◎本刊記者　張永強

構(gòu)建以耕地保護為首要任務(wù)的土地管理格局——訪河南省國土資源廳廳長盛國民

◎本刊記者張永強

11月26日，河南省人民政府下發(fā)《關(guān)于進一步落實最嚴(yán)格耕地保護制度的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求進一步落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，建立以耕地保護為首要任務(wù)的土地管理格局，推動土地管理工作重心轉(zhuǎn)向耕地保護，確保全省耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積不低于國家下達目標(biāo)任務(wù)，保持現(xiàn)有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、總體質(zhì)量不下降。日前，本刊記者專訪了河南省國土資源廳廳長盛國民，請他對《意見》進行了解讀。

記者：盛廳長，您好。11月26日省政府下發(fā)了《關(guān)于進一步落實最嚴(yán)格耕地保護制度的若干意見》。我們知道，2008年省政府出臺過一個關(guān)于嚴(yán)格保護耕地的意見，現(xiàn)在出臺新的《意見》是出于什么考慮，有什么意義嗎？

盛國民：是的。2008年9月，省政府印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格保護耕地保障科學(xué)發(fā)展實現(xiàn)土地高效利用的若干意見》（豫政﹝2008﹞44號），至今已經(jīng)7年。當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢發(fā)生了重大變化，尤其是黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對于耕地保護提出了更嚴(yán)更高的要求。面對耕地保護工作中出現(xiàn)的新情況、新問題、新壓力，無論是從講政治、保紅線的角度，還是從穩(wěn)增長、保態(tài)勢、促發(fā)展以及新常態(tài)下指導(dǎo)工作的需要，都迫切需要省政府制定出臺新的意見。

第一，在國家實施糧食生產(chǎn)安全戰(zhàn)略背景下，耕地保護工作已經(jīng)上升到政治層面。黨的十八大以來，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視耕地保護工作，習(xí)近平總書記明確指出“耕地是我國最為寶貴的資源”，“要實行最嚴(yán)格的耕地保護制度”。李克強總理指出“任何時候都要守住耕地紅線，鞏固國家糧食安全的基石”。從我省實際省情出發(fā)，郭庚茂書記、謝伏瞻省長多次要求正確處理“保發(fā)展”與“保紅線”的關(guān)系，落實好最嚴(yán)格的耕地保護制度。去年，國土資源部下發(fā)文件，對現(xiàn)行耕地保護工作整體格局進行了較大調(diào)整。盡快出臺我省進一步加強耕地保護的意見，已成為落實國家糧食安全戰(zhàn)略的迫切需要。

第二，基于全國農(nóng)業(yè)大省、重要糧食生產(chǎn)核心區(qū)和人多地少的基本省情，我省必須堅守耕地紅線。2010年以來，我省累計凈減少耕地88萬畝。截至2014年底，我省人均耕地只有1.15畝，可利用的后備耕地資源嚴(yán)重不足，土地承載壓力大。根據(jù)當(dāng)前我省經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，結(jié)合部分新農(nóng)村建設(shè)建新未拆舊、違法用地等情況以及一些不可預(yù)測因素，到2020年本輪土地規(guī)劃期末，我省完成國家規(guī)定的耕地保有量任務(wù)艱巨，堅守耕地紅線壓力很大。

第三，從促發(fā)展穩(wěn)增長需求和節(jié)約集約用地要求看，我省必須珍惜并合理利用好有限的耕地資源。我省正處于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展期，投資拉動GDP仍是主要因素，要投資就得上項目，上項目就得用地。據(jù)統(tǒng)計，全省每年用地呼聲在90萬～100萬畝，實際利用60萬畝左右，這其中大部分需要占用耕地。而我省宜耕后備資源相對匱乏，且主要分布在豫西、豫南的山區(qū)丘陵地帶，開墾的耕地質(zhì)量等級基本低于城市周邊易被占用的耕地質(zhì)量等級，要實現(xiàn)全省“占一補一、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)”的壓力很大。

因此，為貫徹十八大以來黨中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格保護耕地的一系列決策部署，全面完成今后一個時期我省耕地保護任務(wù)，根據(jù)省領(lǐng)導(dǎo)指示，我廳代擬起草了《關(guān)于進一步落實最嚴(yán)格耕地保護制度的若干意見》，提交省政府審議通過并印發(fā)施行。

記者：在《意見》的起草過程中，省廳都做了哪些工作呢？

盛國民：起草《意見》我們前后用了半年多時間，多次調(diào)研，反復(fù)修改。4月24日，李亞副省長聽取了我廳關(guān)于耕地保護工作的匯報。根據(jù)李亞副省長指示精神，按照“堅持問題導(dǎo)向，解決實際問題，突出政府主體責(zé)任，強化部門共同責(zé)任，深化管理改革”的基本要求，我廳成立了《意見》起草小組，組織開展《意見》起草工作。其間，李亞副省長多次親自參與討論，過問具體內(nèi)容，并于8月21日專門聽取匯報，進一步提出了明確的修改意見。

在文件起草過程中，我們主要把握四個要點：一是突出體現(xiàn)耕地保護優(yōu)先。以耕地保護為首要任務(wù)推動土地管理格局轉(zhuǎn)變，著力落實耕地保護責(zé)任目標(biāo)，主動適應(yīng)并支持社會經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。二是堅持問題導(dǎo)向，解決管理中的實際問題。我們結(jié)合管理工作中遇到的突出問題和去年耕地保護專項審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，對全省耕地保護情況進行全面評估，梳理出當(dāng)前存在的共性問題、亟待解決和規(guī)范的問題，有針對性地研究解決辦法。三是注重深化改革創(chuàng)新。堅持從發(fā)展的角度看問題，充分結(jié)合我省作為農(nóng)業(yè)大省、糧食生產(chǎn)大省和處于新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展期的實際，在強調(diào)保護優(yōu)先的前提下，綜合施策，推動耕地保護制度創(chuàng)新，努力構(gòu)建保護與保障雙贏的耕地保護新局面。四是廣泛征求意見。我們先后多次在多地召開座談會，聽取各級政府、國土資源及相關(guān)部門、集體經(jīng)濟組織和群眾的意見和建議。借鑒學(xué)習(xí)了部分省份好的做法和先進經(jīng)驗。結(jié)合各部門的建議，對《意見》進行了反復(fù)修改。

記者：最后形成的《意見》主要有哪些內(nèi)容呢？

盛國民：《意見》共三個部分十二條。

第一部分提出最嚴(yán)格耕地保護制度的總體要求。我們首次提出建立以耕地保護為首要任務(wù)的“大耕?！蓖恋毓芾砀窬郑凑铡耙婪ㄒ酪?guī)、保護優(yōu)先、數(shù)質(zhì)并重、統(tǒng)籌兼顧”四項基本原則開展工作，進行耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體管護，實現(xiàn)嚴(yán)守紅線、數(shù)質(zhì)并重保護的總體目標(biāo)。

第二部分是細(xì)化建立以耕地保護為首要任務(wù)的土地管理格局。發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃管控作用，在土地規(guī)劃修改和完善過程中明確保護耕地任務(wù)，明確基本農(nóng)田劃定要求，嚴(yán)格劃定和保護永久基本農(nóng)田；將耕地占補平衡、落實數(shù)質(zhì)并重作為建設(shè)占用耕地補救性保護措施；要求有效開展土地整治，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，強化政府的項目建設(shè)責(zé)任；嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約利用要求，采取倒逼措施，提高土地利用效率，減少耕地占用；嚴(yán)格進行土地執(zhí)法監(jiān)管，加大執(zhí)法力度，依法追究違法占用耕地行為。

第三部分是從嚴(yán)落實耕地保護責(zé)任?！兑庖姟愤M一步明確和細(xì)化了耕地保護的責(zé)任分工，強化各級地方政府在耕地保護中應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)闹黧w責(zé)任，界定相關(guān)部門在耕地保護中的共同責(zé)任，扎實做好考核考評，強化激勵約束措施。

記者：與2008年的意見相比，這次出臺的《意見》有哪些特點呢？

盛國民：這次出臺的《意見》有三個特點，值得大家關(guān)注。

第一，《意見》提出了六大系統(tǒng)支撐措施，落實最嚴(yán)格耕地保護制度，推動土地管理工作的重心轉(zhuǎn)向耕地保護。一是實行管控性保護，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的導(dǎo)向作用。二是實行約束性保護，嚴(yán)格劃定和保護永久基本農(nóng)田。三是實行補救性保護，強化耕地占補平衡數(shù)量質(zhì)量并重。四是實行建設(shè)性保護，有效開展土地整治。五是實行倒逼性保護，推進節(jié)約集約利用，減少耕地占用。六是實行懲治性保護，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。

第二，《意見》擴展了耕地保護內(nèi)涵，提出實行耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體管理。耕地是生態(tài)文明建設(shè)的主要載體，是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在《意見》中，我們在耕地數(shù)量、質(zhì)量管理的基礎(chǔ)上，提出發(fā)揮耕地生態(tài)文明建設(shè)功能，并在耕地占補平衡、永久基本農(nóng)田劃定、土地整治等方面制定具體的落實措施，將生態(tài)文明建設(shè)理念融入耕地保護工作，更好適應(yīng)新常態(tài)下的發(fā)展需要。

第三，《意見》明確了耕地保護職責(zé)，強化激勵約束手段督促落實。面對日益嚴(yán)峻的耕地保護形勢，國土資源管理部門單打獨斗保耕地已經(jīng)無法妥善處理和有效解決“保紅線、保發(fā)展”的“兩難”問題。從法律法規(guī)和政策規(guī)定層面看，各方面的耕地保護職責(zé)是明確的，關(guān)鍵是日常執(zhí)行不到位。我們在總結(jié)現(xiàn)有耕地保護工作機制的基礎(chǔ)上，依據(jù)政策法規(guī)進一步明確了政府的主體責(zé)任，提出市、縣（區(qū)）政府對本轄區(qū)的耕地保護負(fù)總責(zé)，主導(dǎo)各項工作，統(tǒng)籌解決保護耕地、耕地占補平衡、土地整治等方面出現(xiàn)的問題；較為全面地界定了部門間的耕地保護責(zé)任，在資金、審計、質(zhì)量管理、污染防治、日常工作銜接等方面強化部門配合?！兑庖姟非逦ㄎ坏胤秸筒块T的耕地保護職責(zé)，使我省耕地保護共同責(zé)任體系有據(jù)可循。同時，我們強調(diào)扎實做好耕地保護落實情況的考核考評，并輔以激勵約束性手段，督促各地落實耕地保護任務(wù)。

記者：謝謝盛廳長接受我們的采訪。

盛國民：不客氣。