn)行規(guī)定，并在第十九條規(guī)定：“可以逐步開展業(yè)務(wù)延伸有償服務(wù)”，這可能是受到20世紀(jì)80-90年代有償服務(wù)思想的影響[3]。近年頒布的《廣州條例》《四川條例》均明確規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供基本服務(wù)。除《深圳條例》以外的5部法規(guī)均對(duì)普遍服務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。這些條款的規(guī)定，不僅是近10年來頒布的一系列有關(guān)建設(shè)和諧社會(huì)和覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系的國(guó)策在法規(guī)中的具體體現(xiàn)，而且可視作圖書館權(quán)利思想在我國(guó)廣泛傳播產(chǎn)生的良好效果(見表3)。

(4)關(guān)于開放服務(wù)和特殊服務(wù)的條款，分別出現(xiàn)在4部法規(guī)當(dāng)中，《四川條例》《湖北條例》沒有關(guān)于開放服務(wù)的規(guī)定，《深圳條例》《內(nèi)蒙古條例》沒有關(guān)于特殊服務(wù)的規(guī)定。在規(guī)定了開放服務(wù)的4部法規(guī)當(dāng)中，僅《廣州條例》直接使用了“不得限制文獻(xiàn)信息資源的利用”的表述，在我國(guó)圖書館法規(guī)中第一次明確地規(guī)定了民眾利用圖書館的“自由權(quán)利”；其他3部法規(guī)均使用了“不得任意封存文獻(xiàn)資料”的近似表述。2001年以來頒布的4部法規(guī)均對(duì)特殊服務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，《廣州條例》還明確規(guī)定為特殊群體提供設(shè)施設(shè)備、文獻(xiàn)信息資源等方面的便利服務(wù)。這是對(duì)特殊群體及其自由平等利用圖書館的基本權(quán)利的法律保障(見表3)。

表3 圖書館權(quán)利相關(guān)內(nèi)容對(duì)比之二

通過上述的比較分析，表明服務(wù)原則、平等權(quán)利、自由權(quán)利等圖書館權(quán)利相關(guān)內(nèi)容在我國(guó)的其他5部地方性圖書館法規(guī)中均無明文規(guī)定，《廣州條例》開創(chuàng)了先河。

2.2 公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)

新世紀(jì)以來，廣州市公共圖書館事業(yè)突飛猛進(jìn)，但仍存在布局不合理、發(fā)展不均衡、基層圖書館的經(jīng)費(fèi)投入不足等問題，尤其是各區(qū)圖書館投入差距較大，導(dǎo)致公共圖書館服務(wù)水平參差不齊。如何構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的四級(jí)公共圖書館服務(wù)體系是《廣州條例》需要解決的關(guān)鍵問題所在。為此，該條例第一次創(chuàng)造性地提出中心館與總分館相結(jié)合的四級(jí)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)模式，可謂是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。

(1)關(guān)于建設(shè)原則的條款，盡管表述各異，詳略不同，均出現(xiàn)在6部法當(dāng)中，表明我國(guó)圖書館界向來重視地區(qū)圖書館服務(wù)體系(網(wǎng)絡(luò))的建設(shè)。在我國(guó)地方性圖書館法規(guī)當(dāng)中，《四川條例》《廣州條例》的規(guī)定比較詳細(xì)，而其余4部條例的規(guī)定則比較籠統(tǒng)和簡(jiǎn)略?！端拇l例》是第一部明確提出建設(shè)“覆蓋城鄉(xiāng)的基層公共圖書館服務(wù)體系”的條例；《廣州條例》不僅明確提出“建立公共圖書館總分館體系”的規(guī)定，而且具體規(guī)定了建設(shè)的主體、依據(jù)、方式、架構(gòu)，以及政府的責(zé)任等相關(guān)原則。這將極大地推動(dòng)廣州市公共圖書館服務(wù)體系，尤其是廣州市“圖書館之城”的建設(shè)，有利于徹底改變廣州市基層圖書館嚴(yán)重不足與發(fā)展滯后等狀況(參見表4)。

表4 公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)原則相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

(2)關(guān)于中心館與區(qū)域總館的職責(zé)的條款，分別出現(xiàn)在3部和1部法規(guī)中?！稄V州條例》《湖北條例》《深圳條例》對(duì)中心館的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，不過后兩部條例并未直接使用“中心館”的表述，而是采用“網(wǎng)絡(luò)中心”的提法，這兩部條例主要對(duì)網(wǎng)絡(luò)中心的日常業(yè)務(wù)與研究培訓(xùn)等職責(zé)進(jìn)行規(guī)定；除規(guī)定上述職責(zé)外，《廣州條例》還規(guī)定中心館負(fù)責(zé)制定和組織實(shí)施業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范、開展國(guó)內(nèi)外交流與合作等職責(zé)。《廣州條例》是唯一一部對(duì)區(qū)域總館的職責(zé)進(jìn)行詳盡規(guī)定的條例，主要規(guī)定了統(tǒng)一管理、日常業(yè)務(wù)，以及制定業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范、開展國(guó)內(nèi)外交流與合作等方面的職責(zé)(見表5)。

表5 中心館與區(qū)域總館的職責(zé)相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

(3)關(guān)于中心館與區(qū)域總館的建筑要求與業(yè)務(wù)要求的條款，僅同時(shí)出現(xiàn)在《廣州條例》中。《四川條例》《深圳條例》對(duì)公共圖書館網(wǎng)絡(luò)與基層圖書館(室)的一般業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)定，但未見有關(guān)建筑要求的規(guī)定。作為唯一一部同時(shí)對(duì)建筑與業(yè)務(wù)要求都進(jìn)行規(guī)定的法規(guī)，《廣州條例》不僅開創(chuàng)先河地以廣州市公共圖書館服務(wù)范圍內(nèi)的常住人口數(shù)量為基本依據(jù)，科學(xué)地對(duì)中心館、區(qū)域總館和鎮(zhèn)、街道分館的建筑面積的具體指標(biāo)，以及藏書總量和年人均藏書增量作出明確的量化規(guī)定，而且對(duì)中心館和區(qū)域總分館的數(shù)字信息資源建設(shè)、館長(zhǎng)任職資格、村和社區(qū)圖書室建設(shè)、通借通還、開放時(shí)間、服務(wù)公示以及為特殊群體配備設(shè)施等業(yè)務(wù)進(jìn)行詳盡規(guī)定，共有9個(gè)條款之多(見表6)。

（續(xù)表5）

表6 中心館與區(qū)域總館的建筑與業(yè)務(wù)要求相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

從上述的比較分析來看，建立公共圖書館總分館體系，中心館與區(qū)域總館的職責(zé)，建筑面積、藏書總量和年人均藏書增量的量化指標(biāo)，數(shù)字信息資源建設(shè)，通借通還等公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容是《廣州條例》的創(chuàng)新內(nèi)容，是該條例最精華、最重要、最突出的亮點(diǎn)。

2.3 公共圖書館的設(shè)立

公共圖書館是面向社會(huì)公眾開放的公益性文化與社會(huì)教育設(shè)施，是覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，設(shè)立并維持公共圖書館正常運(yùn)營(yíng)是各級(jí)政府的責(zé)任。因此，公共圖書館的設(shè)立是圖書館法規(guī)中的重要內(nèi)容。

(1)關(guān)于設(shè)立原則的條款，出現(xiàn)在全部6部法規(guī)當(dāng)中，雖然詳略不同，但表述比較近似。其中，《廣州條例》的有關(guān)規(guī)定在6部條例當(dāng)中最為詳盡全面，且具操作性，不僅明確規(guī)定“建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館體系”，而且還強(qiáng)調(diào)了市文化行政主管部門應(yīng)當(dāng)編制公共圖書館事業(yè)建設(shè)規(guī)劃，并報(bào)市人民政府審批。與其他5部條例“納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的籠統(tǒng)規(guī)定相比，《廣州條例》更加明確地規(guī)定了設(shè)立公共圖書館是各級(jí)政府義不容辭的重要責(zé)任(見表7)。

(2)關(guān)于設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的條款，貌似出現(xiàn)在全部6部法規(guī)當(dāng)中，實(shí)際上僅有《廣州條例》《北京條例》《內(nèi)蒙古條例》3部條例對(duì)公共圖書館的設(shè)立制訂了具體的量化指標(biāo)?！端拇l例》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家的公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”，而《湖北條例》《深圳條例》則是“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”?！侗本l例》規(guī)定了市、區(qū)、縣和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)公共圖書館(室)的建筑面積，《內(nèi)蒙古條例》規(guī)定了自治區(qū)級(jí)、盟市級(jí)、旗縣級(jí)三級(jí)公共圖書館的建筑面積下限。相比之下，《廣州條例》的創(chuàng)新之處在于，采用以公共圖書館服務(wù)范圍內(nèi)的常住人口數(shù)量為基本依據(jù)的計(jì)算方法，制定各級(jí)公共圖書館建筑面積的量化指標(biāo)，這是國(guó)際上通用的確定公共圖書館建筑面積的基本指標(biāo)(見表7)。

表7 公共圖書館的設(shè)立原則與設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

（續(xù)表7）

(3)關(guān)于各級(jí)圖書館設(shè)立的條款，出現(xiàn)在2002年之后頒布施行的3部條例當(dāng)中：《廣州條例》《四川條例》《北京條例》均對(duì)市、區(qū)政府設(shè)立各級(jí)公共圖書館的責(zé)任作出了明確規(guī)定。其中，《廣州條例》不僅首次明確提出“建立公共圖書館總分館體系”，而且以專條特別強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)當(dāng)因地制宜推進(jìn)村、社區(qū)的圖書室或者服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，在學(xué)校、企業(yè)、地鐵站、火車站、汽車站、航空港等人口密集區(qū)域設(shè)立圖書室或者服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)”，這也是該條例的創(chuàng)新內(nèi)容(見表8)。

表8 公共圖書館設(shè)立的相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

(4)關(guān)于選址規(guī)定和統(tǒng)一標(biāo)志的條款，僅出現(xiàn)在一兩部條例當(dāng)中?！稄V州條例》《四川條例》規(guī)定了公共圖書館的選址，它們的主要內(nèi)容及其表述頗為近似。稍有不同的是，《四川條例》規(guī)定了公共圖書館選址應(yīng)納入各級(jí)政府規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“環(huán)境相對(duì)安靜”；而《廣州條例》則增加了政府應(yīng)完善已建成但選址不符合規(guī)定的公共圖書館的配套設(shè)施和周邊環(huán)境的規(guī)定，這體現(xiàn)了該條例內(nèi)容的全面與縝密。僅有《廣州條例》對(duì)統(tǒng)一標(biāo)志進(jìn)行了規(guī)定，這不僅確立了公共圖書館在廣州市城市建設(shè)與社會(huì)生活中的重要地位，而且有利于吸引更多的廣州市民利用公共圖書館的服務(wù)(見表8)。

概括而言，《廣州條例》明確規(guī)定了“建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館體系”、以常住人口為基本依據(jù)而制定的各級(jí)公共圖書館建筑面積的量化指標(biāo)、實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)志等關(guān)于公共圖書館設(shè)立的創(chuàng)新內(nèi)容，這在我國(guó)現(xiàn)有的圖書館法規(guī)中絕無僅有。

2.4 館藏信息資源建設(shè)

擁有一定基本規(guī)模的館藏信息資源是圖書館賴以開展服務(wù)的基本保障。因此，我國(guó)已頒布的地方圖書館條例均對(duì)館藏信息資源建設(shè)原則、紙質(zhì)信息資源的建設(shè)規(guī)模與數(shù)字信息資源建設(shè)等方面進(jìn)行了規(guī)定。

(1)關(guān)于建設(shè)原則的條款，均出現(xiàn)在全部6部條例當(dāng)中，核心內(nèi)容大同小異，主要是圍繞統(tǒng)一規(guī)劃、分工協(xié)作與共建共享，以及兼顧各種載體形式等方面作出規(guī)定。此外，《內(nèi)蒙古條例》強(qiáng)調(diào)了“對(duì)民族地方文獻(xiàn)的收集、保護(hù)”；《深圳條例》強(qiáng)調(diào)了“重點(diǎn)收藏有關(guān)改革開放、高科技、港澳經(jīng)濟(jì)的文獻(xiàn)”；《廣州條例》則明確提出“藏書總量應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，這對(duì)廣州市的公共圖書館館藏信息資源建設(shè)提出更高的要求，體現(xiàn)了廣州市作為我國(guó)改革開放前沿的大都市和華南地區(qū)教育、科學(xué)和文化中心的特殊地位(見表9)。

表9 館藏信息資源建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

（續(xù)表9）

(2)關(guān)于數(shù)字信息資源建設(shè)的條款，盡管詳略有別，表述不同，出現(xiàn)在《深圳條例》之外的其他5部條例當(dāng)中?！端拇l例》《北京條例》《湖北條例》《內(nèi)蒙古條例》4部條例僅簡(jiǎn)略地規(guī)定了加強(qiáng)數(shù)字信息資源建設(shè)、提供網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化服務(wù)、建立圖書館資源共享網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容。相比之下，《廣州條例》的規(guī)定最為詳盡和全面，分別對(duì)數(shù)字信息資源共建共享、中心館和區(qū)域總館建設(shè)數(shù)字信息資源的分工、數(shù)字信息資源的長(zhǎng)期保存、數(shù)字信息資源管理平臺(tái)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，以及數(shù)字信息資源的合法使用等問題進(jìn)行了具體規(guī)定(見表9)。

(3)關(guān)于紙質(zhì)信息資源的基本規(guī)模，僅出現(xiàn)在3個(gè)條例當(dāng)中，但無論是《四川條例》還是《深圳條例》，僅作出了按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的籠統(tǒng)規(guī)定；只有《廣州條例》不僅對(duì)各級(jí)公共圖書館的藏書總量作出了具體可操作的規(guī)定，而且還以服務(wù)范圍內(nèi)常住人口為依據(jù)規(guī)定了人均量化指標(biāo)。雖然這些指標(biāo)稍低于“平均每人1.5至2.5冊(cè)”的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[4]，但已高于現(xiàn)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了該條例的先進(jìn)性與前瞻性(見表10)。

表10 紙質(zhì)信息資源建設(shè)相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

(4)關(guān)于紙質(zhì)信息資源的增長(zhǎng)規(guī)模的條款，出現(xiàn)在2001年以后頒布的4部條例當(dāng)中?！端拇l例》作出了按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的籠統(tǒng)規(guī)定，而《廣州條例》《北京條例》《湖北條例》均規(guī)定了各級(jí)圖書館紙質(zhì)信息資源的年增長(zhǎng)的具體指標(biāo)下限?！稄V州條例》的創(chuàng)新之處在于，它以服務(wù)范圍內(nèi)常住人口為依據(jù)規(guī)定年人均藏書增量的指標(biāo)下限，不僅確保圖書館的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，而且還有利于各級(jí)政府制定更加科學(xué)合理的公共圖書館經(jīng)費(fèi)預(yù)算(見表10)。

比較而言，《廣州條例》當(dāng)中高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的藏書總量、按照常住人口來設(shè)計(jì)的人均藏書量和年人均新增藏量、數(shù)字信息資源建設(shè)等創(chuàng)新內(nèi)容均體現(xiàn)了廣州作為我國(guó)第三大城市發(fā)展公共文化事業(yè)的高遠(yuǎn)定位與國(guó)際視野。

2.5 工作人員配備及其任職要求

建設(shè)一支規(guī)模合適、素質(zhì)較高的圖書館人才隊(duì)伍是圖書館事業(yè)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障。工作人員配備及其任職要求也是地方性圖書館法規(guī)當(dāng)中受到關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

(1)關(guān)于人員配備標(biāo)準(zhǔn)的條款，出現(xiàn)在《廣州條例》《四川條例》《內(nèi)蒙古條例》《深圳條例》4部條例當(dāng)中。其中后3部條例作出了按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和所在省市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的規(guī)定；《廣州條例》明確規(guī)定：“按照服務(wù)的常住人口每一萬人至一萬五千人配備一名工作人員的標(biāo)準(zhǔn)”，是唯一一部對(duì)人員配備標(biāo)準(zhǔn)作出具體量化規(guī)定的條例。該人均指標(biāo)低于2500人的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[5]，但略高于1萬-2.5萬人的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[6]，既參考了國(guó)家頒布的公共圖書館建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，又考慮了廣州市公共圖書館的發(fā)展現(xiàn)狀與未來發(fā)展的需要，這對(duì)于為廣州市民提供足夠的圖書館服務(wù)保障等方面具有重要意義，體現(xiàn)了《廣州條例》的科學(xué)性與發(fā)展性(見表11)。

表11 工作人員配備與任職要求相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

(2)關(guān)于任職要求與人員培訓(xùn)的條款，分別出現(xiàn)在6部和3部條例中?！端拇l例》《北京條例》規(guī)定按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)配備人員或經(jīng)考核合格方可上崗；《湖北條例》《深圳條例》規(guī)定“應(yīng)具備高中以上文化程度”；《內(nèi)蒙古條例》規(guī)定“具備中專以上文化程度”，并且規(guī)定盟市以上和旗縣級(jí)工作人員擁有大專以上文化程度的最低比例；《廣州條例》任職要求最高，不僅要求“具備大學(xué)本科以上學(xué)歷”，而且“實(shí)行公開招聘”，這個(gè)規(guī)定對(duì)保證工作人員的素質(zhì)具有重要作用。人員培訓(xùn)條款出現(xiàn)在《廣州條例》《北京條例》《內(nèi)蒙古條例》中，均強(qiáng)調(diào)建立工作人員定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度；《廣州條例》還規(guī)定建立和健全繼續(xù)教育制度，這就將有利于不斷提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)(見表11)。

(3)關(guān)于圖書館館長(zhǎng)的條款，均出現(xiàn)在全部6部條例當(dāng)中。《四川條例》《湖北條例》的規(guī)定較簡(jiǎn)略，僅分別規(guī)定館長(zhǎng)應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)管理水平或?qū)I(yè)技術(shù)職稱和專業(yè)工作年限。規(guī)定館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的有《廣州條例》《內(nèi)蒙古條例》《深圳條例》，此3部條例與《北京條例》均對(duì)各級(jí)館長(zhǎng)的職稱提出具體要求；《廣州條例》《深圳條例》對(duì)館長(zhǎng)的職稱要求最高(正高級(jí)職稱或副高級(jí)職稱)，體現(xiàn)了該條例對(duì)作為華南地區(qū)教育、科學(xué)和文化中心的廣州市圖書館事業(yè)的更高定位與要求(見表12)。

表12 圖書館館長(zhǎng)相關(guān)內(nèi)容對(duì)比

2.6 其他創(chuàng)新內(nèi)容

除上述5方面的創(chuàng)新內(nèi)容外，與其他5部圖書館條例比較，《廣州條例》還規(guī)定了其他的創(chuàng)新內(nèi)容：

(1)社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)。為更好地鼓勵(lì)與推進(jìn)社會(huì)力量參與圖書館事業(yè)建設(shè)，6部條例均對(duì)社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，相同之處是都對(duì)社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)的方式及其優(yōu)惠與榮譽(yù)進(jìn)行了規(guī)定；不同的是，《廣州條例》的規(guī)定最為詳盡而創(chuàng)新，相關(guān)條款達(dá)到7條(見《廣州條例》第六、七、八、十三、三十、五十、五十一條)之多，除規(guī)定參與建設(shè)的方式及其優(yōu)惠與榮譽(yù)外，還對(duì)圖書館發(fā)展社會(huì)基金、法人治理制度、志愿服務(wù)的常態(tài)化、向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)定。這些規(guī)定不僅體現(xiàn)了近年來政府發(fā)布的創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、鼓勵(lì)各方力量參與公共文化體系建設(shè)等政策的精神，而且順應(yīng)了社會(huì)組織與社會(huì)公眾參與公共文化事業(yè)的愿望與要求，同時(shí)也有利于推進(jìn)公共圖書館管理模式的創(chuàng)新。

(2)圖書館經(jīng)費(fèi)。6部條例均對(duì)圖書館經(jīng)費(fèi)進(jìn)行規(guī)定?！稄V州條例》的創(chuàng)新之處在于，在第五條中特別強(qiáng)調(diào)：“使財(cái)政投入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共圖書館的服務(wù)人口、服務(wù)范圍、服務(wù)需求、服務(wù)功能等相適應(yīng)”，并且明確規(guī)定經(jīng)費(fèi)投入的具體項(xiàng)目應(yīng)“包括設(shè)施、設(shè)備、人員、文獻(xiàn)信息資源、圖書館運(yùn)行與維護(hù)等方面的費(fèi)用”(見《廣州條例》第五條)。這些規(guī)定不僅把政府發(fā)展圖書館的責(zé)任真正地落到了實(shí)處，保障了圖書館事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)，而且還首次全面地細(xì)化了公共圖書館的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，考慮了適應(yīng)未來發(fā)展的需要，為今后的發(fā)展留有一定的空間，體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的完美結(jié)合。

(3)讀書月。自2000年全國(guó)“知識(shí)工程”領(lǐng)導(dǎo)小組決定把每年的12月定為“全民讀書月”以來，“讀書節(jié)”“讀書月”等形式多樣的全民閱讀活動(dòng)開始在全國(guó)各地興起，已成為社會(huì)公眾樂于參與并從中受益的讀書活動(dòng)[7]?！稄V州條例》是我國(guó)第一部明確規(guī)定每年4月為“讀書月”的法規(guī)，并強(qiáng)制規(guī)定文化行政主管部門與公共圖書館開展全民閱讀推廣活動(dòng)(見《廣州條例》第九條)。之所以定在4月，是因?yàn)槁?lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)在1995年宣布把每年的4月23日確定為“世界圖書與版權(quán)日”(World Book and Copyright Day)[8]?！稄V州條例》關(guān)于讀書月的規(guī)定必將推動(dòng)廣州形成閱讀和學(xué)習(xí)的良好社會(huì)風(fēng)氣，進(jìn)而對(duì)提高廣州市民的綜合素質(zhì)、構(gòu)建和諧社會(huì)等產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。

(4)貯存圖書館。所謂貯存圖書館，是指為了解決圖書館收藏空間的緊張狀態(tài)、節(jié)省管理成本、提高圖書館空間和館藏文獻(xiàn)資源的利用率，而設(shè)立的專門用于收藏利用率相對(duì)較低的文獻(xiàn)資源，以備使用的圖書館[9]。目前世界上越來越多的圖書館建立貯存圖書館?！稄V州條例》第二十七條首次提出建立貯存圖書館的規(guī)定。該法條不僅規(guī)范了公共圖書館履行保存信息資源的基本職能，而且為公共圖書館解決日漸嚴(yán)重的收藏空間難題提供了可操作的方案。

(5)容災(zāi)備份?！稄V州條例》第二十八條規(guī)定公共圖書館在進(jìn)行文獻(xiàn)信息資源的保存和保護(hù)時(shí)應(yīng)配備容災(zāi)備份等必要設(shè)施。隨著信息技術(shù)在圖書館日常業(yè)務(wù)與用戶服務(wù)中日益廣泛的應(yīng)用，數(shù)字信息資源在圖書館館藏中的比重逐漸增大，容災(zāi)備份工作不僅必需，而且重要，是圖書館正常運(yùn)作與提供服務(wù)的重要保障。在其他5部條例當(dāng)中并未發(fā)現(xiàn)有此規(guī)定，這是《廣州條例》又一項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新內(nèi)容。

(6)文獻(xiàn)信息資源采購(gòu)咨詢制度。在日益重視用戶服務(wù)的今天，越來越多的圖書館改變了以往由圖書館員與學(xué)科專家選書、用戶“被動(dòng)看書”的館藏信息資源選擇采集的方法，“新書閱覽室”“用戶參與采購(gòu)”和“帶書辦證”等信息資源建設(shè)的創(chuàng)新策略受到了圖書館用戶的普遍歡迎[10]。在這樣的背景之下，《廣州條例》第三十一條開創(chuàng)先河地規(guī)定建立廣泛征求用戶、專家以及相關(guān)行業(yè)組織意見的文獻(xiàn)信息資源采購(gòu)咨詢制度，滿足了圖書館用戶切實(shí)的信息需求。

3 先進(jìn)理念

筆者認(rèn)為，《廣州條例》的上述創(chuàng)新內(nèi)容既體現(xiàn)了新世紀(jì)以來黨和國(guó)家的文化政策思想，又體現(xiàn)了確立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)普遍均等和明確政府責(zé)任等先進(jìn)的立法理念，堪稱我國(guó)地方性圖書館法規(guī)的典范。

3.1 實(shí)現(xiàn)普遍均等

新世紀(jì)以來，黨和國(guó)家相繼提出了一系列有關(guān)建設(shè)和諧社會(huì)和公共文化服務(wù)體系的方針政策，惠及全民、普遍均等的創(chuàng)新服務(wù)思想已成為我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的新方向。作為公共文化服務(wù)體系中的重要組成部分，公共圖書館不僅不分男女老幼、不分地位高低、不分民族異同、不分信仰類別，對(duì)所有民眾提供一視同仁的平等服務(wù)，滿足廣大人民群眾基本文化需求，既是保障和實(shí)現(xiàn)民眾基本文化權(quán)益的最普遍途徑，也是民眾終身學(xué)習(xí)的社會(huì)教育機(jī)構(gòu)和城市文明的顯著標(biāo)志。

《廣州條例》的立法者不僅充分領(lǐng)會(huì)上述國(guó)策思想并及時(shí)將其吸收為立法理念，而且將這些實(shí)現(xiàn)普遍均等的先進(jìn)理念貫徹落實(shí)到該條例的多個(gè)條款當(dāng)中，如圖書館權(quán)利相關(guān)條款中關(guān)于服務(wù)原則、平等權(quán)利、免費(fèi)服務(wù)、普遍服務(wù)和特殊服務(wù)等內(nèi)容(見表2-3)，又如公共圖書館總分館服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)條款中關(guān)于建設(shè)原則、區(qū)域總館的職責(zé)、建筑要求和業(yè)務(wù)要求的內(nèi)容(見表4-6)，再如公共圖書館的設(shè)立相關(guān)條款中關(guān)于設(shè)立原則、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、基層圖書館的設(shè)立和選址的規(guī)定(見表7-8)。這些條款既反映了近年來我國(guó)在實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益方面的重大進(jìn)步，又符合國(guó)際圖書館的共同準(zhǔn)則，在我國(guó)的地方性圖書館立法中具有開創(chuàng)性與先進(jìn)性，將對(duì)其他省市乃至全國(guó)性的圖書館立法產(chǎn)生借鑒和示范效應(yīng)。

3.2 確立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

自英國(guó)于1850年頒布《公共圖書館法案》以來，圖書館立法已有160多年的歷史。無論國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，圖書館立法最主要的目的就是確立圖書館事業(yè)的各種規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，保障圖書館事業(yè)持續(xù)健康地發(fā)展。在我國(guó)公共圖書館歷史上，大約在20世紀(jì)80年代末期至90年代初期，公共圖書館的發(fā)展呈現(xiàn)出“非理性”的狀態(tài)，有償服務(wù)盛行一時(shí)，導(dǎo)致部分公共圖書館失去了公益性和大眾性[11]；公共圖書館設(shè)施及信息資源分布極其不平衡，廣大農(nóng)村、中小城市和大城市邊緣地帶缺乏公共圖書館設(shè)施和服務(wù)[12]。之所以造成這樣的狀況，一方面是由于當(dāng)時(shí)過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下過分注重經(jīng)濟(jì)效益，公共圖書館嚴(yán)重缺乏事業(yè)經(jīng)費(fèi)，使公共圖書館事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了一些理念上的偏差，導(dǎo)致不少公共圖書館以圖書館產(chǎn)業(yè)化為名開展有償服務(wù)；另一方面是因?yàn)槲覈?guó)一直未頒布全國(guó)性的圖書館法規(guī)，圖書館事業(yè)的發(fā)展一直處于無法可依的狀態(tài)。

為了規(guī)范廣州市公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，需要制定適合廣州市公共圖書館現(xiàn)實(shí)需要的法規(guī)。《廣州條例》制定了一系列的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，涉及公共圖書館的設(shè)立、管理與服務(wù)的全部規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)各級(jí)公共圖書館的建筑面積、藏書總量、年人均藏書增量和人員配備數(shù)量作出了明確而細(xì)致的量化規(guī)定。這些規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的確立，不僅體現(xiàn)了該條例的先進(jìn)理念，而且體現(xiàn)了廣州作為我國(guó)改革開放前沿大都市較高的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平與市民較高的整體人文素質(zhì)，為提升廣州市公共圖書館事業(yè)發(fā)展提供了明確規(guī)范和更高標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 明確政府責(zé)任

國(guó)際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)和聯(lián)合國(guó)教科文組織頒布的《公共圖書館宣言》特別強(qiáng)調(diào)：“公共圖書館是國(guó)家和地方當(dāng)局的責(zé)任。必須制定專門的法規(guī)支持公共圖書館”[13]雖然我國(guó)至今仍未頒布全國(guó)性的圖書館法規(guī)，但是在《廣州條例》頒布之前，已頒布了5部地方性圖書館法規(guī)。這5部法規(guī)均對(duì)各級(jí)政府發(fā)展圖書館事業(yè)的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，可大多比較籠統(tǒng)抽象，在其后的貫徹執(zhí)行過程當(dāng)中導(dǎo)致相關(guān)政府部門無所適從或無從下手，在一定程度上影響了這些法規(guī)對(duì)地方政府承擔(dān)圖書館發(fā)展責(zé)任的立法效果。

在立法過程中，《廣州條例》的立法者先后多次赴北京、湖北、深圳等地對(duì)我國(guó)現(xiàn)有地方性圖書館法規(guī)的立法效果進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上樹立了明確政府具體責(zé)任的立法理念，并將這些先進(jìn)理念具體落實(shí)到相關(guān)的13條條款當(dāng)中，明文規(guī)定了各級(jí)政府在發(fā)展公共圖書館事業(yè)中的具體責(zé)任，其中第四、五條規(guī)定了文化主管部門和其他行政部門管理公共圖書館事業(yè)的責(zé)任以及在圖書館經(jīng)費(fèi)預(yù)算中的責(zé)任；第七、八條規(guī)定了政府對(duì)推動(dòng)社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)的責(zé)任；第十至十四條規(guī)定了政府設(shè)立各級(jí)公共圖書館(室)、建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館體系、完善圖書館的配套設(shè)施等責(zé)任；第九條和第二十三條分別規(guī)定了組織全民閱讀推廣、配備工作人員的責(zé)任；第三十二條和第五十三條分別規(guī)定了對(duì)圖書館進(jìn)行考核的責(zé)任，以及違反該條例規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。上述規(guī)定的內(nèi)容之創(chuàng)新、條款之?dāng)?shù)量、責(zé)任之全面、規(guī)定之具體，居于我國(guó)現(xiàn)有地方圖書館條例之冠，充分體現(xiàn)了立法者明確政府責(zé)任的先進(jìn)立法理念。

[1]程煥文，潘燕桃，張靖.圖書館權(quán)利研究[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2011：36.

[2]程煥文.權(quán)利的覺醒與庶民的勝利——圖書館權(quán)利思潮十年回顧與展望[J].圖書館建設(shè)，2015（1）：26-38.

[3]潘燕桃.近60年來中國(guó)公共圖書館思想研究[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2011：76.

[4][5]菲利普·吉爾（Philip Gill）主持的工作小組代表公共圖書館專業(yè)委員會(huì).國(guó)際圖聯(lián)/聯(lián)合國(guó)教科文組織公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南（中文版）[M].林祖藻，譯.上海：上?？茖W(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2002：63.

[6]中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).公共圖書館服務(wù)規(guī)范（GB/T 28220-2011）[S].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2012：4.

[7]全國(guó)知識(shí)工程領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.關(guān)于在全國(guó)開展“全民讀書月”活動(dòng)的通知[EB/OL].（2000-12-01）[2010-02-26].http：//www.ccnt.com.cn/news/read/ index4.htm.

[8]CORRAL M.April 23：World Book and Copyright Day[EB/OL].[2010-02-25].http：//www.unesco.org/ bpi/eng/unescopress/97-54e.htm.

[9]程煥文，潘燕桃.信息資源共享[M].北京：高等教育出版社，2004：55.

[10]潘燕桃.公共圖書館理念的成功實(shí)踐之二：佛山市聯(lián)合圖書館研究[J].圖書館論壇，2009（6）：125-130.

[11]張勇，余子牛，鄭章飛，等.繼承與弘揚(yáng)公共圖書館精神推進(jìn)公共圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[J].圖書館，2005（1）：4.

[12]李金榮.“新圖書館運(yùn)動(dòng)”的“前世”與“今生”[J].圖書情報(bào)知識(shí)，2009（2）：56.

[13]國(guó)際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)，聯(lián)合國(guó)教科文組織.公共圖書館宣言[M].程煥文，潘燕桃，張靖，譯//程煥文，潘燕桃，張靖.圖書館權(quán)利研究.北京：學(xué)習(xí)出版社，2011：408.

[14]深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例[EB/OL].[2015-05-20].http：//www.sz. gov.cn/whj/zcfggfxwj/wtys/200809/t20080924_55172. html.

[15]內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例[EB/OL].[2015-05-20].http：//www.nmg.gov.cn/zxbs/grbs/whyl/dfzchfg/201112/ t20111227_177435.html.

[16]湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).湖北省公共圖書館條例[EB/OL].[2015-05-20].http：//gkml.hubei.gov.cn/ auto5472/auto5473/201112/t20111211_162253.html.

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來稿日期 2015-06-17

Creative Contents of Regulation and Advanced Concepts of Legislation——A Comparative Study of the Contents of the Guangzhou Public Library Regulation and the Local Library Regulation in Our Country

PAN Yan-tao，ZHANG Lin

This paper conducts a comparative study on the structure and contents of six local library regulations in our countries.It explores the creative contents of the Guangzhou Public Library Regulation on library rights，construction of public library service system，establishment of public library，development of collection，staffing and position requirements.And also，it analyzes the advanced concepts of this regulation about achieving universal equality，establishing standards，and defining governmental responsibilities.

Guangzhou Public Library Regulation；local library regulation；contents of laws；concepts of legislation；comparative study

格式 潘燕桃，張琳.創(chuàng)新的法規(guī)內(nèi)容先進(jìn)的立法理念——《廣州市公共圖書館條例》與我國(guó)其他地方圖書館條例的內(nèi)容比較[J].圖書館論壇，2015（8）：22-36.

潘燕桃，女，博士，中山大學(xué)資訊管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)圖書館與資訊科學(xué)研究所副所長(zhǎng)；張琳，女，中山大學(xué)圖書情報(bào)專業(yè)碩士研究生，廣東省立中山圖書館館員。