楊 君，盧根良，吳寬敏

(1.陜西省洛南縣林業(yè)局，陜西洛南726100;2.陜西省洛南縣退耕還林辦公室，陜西洛南726100;3.陜西省洛南縣核桃研究所，陜西洛南726100)

1 引言

洛南縣位于陜西省商洛市東北部，地處秦嶺東段南麓，南洛河上游，是一個“八山半水分半田”的土石山區(qū)，土地總面積424.5萬畝，其中林業(yè)用地296.8萬畝，在有林地中，國有林25.5萬畝，集體林179.7萬畝，自留山19.5萬畝，是陜西省重點林業(yè)縣之一。根據(jù)省市關(guān)于集體林權(quán)制度改革的部署安排，洛南縣于2008年4月進行試點，2009年5月全面鋪開，2011年底全面完成了包括外業(yè)勘界、申請登記、確權(quán)發(fā)證在內(nèi)的所有主體改革任務(wù)，并隨即啟動實施配套改革工作。通過改革，落實了林權(quán)主體，明晰了林業(yè)產(chǎn)權(quán)，激發(fā)了林農(nóng)造林、護林的積極性，促進了林下經(jīng)濟等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，初步實現(xiàn)了“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標。

2 自然概況

洛南縣地理位置位于東經(jīng) 109°44'10″～110°44'06″，北緯 33°52'00″～ 34°25'58″。全縣總土地面積283013 km2，林業(yè)用地202 867 hm2，其中集體林地200 867 hm2，森林覆蓋率 67.9%，活立木總蓄積 606.4 萬m3。全縣轄19個鎮(zhèn)，381個村(居)委會，總?cè)丝?6.1萬人。為“全國核桃王”生長地和“倉頡造字故里”，被中國經(jīng)濟林協(xié)會和國家林業(yè)局命名為“全國經(jīng)濟林核桃之鄉(xiāng)”。

3 成效分析

3.1 落實了權(quán)屬主體，明晰了林業(yè)產(chǎn)權(quán)

通過改革，全縣共計確權(quán)勘界20.18萬塊宗地，200867 hm2集體山林，發(fā)放林權(quán)證63 434戶，73 022本。落實自留山60 560 hm2，責(zé)任山121 120 hm2萬畝，承包山9 087 hm2，集體山10 100 hm2。簽訂承包合同11.08萬份，承包到戶面積19 077 hm2，承包到戶率95%。實現(xiàn)了“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標。

3.2 林權(quán)糾紛得以調(diào)處，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定

本次林改，全縣共發(fā)生林權(quán)糾紛354起，涉及面積1 133 hm2，經(jīng)過各方努力，目前已成功調(diào)處352起1 127 hm2，調(diào)處率99.4%。巡檢鎮(zhèn)黑彰村林改工作組，成功調(diào)處了一起經(jīng)市、縣兩級法院三次判決，時間長達26年之久未決的林權(quán)糾紛，最終雙方當(dāng)事人握手言和，簽訂了調(diào)處協(xié)議，化解了兩代人因林權(quán)糾紛而產(chǎn)生的矛盾，產(chǎn)生了良好的影響。

3.3 促進了農(nóng)村民主政治和法制建設(shè)進程

林改期間，始終堅持尊重群眾意愿，始終堅持依法依規(guī)辦事，充分體現(xiàn)林改工作的公正性和透明性，充分尊重村民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使廣大群眾的法律意識明顯增強，有力地促進了農(nóng)村的民主政治和法制建設(shè)進程。

3.4 鍛煉了干部隊伍，密切了干群關(guān)系

外業(yè)勘界是一項技術(shù)性很強的工作。通過林改，使許多原來對識圖、勾圖業(yè)務(wù)生疏的同志，鍛煉成了勘界勾圖的行家里手。林改中，工作隊員始終以林改工作大局為重，不辭勞苦，奔波在山頭地塊，翻山越嶺搞勘界，走村串戶調(diào)糾紛，常常是夜以繼日，廢寢忘食，表現(xiàn)出了特別能吃苦、特別能干事、特別能奉獻的精神。這些精神，得到了群眾的贊譽，密切了干群關(guān)系。

3.5 森林資源得到有效保護

林改中，始終堅持“一手抓林改，一手抓保護”，時刻不忘森林資源管護工作，使資源管理始終處于高壓態(tài)勢，從而確保了資源安全。林改后，林農(nóng)成了山林主人，愛林護林積極性空前高漲，也舍得投資，樂于投資，有效維護了林區(qū)秩序穩(wěn)定和森林資源安全。

3.6 建起了高效、規(guī)范的林權(quán)管理、流轉(zhuǎn)平臺

組建成立了洛南縣林權(quán)管理信息服務(wù)中心，為林農(nóng)搭建一個高效、規(guī)范、有序的林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，為進一步放活經(jīng)營、激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)潛力創(chuàng)造了條件。制定出臺了《洛南縣森林資源資產(chǎn)評估管理試行辦法》、《洛南縣森林資源流轉(zhuǎn)管理試行辦法》、《洛南縣林權(quán)抵押貸款管理試行辦法》、《洛南縣森林火災(zāi)保險試行辦法》等配套政策，為林農(nóng)盤活資產(chǎn)、融資貸款和發(fā)展林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)提供了政策保障。

3.7 林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效初步顯現(xiàn)

林改后，林農(nóng)成了山林主人，不僅擁有了廣闊的發(fā)展空間，而且對發(fā)展林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)充滿信心。近年來，全縣發(fā)展以丹參、連翹、桔梗為主的中藥材7 413 hm2，2014年產(chǎn)量達2.1萬t，產(chǎn)值2.1億元。累計發(fā)展核桃26 667 hm2，850 萬株，其中近年栽植 6 200 hm2，236 萬株，2014年核桃產(chǎn)量1.6萬 t，產(chǎn)值3.4億元。累計發(fā)展蠶桑面積6 667 hm2，年養(yǎng)蠶1萬張，產(chǎn)繭450 t，產(chǎn)值1 000萬元。僅中藥材、核桃、蠶桑三項，農(nóng)民人均分別增收456元、739元和27元。洛南縣退休職工黃益民，在林改后通過流轉(zhuǎn)高耀鎮(zhèn)雙關(guān)村10余戶林農(nóng)的林地資源，取得13 hm2林地的使用權(quán)后，注冊成立了洛南縣文仙山禽類養(yǎng)殖有限公司和洛南縣文仙山禽類養(yǎng)殖專業(yè)合作社，發(fā)展會員40余人，采取“公司+農(nóng)戶”，“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，年養(yǎng)殖烏骨雞、珍珠雞、孔雀、大雁鵝等3 000余只，土雞6 000余只，年銷售收入100余萬元。景村鎮(zhèn)賈溝村賈振虎成立養(yǎng)雞專業(yè)合作社，發(fā)展會員20戶，利用林改落實到戶的林坡33 hm2，養(yǎng)殖土雞50 000只。因生產(chǎn)的土雞羽毛鮮艷、肉質(zhì)鮮嫩、綠色無公害，被湖北一家企業(yè)一次性定購，凈收入125萬元。在示范大戶的帶動下，周圍群眾紛紛加入到林下經(jīng)濟發(fā)展的行列之中。以洛源、保安、麻坪等鎮(zhèn)為重點的連翹采集和以陳耳、巡檢、古城、靈口等鎮(zhèn)為重點的油松、華山松、橡子采集已初步形成采集產(chǎn)業(yè)帶，年產(chǎn)值2 000余萬元，已成為林業(yè)新的經(jīng)濟增長點。

4 主要措施分析

4.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，高位推動

縣委、縣政府把林改工作作為全縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一件大事來抓，主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，親力親為。成立了由縣長任組長，主管副書記和副縣長任副組長的全縣林改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)全縣林改工作的安排部署、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。縣林業(yè)局成立由3名科級領(lǐng)導(dǎo)任組長的林改督查指導(dǎo)組，負責(zé)林改工作的技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量檢查。各鎮(zhèn)成立由縣級包鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任指導(dǎo)員，鎮(zhèn)黨委書記任隊長，包鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)長任副隊長的林改工作隊，同時下設(shè)技術(shù)質(zhì)量組和糾紛調(diào)處組，負責(zé)本鎮(zhèn)林改的組織實施、督促檢查和質(zhì)量驗收工作。形成了縣直接領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)組織實施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)的工作格局。通過強有力的組織保障和高位推動，保證了林改工作的順利實施。

4.2 廣泛宣傳，全民參與

農(nóng)村是改革的主戰(zhàn)場，群眾是改革的主力軍。為了給林改工作營造一個良好的輿論氛圍，在林改之初，縣委、縣政府從宣講林改政策，統(tǒng)一干群思想入手，通過印發(fā)《致全縣農(nóng)民朋友的一封公開信》、懸掛橫幅、刷寫標語、辦板報、召開會議、廣播電視宣傳等群眾喜聞樂見的形式，向群眾宣傳林改的意義、政策、方法、程序等內(nèi)容，使群眾從思想上認識重視林改，從行動上支持參與林改，為林改工作奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

4.3 加強培訓(xùn)，嚴格規(guī)程

林改工作政策性之強，涉及面之廣，群眾參與度之高為歷來少有。為保證林改質(zhì)量，在工作開展之前，組織編印了《洛南縣集體林權(quán)制度改革工作細則》、《洛南縣集體林權(quán)制度改革資料匯編》等工作手冊，下發(fā)工作隊員人手一冊?？h里分兩次對鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村組干部、林改隊員進行專題培訓(xùn)，使所有林改工作人員在進村入戶前，都能熟練掌握林改的政策界限、方法步驟和工作流程，并在實際工作中嚴格按照技術(shù)規(guī)范操作，確保改革不走過程，經(jīng)得起檢驗。

4.4 集思廣益，制定方案

林地承包方案的制定，是改革的核心內(nèi)容，也是群眾意愿的體現(xiàn)。所以，在制定方案中，讓群眾在吃透林改政策精神的基礎(chǔ)上，充分醞釀討論，集思廣益，吸納各方意見，然后制定出切合村組實際、科學(xué)合理的林改方案。在制定程序上，嚴格實行“四簽兩不準”和“兩個三分之二”制度，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。

4.5 夯實責(zé)任，嚴格督查

為了進一步落實工作責(zé)任，縣政府與鎮(zhèn)政府、林業(yè)局，林業(yè)局與鎮(zhèn)林業(yè)站、林改隊員，鎮(zhèn)政府與村組、包村干部分別簽訂了林改目標責(zé)任書，層層落實了工作任務(wù)和責(zé)任。縣上制定印發(fā)了《洛南縣林改工作人員紀律規(guī)定》。縣委、政府督查室定期、不定期對林改工作進行檢查、抽查。

5 存在的問題

5.1 林農(nóng)山林分散，資源流轉(zhuǎn)變現(xiàn)難

林改雖然落實了山林主體，林農(nóng)擁有了自主經(jīng)營權(quán)，但分散到各家各戶的林坡面積都不大。要想搞規(guī)模經(jīng)營或資源流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，難度較大。

5.2 缺乏龍頭企業(yè)，林產(chǎn)品加工增值空間小

全縣目前無一家深加工龍頭企業(yè)，林農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品只能靠出售原產(chǎn)品銷售，增值空間小，群眾獲利少。

5.3 專業(yè)合作社建設(shè)步伐慢，社會化服務(wù)體系不夠健全

目前雖然成立了11家林業(yè)專業(yè)合作社，但都是剛剛建成，尚未真正發(fā)揮作用，特別是在信息傳遞、技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品包裝等方面，需要加快步伐。

5.4 林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明，專業(yè)優(yōu)勢不強。

林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)雖然起步良好，初具規(guī)模，但四面開花，特色不“特”，專業(yè)不“?！保瑑?yōu)勢不夠明顯。

6 對策與建議

6.1 用規(guī)模經(jīng)營增加收益

引導(dǎo)林農(nóng)解放思想，更新觀念，在保證必需的生產(chǎn)生活資料前提下，對分散林坡進行流轉(zhuǎn)，搞規(guī)模經(jīng)營或大戶經(jīng)營，以進一步發(fā)揮資源優(yōu)勢和林地潛力，最大限度地增加林農(nóng)收益。

6.2 引進龍頭加工企業(yè)

引進技術(shù)先進、實力雄厚，有社會責(zé)任感的深加工龍頭企業(yè)，帶動林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速、健康、持續(xù)發(fā)展。

6.3 加大政府投資扶持力度，加快社會化服務(wù)體系建設(shè)

對已成立的專業(yè)合作社，從資金扶持、信貸支持、技術(shù)培訓(xùn)、信息傳遞等方面予以幫助，使其正常運轉(zhuǎn)，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

6.4 制定林下經(jīng)濟發(fā)展中長期規(guī)劃

根據(jù)全縣的自然資源和地域特點，結(jié)合各鎮(zhèn)的特色優(yōu)勢，制定科學(xué)合理、切實可行的林下經(jīng)濟發(fā)展中長期規(guī)劃，指導(dǎo)林下經(jīng)濟有目標、有步驟、有特色、有效益地快速發(fā)展。

［1］國家林業(yè)局集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.中國集體林權(quán)制度改革實踐百例［M］.北京:中國林業(yè)出版社，2009.

［2］國家林業(yè)局集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.陜西省集體林權(quán)制度改革資料匯編(四)［R］.西安:陜西省集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2008.

［3］洛南縣集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.洛南縣集體林權(quán)制度改革資料匯編［R］.洛南:洛南縣集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2008.

［4］朱冬亮.集體林權(quán)制度改革:制度實施與成效反思［J］.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2007(3):81.

［5］賀東航.集體林權(quán)制度改革后林農(nóng)成效及其機理分析［J］.東南學(xué)術(shù)，2000(5):81.