章 玨，於忠祥

（1.安徽農業(yè)大學 經濟管理學院，安徽 合肥230036；2.安徽農業(yè)大學 國土資源研究所，安徽 合肥230036）

一、安徽省耕地利用現狀

（一）安徽省土地利用分區(qū)

安徽省位于我國東南部，全省面積為14.01萬平方公里，轄16個地級市，43個市轄區(qū)、6個縣級市、56個縣。全省共劃分為5個土地利用分區(qū)。一是皖中區(qū)，包括合肥、滁州和六安3個市，重點建成全國最具活力的科教區(qū)域之一，以及高新技術產業(yè)、新型工業(yè)化示范、農副產品生產、加工和供應基地等；二是沿江區(qū)，包括蕪湖、馬鞍山、銅陵和安慶4個市，結合皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)建設規(guī)劃，該區(qū)將建成以長江及重要交通干線為主軸，以原材料、化工、汽車、電子等支柱產業(yè)為主導的沿江城市群和產業(yè)密集帶；三是沿淮區(qū)，包括蚌埠、淮南和阜陽3個市，該區(qū)既是我國東、中部地區(qū)重要的能源基地，也是糧食主產區(qū)之一；四是皖北區(qū)，包括淮北、亳州和宿州等3個市，重點建成安徽省重要的糧、棉、油等農產品生產、加工、供應基地和中醫(yī)藥材、能源生產基地；五是皖南區(qū)，包括池州、宣城和黃山3個市，該區(qū)生態(tài)優(yōu)越，文化底蘊深厚，重點加強生態(tài)建設與保護，建成世界級的旅游勝地。［1］

（二）耕地利用結構

全國第二次土地調查（簡稱“二調”）成果顯示：安徽省土地總面積為1.401×107公頃，其中，耕地面積為5.9071×106公頃，園地面積為3.562×105公頃，林地面積為3.781×106公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地面積為1.552×106公頃，交通運輸用地面積為3.057×105公頃，水域及水利設施用地面積為1.860×106公頃，其他土地面積為1.727×105公頃。

耕地利用結構是指水田、旱地和水澆地等耕地的各二級類面積占耕地總面積的百分數。安徽省耕地總面積占土地總面積的42.2%，其中，水田面積2.9144×106公頃，占耕地總面積的49.3%；旱地面積2.7462×106公頃，占耕地總面積的46.5%；水澆地面積2.464×105公頃，占耕地總面積的4.2%。全省基本農田面積4.9112×106公頃，人均耕地0.087公頃。

（三）耕地省情

1.“一調”與“二調”之成果比較

“二調”得出的耕地面積比基于全國第一次土地調查（簡稱“一調”）逐年變更到2009年的耕地數據5.7296×106公頃增加了1.775×105公頃。

2.耕地增加的原因

一是改進調查手段，改革農村稅費政策?！岸{”首次采用土地分類國家標準，同時利用“3S”技術手段，實現了對地類的精準識別；國家對農村實行的“三補一免”政策，激發(fā)了農民種地的積極性，使一些撂荒地恢復了耕種。因此，“二調”數據比“一調”更加全面、客觀、準確。

二是田坎計量方法改進?！岸{”改進了田坎系數測算、田坎面積扣除的方法，即按不同坡度和坡地、梯田類型分組，選擇樣方、測算系數，導致田坎面積減少，耕地面積增加。

三是實施土地整治工程。安徽省通過土地整理、復墾和開發(fā)等整治措施，新增耕地9.6667×104公頃。

四是耕地定義的范圍更加嚴格。《土地利用現狀分類系統(tǒng)》（1984年）把連續(xù)耕種3年以上的灘地和海涂才視為耕地范疇，而《土地利用現狀分類》（GB／T21010－2007）把只要每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂就納入了耕地。因此，“二調”將農民自發(fā)種植了糧食和其他農作物的部分灘涂地和采煤塌陷地調繪為耕地，導致了耕地面積增加。

五是部分晾曬場被復墾。《土地利用現狀分類系統(tǒng)》（1984年）把晾曬場籠統(tǒng)劃入了農村居民點，而《土地利用現狀分類》（GB／T21010－2007）則把晾曬場作為其他土地的二級類單獨列出?！岸{”時，有部分晾曬場被農民自發(fā)復墾為耕地，導致耕地面積增加。

3.耕地省情分析

綜合考慮現有耕地數量和發(fā)展用地需求等因素，安徽省耕地省情有兩個“沒變”，全省耕地保護形勢仍十分嚴峻。首先是人均耕地少的基本省情沒變。截至2014年，安徽省總人口為6.9285×107人，人均耕地0.0853公頃，比全國人均耕地0.101公頃少0.0157公頃。其次是后備耕地資源稀少的基本省情沒變。全省草地面積有8.08萬公頃，適宜開墾；鹽堿地面積有732.37公頃，必須加以改良才能利用；沼澤地面積為1 479.59公頃，必須降低地下水位，根治漬害方可辟為水田；砂地面積為6 752.61公頃，按據土壤性狀及其分布，實施綜合治理措施，辟為園地或林地；裸巖石礫地及裸土地合計面積為72 949.66公頃，僅有少部分能開墾為耕地，但絕大部分宜采用綜合治理工程，逐漸恢復植被，改善生態(tài)；一些工礦廢棄地、損毀地以及閑置宅基地等，面積共有37 929.16公頃，通過實施工程、技術和生物等措施，均可開發(fā)與復墾。

二、安徽省耕地利用與保護態(tài)勢

（一）耕地保護動態(tài)

耕地保護成效主要從兩個方面加以體現，一是耕地面積，二是耕地質量。其中面積是基礎，質量是提升。我國耕地保護基本上走的是一條“重面積輕質量”的路子。進入新世紀，尤其是中共十八大以來，我國耕地保護開始推進由重面積輕質量向數量質量保護并重轉變，如建設用地占用耕地必須實行“補充耕地數量質量按等級折算”等。因此，基于歷史的視角考察耕地保護，只能以數量為準星，即通過耕地面積的變化反映耕地保護的成效。建國以來，安徽省耕地呈現兩頭增中間減的態(tài)勢，即1949年至1955年，耕地面積呈增加的勢頭；1956年至2005年的50年間，耕地面積一直呈減少的勢頭；2006年起，耕地面積開始實現由占補平衡向凈增加轉變（表1）。由表1可見，耕地面積的變化總是依附于土地所有制變革和使用制的改革，其間經歷了一個起伏的過程。

第一階段（1949～1952年）為農民土地私有制階段。土改政策激發(fā)了農民的生產積極性，很多宜耕土地被開墾。這一時期，我省凈增耕地面積近70萬公頃，平均每年增加23萬公頃，是我省歷史上耕地面積增加最快的時期。

第二階段（1953～1955年）是農民土地私有制向集體土地所有制過渡時期。這一時期，由于可開發(fā)的宜耕荒地減少和國家建設項目增加占用耕地，導致耕地面積增長速度明顯放緩。

表1 安徽省耕地變化一覽表單位：萬公頃

第三階段（1956～1957年）為高級農業(yè)合作社時期。這一時期為農民土地私有制向集體土地公有制過渡的質變階段，推行“兩權”合一的土地使用制，即土地集體所有、集體經營。至此，農民開墾耕地不能歸為己有，農民珍惜土地意識下降，耕地面積呈現銳減勢頭，即兩年減少耕地18萬公頃，平均每年減少9萬公頃。

第四階段（1958～1960年）為人民公社化初期。在“一大二公”的思潮影響下，生產組織不斷擴大，基本核算單位隨之擴大，主要生產資料包括土地等全都公有化，可以由公社甚至全縣任意調用。如此混亂的土地關系，使人們淡化了對土地資源的合理利用和保護，土地資源破壞嚴重。3年中，我省耕地減少了68萬公頃，平均每年減少22萬公頃。

第五階段（1961～1978年）為穩(wěn)定農村集體所有制時期。期間，中央政府作出了一系列重大決定，及時剎住和糾正了“一大二公”和“一平二調”的“共產風”錯誤，“土地集體所有和集體使用”的土地關系得到了相對穩(wěn)定，耕地銳減的勢頭得到了遏制。1964年，我省耕地面積在連續(xù)9年下降的情勢下，比1963年增加了7千多公頃，這也是土地集體所有制下唯一出現的耕地面積增加年。

第六階段（1979～1985年）為農村土地使用制度改革推進時期。這一時期屬于土地集體所有，農戶經營，即所謂的“兩權分離”的土地使用制，它改變了大集體時代的吃“大鍋飯”現象，農民又開始惜土，因此這是耕地減少最緩慢的一個時期。7年僅減少耕地4.73萬公頃左右，平均每年減少0.68萬公頃。

第七階段（1986～1996年）為“兩權分離”土地使用制完善時期。1986年6月25日，頒布實施了《中華人民共和國土地管理法》，主要目的是徹底遏制耕地面積減少勢頭，但由于國民經濟的迅猛發(fā)展以及盲目設立了各類開發(fā)區(qū)，吞噬了大量的耕地，導致了10年共減少耕地13萬公頃，平均每年減少1.3萬公頃。

第八階段（1997～2005年）為實施耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略時期。1997年，為了把“世界上最嚴厲的耕地保護措施”落到實處，中共中央發(fā)布了中發(fā)［1997］11號文件，即《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》。為了貫徹落實該文件精神，為國家宏觀調控政策尋求方法和手段，依據《土地管理法》，我國開始編制第二輪土地利用總體規(guī)劃，核心是保持耕地總量動態(tài)平衡?！栋不帐⊥恋乩每傮w規(guī)劃（1997～2010年）》（第二輪），重點是“保證全省耕地總量動態(tài)平衡，力求做到耕地總量只能增加，不能減少，并努力提高耕地質量”。但是，受社會經濟發(fā)展的輻射帶動，尤其是受“農村城鎮(zhèn)化”、“新型工業(yè)化”等發(fā)展戰(zhàn)略的拉動，加之受自然災害的影響，我省耕地由1996年的597.2萬公頃降至2003年的575.9萬公頃，凈減少21.3萬公頃。

第九階段（2006年～）耕地保護進入新常態(tài)，即擯棄過去就耕地保護論耕地保護的“單打獨斗”之局面，走節(jié)約集約用地促進耕地保護的路子。實踐證明，這是一條保證糧食安全、經濟建設和生態(tài)安全同步推進的必由之路。據新華網報道：2008年，安徽省耕地面積凈增耕地2 000公頃，首次實現10年來的凈增加，主要舉措是通過大力開展以土地復墾開發(fā)為主的農村土地整治，實現了節(jié)約集約利用土地開始由城鎮(zhèn)國有建設用地延伸至農村集體建設用地。［2］

（二）耕地利用態(tài)勢

1.耕地資源和水資源布局錯位

安徽省耕地在土地總面積中所占比重最大，分布不均衡，大部分分布在淮北、江淮和沿江地區(qū)。受地形和季風的影響，降雨量自南向北遞減。歷年氣象資料顯示：皖南年降水量超過1 500毫米，局部地區(qū)甚至超過2 000毫米，而皖北某些地區(qū)則不足800毫米；皖北水資源量僅為全省的20%，人口卻占全省總人口的42%，耕地面積占全省總耕地面積的50%；長江流域徑流量是淮河流域徑流量的兩倍以上。

2.耕地保有量確定不符合安徽省土地省情

1996年，我省耕地總面積為597.17萬公頃，當時并以此為基數確定了安徽省的耕地保有量，即為“耕地總量動態(tài)平衡”的目標?，F實是：在597.17萬公頃的耕地中，15～25°的坡耕地面積為18.5萬公頃，其中有18.4萬公頃坡地應退耕還林；大于25°的坡耕地面積為5.3萬公頃，必須依法全部退耕還林?？傆?，我省當時不宜列為耕地的面積為23.7萬公頃；我省有17處行洪區(qū)和5處蓄洪區(qū)，占地面積為17.44萬公頃，也被列入了耕地保有量的范圍。因此，1996年，我省確定的耕地保有量中有40多萬不宜列入耕地。因此，《安徽省土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》（第三輪）確定的全省耕地保有量為569.33萬公頃，形勢確實嚴峻。

3.耕地利用充分

本省處于亞熱帶與暖溫帶，光、熱、水條件優(yōu)越，長江、淮河中下游的沖積平原土壤肥沃，糧食單產較高，開發(fā)歷史悠久，農業(yè)生產較發(fā)達。沿江地區(qū)素有“魚米之鄉(xiāng)”的美稱，淮河兩岸也有“走千走萬不如淮河兩岸”的贊譽。解放后進行了大規(guī)模的農田基本建設，特別是大力興修水利，防洪、防澇和灌溉面積不斷擴大。進入新世紀，安徽省各級政府更加注重農田水利建設，有效灌溉面積連年增加，由2000年的320萬公頃增至2012年的360萬公頃；從糧油播種面積分析，種植業(yè)比重大，反映了本省耕地利用比較充分。

4.耕地質量呈下降勢頭

在“兩權”合一土地使用制度階段，集體經濟組織特別注重地力培肥。因此，有機肥料的施用及綠肥的種植曾一度掀起了熱潮，使土壤肥力得以維持和提高。實行家庭承包責任制以來，雖然糧食連年豐收，但主要是化肥“催”出來的，即農民經營耕地的短期行為，非理性地施用化肥，降低了土壤的碳氮比，加速了土壤有機質的分解，加之忽視施有機肥和種植綠肥，使消耗的土壤有機質得不到補充，導致了地力下降。據安徽省農用地分等定級成果顯示：全省耕地中，中低產田面積由原來的66.7%增大到現在的78.7%。

5.耕地污染問題嚴峻

改革開放以來，我國在推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的同時，工業(yè)“三廢”排放量也隨之猛增。安徽省3大水系——長江、淮河、新安江均受到不同程度的污染，局部地段污染嚴重，如淮河蚌埠段、合肥的南淝河等。全省中小企業(yè)布局分散，裝備和工藝技術落后，財力單薄，經營粗放，對土地的污染破壞尤為嚴重。本省固體廢棄物排放量大，占地多，危害嚴重。另外，化肥、農藥的大量施用，使農田污染日趨嚴重。據統(tǒng)計：1990年，淮河流域的化肥施用量為495萬噸，目前已增至700萬噸以上，每公頃平均施用量高達500公斤，但利用率僅在30%～35%之間，其余有的進入地下污染地下水，有的隨水土流失進入江河湖泊污染地表水，有的被蒸發(fā)散入大氣；1990年，全省農藥使用量為4.7萬噸，目前已增至10萬噸以上，平均每公頃約10公斤，其中的70%流失或殘留于土壤和農產品中。

三、基于新常態(tài)背景下安徽省耕地保護的新思維

經濟發(fā)展新常態(tài)告誡人們要擯棄以往拼資源、拼環(huán)境的發(fā)展模式。新常態(tài)不是不要速度，而是需要合理的速度，即通過實施“創(chuàng)新驅動，轉型發(fā)展”戰(zhàn)略，推動經濟在穩(wěn)定增長中優(yōu)化結構。這一戰(zhàn)略充分體現了中國當今經濟發(fā)展的特征，順應了經濟增長新階段的變化規(guī)律，對宏觀政策的抉擇、行業(yè)企業(yè)的轉型與升級具有方向性、決定性的影響。［3］當前，國土資源管理工作的重心是主動適應新常態(tài)，通過降低土地消耗強度促進耕地保護是重點，規(guī)劃引導與管控下的各種土地利用技術應用是手段，改革土地制度是動力，建設法治國土是保障。

（一）降低土地消耗強度，提高土地利用效益

1.降低農用地消耗強度，確保耕地數量與質量

一是依法劃定基本農田，確保耕地質量。第三輪土地利用總體規(guī)劃雖然開展了基本農田規(guī)劃，但在“攤大餅”建城鎮(zhèn)和“馬路經濟”等思潮的影響下，普遍都將城鎮(zhèn)周邊和區(qū)位條件好、交通便捷的優(yōu)等耕地劃為有條件建設區(qū)，導致工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中侵占的都是優(yōu)等耕地，補充的耕地質量普遍低劣。據研究：我國實施耕地占補平衡以來，很多地方補充耕地質量僅是被占耕地質量的1／3。因此，全省要開展基本農田補劃與重劃工作，將城鎮(zhèn)村周邊、道路兩側的優(yōu)等耕地必須劃入永久基本農田嚴加保護，倒逼出“衛(wèi)星城鎮(zhèn)、田園城市和都市農業(yè)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。向社會公布耕地調查的成果圖和基本農田規(guī)劃圖，接受社會監(jiān)督。對破壞耕地的當事人，無論其動機如何均要嚴格依法予以懲處。

二是嚴控征地閘門，確保耕地數量。首先，要明確界定征地范圍。今后，只有不以盈利為目的的項目才能啟動征地程序，如公共設施和公益設施項目等，凡是經營性項目用地一律不予啟動征地程序。因此，必須從法律的層面界定公共設施和公益設施用地，既便于操作又杜絕打政策的“擦邊球”。其次，要把“補充耕地數量質量按等級折算”落到實處。對建設確需占用耕地的，如公益性項目或公共設施項目，都必須依法實現占補平衡。對補充的耕地要履行認證與評估程序，其評估等級要與農用地分等定級成果進行比對，若補充耕地等級高于被占耕地等級，按1︰1補充；若補充耕等級低于被占耕地等級，按1︰（1＋1×級差系數）補充。再次，經營性建設用地必須通過市場配置。界定征地范圍的目的是縮小征地范圍，杜絕土地財政驅使下的“鬼城”建設之風，以加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設進程，即在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，只要不是“公共設施和公益設施”項目用地，就必須通過市場取得。目前，安徽省農村宅基地面積為115萬公頃，依據規(guī)劃，至2030年城鎮(zhèn)化率為70%，農村常住人口不到2 000萬人，通過美好鄉(xiāng)村建設推進農村土地整治，屆時僅需30萬公頃的土地用于村鎮(zhèn)建設。因此，通過農村宅基地制度改革，運用規(guī)劃手段管控，農村集體建設用地入市潛力巨大。

2.降低建設用地消耗強度，提升城鎮(zhèn)化質量

一是制定激勵政策，推進城市政府編制和實施建設用地減量增長規(guī)劃。安徽省皖江城市帶的城鎮(zhèn)化率較高，如銅陵市高達75%，合肥市為66.4%，馬鞍山市為62.57%，蕪湖市為59.4%，即這些城市建設用地緊缺，制約社會經濟發(fā)展的瓶頸就是建設用地指標。面臨耕地紅線和生態(tài)紅線的雙重壓力，編制和實施建設用地減量增長規(guī)劃是緩解建設用地緊缺的重大舉措，其目的就是逐年減少新增建設用地，城鎮(zhèn)發(fā)展走內涵挖潛的路子，實施更新改造和清退閑置或低效利用的建設用地等手段，實現建設用地增速下降。

二是嚴控建設用地增量，提升節(jié)約集約用地水平。據研究，單位面積增量土地出讓金應大于存量土地出讓金，但現實是城市存量土地出讓金比增量土地要高數倍甚至數十倍，原因是在增量土地的定價過程中忽略了增量土地的生態(tài)價值和資源資產價值等，［4］導致城市政府更愿意選擇增量土地搞建設，不僅造成了城市發(fā)展“攤大餅”，侵占耕地，也使得城市內部大量閑置土地，利用低效。所以，增量土地出讓金應涵蓋土地發(fā)展權的補償、土地投資收益及利息補償、土地資源恢復再造的補償、土地生態(tài)功能損失補償等，實現用經濟杠桿逼使城市管理者和建設者走節(jié)約集約用地之路，既降低建設用地消耗強度，又提升城鎮(zhèn)化的質量。

（二）建立農用地流轉準入制度，杜絕流轉土地非糧化和低效利用

現代農業(yè)的基礎是土地要實現規(guī)?；洜I。因此，在現行農村土地經營制度下，推進土地流轉和集中是發(fā)展現代農業(yè)的前提。農村通過土地流轉，扶持發(fā)展新型農業(yè)經營主體，形成土地所有權歸集體、承包權歸農戶、經營權歸新型農業(yè)經營主體的“三權分置”的態(tài)勢是必然趨勢。因此，建立土地流轉準入制度刻不容緩。土地流轉準入制度的核心是實行資格認證，即對土地流入者的資信條件、經營能力、管理水平等進行審查。要運用規(guī)劃手段引導和制約土地流入者經營土地的行為，保障流轉后的土地農地農用，不斷提升土地利用效益，真正通過土地流轉，扶持壯大新型農業(yè)經營主體，保障新型城鎮(zhèn)化順利推進。

（三）開展耕地 “體檢”工程，確保耕地健康

1.建立健全符合安徽實際的運行機制，實施耕地“體檢”工程。耕地 “體檢”工程不僅是龐大的系統(tǒng)工程，更是最大的民生工程，只有采取“政府主導，農口牽頭，專家領銜，民眾參與”的運行機制才能順利開展。耕地“體檢”工程的主要任務是在全省范圍內，通過建立標準樣地，制定健康土地、亞健康土地和不健康土地等三類土地的指標體系，依據指標體系對所有耕地進行普查與診斷，查清上述三類土地的面積、比例及分布，并建立土地健康檔案。把既能保障高產穩(wěn)產，又沒受任何污染的土地定義為健康土地；把即使高產穩(wěn)產，但因其受到污染，生產的糧食不可食用的土地定義為不健康土地；亞健康土地包括三種類型，一是沒受污染的中低產田，生產的糧食可放心食用；二是受到了不同程度污染的中低產田，生產的糧食必須經過檢測；三是受到不同程度的污染，但土地能獲得高產穩(wěn)產，生產的糧食同樣必須經過檢測。［5］

2.編制耕地健康規(guī)劃，奠定食品安全基礎。依據耕地體檢成果，分析耕地健康現狀，編制安徽省土地健康現狀圖，進而編制安徽省耕地健康規(guī)劃，提出保護和提升耕地健康水平的保障措施，夯實食品安全的基礎。要用最嚴厲的手段保護健康土地，包括實行綠色生產，利用潔凈水源，引種安全種子等；根治沒受污染的亞健康土地，重點是加強高標準基本農田建設，提高土地的產能；對受到了不同程度污染的亞健康土地，要采取提高產能與污染治理并重之舉措，實現耕地健康水平整體提升；對不健康的土地，通過制定與實施土地修復規(guī)劃，逐步恢復其健康。

3.建立健全耕地養(yǎng)護機制，保障耕地健康水平穩(wěn)中有升。要建立管理者和利用者互動的耕地健康養(yǎng)護機制。首先，實行土地健康養(yǎng)護問責制。采用土地健康養(yǎng)護一票否決制，即年終考核和政績考核時，土地健康水平下降的轄區(qū)一把手均不能通過考核，以確保土地健康水平只能提升，不能退化。其次，推行土地健康養(yǎng)護補償機制。設立耕地養(yǎng)護基金，對養(yǎng)護耕地有突出成效的耕地經營者，包括農戶和新型農業(yè)經營主體要給予獎勵，以激發(fā)耕地養(yǎng)護者養(yǎng)護耕地的積極性。

［1］安徽省人民政府.安徽省土地利用總體規(guī)劃［R］.2006～2020年.

［2］楊玉華.安徽實施農村土地整治，耕地面積10年來首次凈增加［EB／OL］.［2009－08－14］.http：／／news.xinmin.cn／rollnews／／2381344.html.

［3］金碚.中國經濟發(fā)展新常態(tài)研究［J］.中國工業(yè)經濟，2015（1）：16－32.

［4］安徽省財政廳課題組.基于土地經濟學理論的土地出讓金研究［J］.經濟研究參考，2006（94）：17－25.

［5］於忠祥.抓好土地健康體檢［N］.人民日報，2014－01－08（16）.