*通信作者：劉青峰(1986—)，女，山西呂梁人，博士研究生，主要從事公共行政理論與地方政府管理研究。

云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)Journal of Yunnan Agricultural University，2015,9(4):83-89

DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.04.016

我國政府購買教育服務(wù)研究述評(píng)

毛明明，劉青峰*

(云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650504)

摘要：近年來，公私伙伴關(guān)系在我國公共服務(wù)領(lǐng)域中的運(yùn)用正在受到越來越多的關(guān)注，而通過“政府購買”這種公私合作模式來提供教育服務(wù)，在理論上和實(shí)踐上也在不斷地受到學(xué)界的探究。但較之政府購買其他公共服務(wù)，政府購買教育服務(wù)的研究成果還很少，其研究現(xiàn)狀也不容樂觀。本文從政府購買教育服務(wù)的基礎(chǔ)理論、購買政策、購買領(lǐng)域、購買形式和模式、購買問題和風(fēng)險(xiǎn)以及購買制度建設(shè)這六個(gè)方面對(duì)我國現(xiàn)有政府購買教育服務(wù)的研究成果進(jìn)行歸納和梳理，以期能對(duì)我國政府購買教育服務(wù)的后續(xù)研究提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：政府；購買教育服務(wù)；研究現(xiàn)狀；研究展望

作者簡介：毛明明(1987—)，男，河南商丘人，博士研究生，主要從事公共行政理論與地方政府管理研究。

中圖分類號(hào)：D 035文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Reviews on Research of Government Purchasing

Educational Services in China

MAO Mingming，LIU Qingfeng

(School of Public Policy and Management, Yunnan University, Kunming 650504,China)

Abstract：In recent years, the using of public-private partnership in the field of public services in China is being gained more and more attention, and by “Government Procurement” which is a model of public-private partnership to provide educational services is being explored constantly by academic circles on the theory and practice. But be compared with government purchasing other public services, there are few research achievements of government purchasing educational services, its research status is not optimistic. The article induces and combs current research achievements of government purchasing educational services in China from six aspects: basic theory, purchasing policies, purchasing fields, purchasing forms and patterns, purchasing problems and risks, purchasing system construction, in order to provide beneficial reference for subsequent research on government purchasing educational services in China.

Keywords：government; purchasing educational services; research situation; research prospect

“購買公共服務(wù)”是在“新公共管理”(NPM)理念和運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，政府管理公共服務(wù)的一種主要模式。政府購買教育服務(wù)是指為了提高政府供給教育服務(wù)的質(zhì)量和效益，將公民社會(huì)、市場(chǎng)領(lǐng)域力量引入到教育治理中，通過構(gòu)建公、私之間的購買契約關(guān)系來實(shí)現(xiàn)政府在教育服務(wù)供給中“生產(chǎn)者”和“提供者”的分離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的多元共治。雖然我國政府購買教育服務(wù)剛剛處于起步階段，但是十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于“要健全政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育。”[1]這一教育領(lǐng)域綜合改革的表述，以及《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》等政策的出臺(tái)，充分表明國家對(duì)政府購買教育服務(wù)這一戰(zhàn)略部署的重視。近些年來，我國學(xué)者從不同視角對(duì)政府購買教育服務(wù)進(jìn)行了討論和探究，本文在分析其研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對(duì)這些研究成果進(jìn)行梳理，希望能對(duì)我國政府購買教育服務(wù)的理論和實(shí)踐研究提供幫助。

一、我國政府購買教育服務(wù)的研究現(xiàn)狀

本文以CNKI中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫和萬方數(shù)據(jù)知識(shí)服務(wù)平臺(tái)為檢索源，分別輸入“政府購買公共服務(wù)”、“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”、“政府購買教育服務(wù)*教育服務(wù)按照公共性的程度可以分為公共教育服務(wù)(純公共教育服務(wù))、準(zhǔn)公共教育服務(wù)和私人教育服務(wù)，本文研究所涉及的范圍主要是基礎(chǔ)領(lǐng)域的教育服務(wù)即公共教育服務(wù)和少數(shù)的準(zhǔn)公共教育服務(wù)。”三個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，從2010年1月份到2014年12月底近五年當(dāng)中在各類文獻(xiàn)中公開發(fā)表的論文數(shù)量*因把關(guān)鍵詞作為檢索項(xiàng)存在一定局限性，可能存在相近或相似的關(guān)鍵詞，所涉及的論文數(shù)量比較多，本文盡可能提高統(tǒng)計(jì)的精確度，但是難免有疏漏之處，所以統(tǒng)計(jì)數(shù)字為大約數(shù)字，統(tǒng)計(jì)范圍只涉及我國政府。如下表：

從圖1中可以看出，近五年來，關(guān)于我國“政府購買公共服務(wù)”的研究成果數(shù)量之多，期刊論文約450篇，學(xué)位論文約50篇，其相關(guān)研究已經(jīng)初具規(guī)模；涉及“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”研究的期刊論文約100篇，學(xué)位論文約40篇，分別占“政府購買公共服務(wù)”研究的22%和80%；而關(guān)于“政府購買教育服務(wù)”的較前兩者相對(duì)較少，公開發(fā)表的期刊論文約30篇，學(xué)位論文約10篇，分別只占“政府購買公共服務(wù)”研究的6%和20%。另外從研究的時(shí)間角度來分析，其歷年的研究情況(只統(tǒng)計(jì)了在期刊上公開發(fā)表的論文)及研究趨勢(shì)如圖2所示。

在近五年的研究成果中，政府在購買公共服務(wù)領(lǐng)域的研究呈逐年快速上升的趨勢(shì)，在2014年末相關(guān)研究成果更是高達(dá)約225篇，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的研究也呈緩慢上升趨勢(shì)，但是政府購買教育服務(wù)的研究成果則相對(duì)匱乏，從2013年到2014年更是呈下降趨勢(shì)，同時(shí)，這些研究成果的質(zhì)量也不高，在我國權(quán)威期刊上公開發(fā)表的論文更是寥寥無幾。從另一個(gè)角度看，隨著我國政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)等政策和文件的頒布，以及PPP模式研究的逐漸成熟，作為公共服務(wù)重要組成部分的教育服務(wù)，當(dāng)前的這種研究現(xiàn)狀也為以后我國政府購買教育服務(wù)的研究提供了廣闊的空間。通過對(duì)我國現(xiàn)有政府購買教育服務(wù)研究成果的分析，本文主要從基礎(chǔ)理論、購買政策、購買領(lǐng)域、購買形式和模式、購買問題和風(fēng)險(xiǎn)、購買制度建設(shè)這六個(gè)研究范圍對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理。

二、我國政府購買教育服務(wù)的研究內(nèi)容綜述

(一)政府購買教育服務(wù)的基礎(chǔ)理論研究

關(guān)于我國政府購買教育服務(wù)的基礎(chǔ)理論，我們主要從產(chǎn)生背景、概念界定、基本特征和現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行闡述。具體來講，首先，在我國政府購買教育服務(wù)的產(chǎn)生背景上，王鵬認(rèn)為我國政府的社會(huì)公共服務(wù)機(jī)能正在不斷地?cái)U(kuò)大并日趨完善，政府“購買服務(wù)”作為一種新理念以及其在不同公共服務(wù)領(lǐng)域的成功實(shí)踐，政府購買教育服務(wù)也具有一定的可能性[2]。王洪兵等從教育服務(wù)特有的商品屬性以及我國現(xiàn)有教育治理方式的轉(zhuǎn)變出發(fā)，認(rèn)為我國政府購買教育服務(wù)已經(jīng)具備了一定的操作條件和現(xiàn)實(shí)可行性[3]。閆海等基于國際化的視野認(rèn)為，福利國家“大政府”的模式已經(jīng)很難維持，在教育領(lǐng)域中，一些國家為了突破政府與市場(chǎng)二元主體的治理框架，通過引入第三方力量來變革教育服務(wù)的供給方式、提高教育服務(wù)質(zhì)量；在我國，社會(huì)公眾對(duì)教育服務(wù)“質(zhì)”和“量”的需求與政府不能有效供給之間的矛盾正在不斷加劇，正是以上國際和國內(nèi)背景使我國政府購買教育服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生[4]。周翠萍對(duì)我國政府購買教育服務(wù)的產(chǎn)生背景進(jìn)行了比較深入的剖析，她認(rèn)為在近代社會(huì)中，“政府—市場(chǎng)”的二元治理導(dǎo)致了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，因此在“公域”和“私域”之間只有通過“第三域”的加入，構(gòu)建“政府—公民社會(huì)—市場(chǎng)”三元教育治理的模式，才能解決我國復(fù)雜的教育問題，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的教育服務(wù)，而政府購買教育服務(wù)正是對(duì)這種價(jià)值訴求的直接回應(yīng)[5]。其次，關(guān)于我國政府購買教育服務(wù)的定義，學(xué)界比較認(rèn)同是周翠萍的觀點(diǎn)，她借鑒我國政府購買公共服務(wù)的相關(guān)定義，把政府購買教育服務(wù)界定為政府通過與各類社會(huì)組織之間簽訂的契約關(guān)系，來評(píng)估社會(huì)組織為公眾所提供的教育服務(wù)，并根據(jù)契約之規(guī)定以公共財(cái)政來部分或者全部支付其費(fèi)用，其目的就是為了能夠讓社會(huì)公眾享受到優(yōu)質(zhì)、高效和可供選擇的教育服務(wù)，此過程有兩個(gè)本質(zhì)內(nèi)涵，即政府在供給教育服務(wù)中實(shí)現(xiàn)了“生產(chǎn)者”和“提供者”的分離、政府與社會(huì)組織之間是一種以“契約”為紐帶的商品交換的關(guān)系[6]。再次，在基本特征上，周翠萍把我國政府購買教育服務(wù)歸納為三個(gè)特征：第一，政府購買教育服務(wù)三個(gè)最基本的要素就是購買主體、購買客體以及購買內(nèi)容；第二，政府購買教育服務(wù)要把滿足社會(huì)公眾多元化的、可選擇的教育需求作為購買目的；第三，在購買教育服務(wù)的過程中，政府要充分發(fā)揮“掌舵”的作用，并為公共教育服務(wù)的供給負(fù)責(zé)[6]73-74。最后，在現(xiàn)實(shí)意義上，王鵬認(rèn)為我國政府購買教育服務(wù)在一定程度上不僅有利于轉(zhuǎn)變我國政府的教育服務(wù)供給職能、滿足社會(huì)公眾對(duì)多元化教育的需求，還有利于引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制來降低教育服務(wù)的供給成本[2]69-70。程翔宇等認(rèn)為政府購買教育服務(wù)除了能解決教育服務(wù)的供需矛盾之外，還能促進(jìn)教育服務(wù)“承包方”的日漸成熟以及民辦教育的不斷發(fā)展[7]。

(二)政府購買教育服務(wù)的購買政策研究

公共政策指的是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案[8]。那么教育政策就是政府部門為了達(dá)到一定的教育目標(biāo)，公正地分配教育利益而采取的一些行為和規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則[9]。政府購買教育服務(wù)作為國家的教育政策，不同學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)論述。

周翠萍認(rèn)為我國政府購買教育服務(wù)要想得到有效實(shí)踐，需要在理論上對(duì)購買教育服務(wù)的可行性和現(xiàn)實(shí)需要性以及政府的購買對(duì)象和購買方式等問題上要進(jìn)行深入而系統(tǒng)的思考, 以幫助我們更清楚地去分析政府購買教育服務(wù)所需要的外在環(huán)境，例如理論環(huán)境、政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境等等。在她的博士學(xué)位論文《我國政府購買教育服務(wù)的政策研究》中，她從公共政策的研究視角出發(fā)，以政府為什么購買教育服務(wù)、向誰購買教育服務(wù)、購買什么教育服務(wù)、如何購買教育服務(wù)以及購買的成效和存在問題六大主題作為研究的內(nèi)容，對(duì)政府購買教育服務(wù)政策的國際案例和上海市浦東新區(qū)的實(shí)踐進(jìn)行了考量和分析，認(rèn)為我國目前政府購買教育服務(wù)政策無論在技術(shù)上，還是在經(jīng)濟(jì)、政治和行政上等都已經(jīng)具備了實(shí)施和推廣的可行性，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國政府購買教育服務(wù)進(jìn)行了政策設(shè)計(jì)并提出了具體的政策實(shí)施策略[5]。劉穎對(duì)當(dāng)今主要國家正在進(jìn)行的政府購買學(xué)前教育服務(wù)政策的歷史起源、所依據(jù)的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐情況進(jìn)行了分析并通過對(duì)我國地方政府購買學(xué)前教育服務(wù)的現(xiàn)狀考察認(rèn)為“為什么購買、為誰購買、購買什么、從何處購買、如何購買、如何建立監(jiān)管機(jī)制”是政府購買學(xué)前教育服務(wù)政策應(yīng)該關(guān)注的六大關(guān)鍵問題，針對(duì)這些問題提出了我國政府應(yīng)從合法性、文化適宜性、政策定位、政府職責(zé)以及機(jī)制構(gòu)建等完善我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)政策[10]。鄧小蓮基于政府購買公共服務(wù)的視角，以廣西民辦學(xué)前教育為研究對(duì)象，認(rèn)為公辦學(xué)前教育資源的不足使“入園難”、“入園貴”等學(xué)前教育問題愈演愈烈，而政府對(duì)民辦學(xué)前教育發(fā)展政策的大力扶持，不僅提高了市場(chǎng)主體參與管、辦幼兒園的積極性，也通過提升民辦學(xué)前教育質(zhì)量使公眾不斷享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。她從“由誰補(bǔ)”(明晰投入責(zé)任)、“補(bǔ)給誰”(界定獎(jiǎng)、補(bǔ)對(duì)象)、“補(bǔ)多少”(明確補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn))、“如何補(bǔ)”(創(chuàng)新獎(jiǎng)、補(bǔ)方式)、“補(bǔ)后評(píng)”(提高獎(jiǎng)、補(bǔ)績效)五個(gè)方面對(duì)政府購買學(xué)前教育服務(wù)進(jìn)行了政策探討[11]。

(三)政府購買教育服務(wù)的購買形式和模式研究

周翠萍指出，我國各地政府購買教育服務(wù)的實(shí)踐，大致有以下幾種形式：(1)公校私營。所謂公校私營就是政府為了改善區(qū)域內(nèi)薄弱學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量通過政府購買的方式，委托具有專業(yè)資質(zhì)的營利性和非營利性教育組織來管理這些學(xué)校。(2)購買學(xué)位。指為了解決學(xué)生的求學(xué)問題，政府部門與民辦學(xué)校(或者其他非公立學(xué)校)通過簽訂契約，為學(xué)生提供教育位置，并由政府部分或全部承擔(dān)學(xué)費(fèi)。(3)在契約的基礎(chǔ)上由專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織提供諸如課程、管理等一項(xiàng)或者多項(xiàng)教育服務(wù)。(4)公—私協(xié)辦教育設(shè)施。由社會(huì)組織出資建設(shè)和提供學(xué)校里的“硬件”服務(wù)和“軟件”服務(wù), 政府通過合同來規(guī)定其服務(wù)的期限、服務(wù)價(jià)格和應(yīng)該達(dá)到的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等[6]74-75。王洪兵為解決政府供給教育服務(wù)能力的欠缺與社會(huì)公眾日益增加的多層次、多元化教育需求之間的矛盾，提出了“一主多元”的購買模式即以政府出資為主的多元購買資金、以教育行政部門為主的多元購買主體、以教育中介組織為主的多元購買客體、以社會(huì)公眾素質(zhì)提升為主的多元購買內(nèi)容、以獨(dú)立關(guān)系競爭性( 契約化) 購買為主的多元購買形式、以合同承包為主的多元管理模式、以教育消費(fèi)者滿意度為主的多元評(píng)價(jià)指標(biāo)模式，用這七大模式來保障政府購買教育服務(wù)的有效實(shí)施[12]。朱麗認(rèn)為我國在政府教育職能轉(zhuǎn)變和教育區(qū)域均衡發(fā)展的過程中，委托管理不僅能實(shí)現(xiàn)教育責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移，全面提升學(xué)校自身的品格和內(nèi)涵，而且還能由第三方來保障教育質(zhì)量，其不失為政府購買教育服務(wù)的一項(xiàng)有效的實(shí)踐模式[13]。吳開華認(rèn)為我國政府向具有資質(zhì)的民辦教育機(jī)構(gòu)購買教育服務(wù)主要是通過這兩種形式來實(shí)現(xiàn)，第一種是合同制，即政府為了有效提供公共教育服務(wù)，通過合同的方式來規(guī)定民辦學(xué)校承接的特定教育公共服務(wù)項(xiàng)目，并根據(jù)合同規(guī)定支付其一定的費(fèi)用。第二種是直接資助制，即政府通過貨幣、實(shí)物或者政策扶持等方式，給予承擔(dān)公共教育職能的民辦學(xué)校的資助，或者給受教育者進(jìn)入學(xué)校所需經(jīng)費(fèi)的資助(又稱教育券或助學(xué)券)[14]。

(四)政府購買教育服務(wù)的購買領(lǐng)域研究

隨著我國政府購買教育服務(wù)相關(guān)政策的制定和推行，政府購買教育服務(wù)已經(jīng)在多個(gè)教育服務(wù)領(lǐng)域中展開。雷淑賢以“學(xué)前教育”為研究對(duì)象，通過文獻(xiàn)搜集、訪談、發(fā)放問卷等研究方法，在個(gè)案分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納了當(dāng)前我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)實(shí)施過程中存在的突出問題，并提出了相應(yīng)的建議性對(duì)策[15]。王鵬通過對(duì)“社區(qū)教育”進(jìn)行研究，并認(rèn)為將政府購買服務(wù)這種方式應(yīng)用于我國社區(qū)教育的發(fā)展，將為更好的提升社區(qū)教育的服務(wù)功能和社會(huì)參與度提供有效的實(shí)踐路徑。他分析了社區(qū)教育購買服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，并運(yùn)用設(shè)立機(jī)構(gòu)、提出項(xiàng)目、接受申請(qǐng)、組織評(píng)審、項(xiàng)目管理、評(píng)估兌現(xiàn)六大運(yùn)行程序和制度保障、資金保障、監(jiān)督保障三大保障機(jī)制設(shè)計(jì)了具體的購買操作策略[2]69-70。王洪兵把“遠(yuǎn)程繼續(xù)教育服務(wù)”作為研究的對(duì)象，基于廣州市的調(diào)查研究，對(duì)政府購買遠(yuǎn)程繼續(xù)教育的購買經(jīng)費(fèi)、購買客體、購買方式購買內(nèi)容、購買管理、購買評(píng)價(jià)，以及購買中存在的問題進(jìn)行了分析，并在利用“一主多元”的購買模式的基礎(chǔ)上提出了解決問題的策略[16]。童小軍等基于十八大“基本公共服務(wù)均等化”的背景，認(rèn)為政府應(yīng)如何公平、有效地供給“農(nóng)民工子女教育”是當(dāng)前十分迫切和必要的議題。他在借鑒國外通過委托、承包等方式購買教育服務(wù)為經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為委托管理是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)民工子女教育質(zhì)量均等化的有效路徑，采購和發(fā)放教育券是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女入學(xué)機(jī)會(huì)均等化的應(yīng)對(duì)之策[17]。施徑科把“殘疾人教育”作為研究對(duì)象，認(rèn)為殘疾人作為中國公民社會(huì)很重要的組成部分，他們的教育權(quán)益、就業(yè)保障等問題日益受到社會(huì)的關(guān)注。為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)、合適的教育服務(wù)也是政府部門義不容辭的公共職責(zé)。他把廣州市政府購買殘疾人教育服務(wù)作為個(gè)案進(jìn)行了實(shí)證分析，通過現(xiàn)狀考察和購買經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，打開了我國政府購買殘疾人教育服務(wù)的理論與實(shí)踐研究的局面[18]。

除了以上購買領(lǐng)域的研究，我國政府還正在嘗試購買諸如教育評(píng)估服務(wù)(主要包括購買對(duì)服務(wù)提供者的評(píng)估、對(duì)服務(wù)對(duì)象的評(píng)估和對(duì)購買主體的評(píng)估)、購買學(xué)校醫(yī)院的后勤服務(wù)、購買針對(duì)特殊人群的教育服務(wù)，購買教育中介組織的培訓(xùn)服務(wù)以及項(xiàng)目研究服務(wù)等教育領(lǐng)域的探索。比如以政府購買針對(duì)特殊人群的教育服務(wù)為例，上海市浦東新區(qū)政府為了能夠讓智力有障礙和身體重度殘疾的孩子能夠順利地接受義務(wù)教育，通過政府購買服務(wù)，為他們免費(fèi)送教上門等。

(五)政府購買教育服務(wù)的購買問題和風(fēng)險(xiǎn)研究

雖然我國政府購買教育服務(wù)具備了一定的可行性，并且在一些地區(qū)也取得了一些實(shí)踐成效，但是在購買過程中顯現(xiàn)出來的購買問題以及可能出現(xiàn)的購買風(fēng)險(xiǎn)也不能忽視。周翠萍認(rèn)為，由于我們?nèi)狈ο嚓P(guān)的政策法律環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境以及教育市場(chǎng)環(huán)境，那么我們?cè)谕菩姓徺I教育服務(wù)時(shí)就有可能出現(xiàn)以下問題：(1)教育服務(wù)作為一種“軟服務(wù)”，其價(jià)格估算機(jī)制很難確立。(2)企業(yè)中的招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制不一定完全適用于政府購買教育服務(wù)。(3)政府缺乏管理合同的能力。這些問題的存在直接影響著購買教育服務(wù)政策的有效推行。[6]77同時(shí)，她還指出由于政府教育職能轉(zhuǎn)變不充分、市場(chǎng)發(fā)育不成熟、相關(guān)的政策法規(guī)和制度也不完善的情況下，政府購買教育服務(wù)的實(shí)施是存在一定風(fēng)險(xiǎn)性的，具體體現(xiàn)為：(1)教育市場(chǎng)發(fā)育不充分，市場(chǎng)規(guī)約機(jī)制不完善可能降低公共教育服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。(2)政府與教育專業(yè)組織之間的信息不對(duì)稱和教育服務(wù)的特殊性使購買教育服務(wù)的價(jià)格估算比較困難，可能會(huì)導(dǎo)致政府教育服務(wù)供給的成本增加。(3)政府和教育專業(yè)組織之間的“尋租”行為造成公共權(quán)力與私人利益之間的交換行為等[19]。俞曉波通過分析上海浦東新區(qū)購買教育公共服務(wù)的相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)認(rèn)為，現(xiàn)行機(jī)制設(shè)計(jì)不足、社會(huì)組織總體發(fā)育不完善、非量化的和滯后的績效評(píng)價(jià)、生產(chǎn)方和提供方之間的缺乏溝通、濃厚的官方色彩導(dǎo)致的“志愿失靈”等突顯出來的問題，都將會(huì)對(duì)我國政府購買教育服務(wù)帶來巨大的挑戰(zhàn)[20]。吳開華認(rèn)為，由于教育作為一種“軟服務(wù)”，和實(shí)物產(chǎn)品差別較大，對(duì)服務(wù)成本和價(jià)格的計(jì)算、服務(wù)實(shí)施過程中的監(jiān)控以及服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的界定都存在一定的困難。這就有可能導(dǎo)致在合同執(zhí)行時(shí)產(chǎn)生各種合同漏洞。特別是在政府教育職能轉(zhuǎn)變不徹底、監(jiān)管機(jī)制建構(gòu)不完善、市場(chǎng)發(fā)育不健全的情況下，實(shí)施政府購買教育公共服務(wù)還會(huì)產(chǎn)生購買過程不夠規(guī)范、監(jiān)督不到位、責(zé)任劃分不清等問題，導(dǎo)致民辦學(xué)校在供給教育服務(wù)時(shí)唯利是圖，從而產(chǎn)生“第三部門失靈”[14]。程翔宇等通過對(duì)政府購買學(xué)前教育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)性進(jìn)行分析認(rèn)為，我國政府購買學(xué)前教育服務(wù)首先缺乏成熟的匹配環(huán)境，如從宏觀層面來看，對(duì)于政府購買學(xué)前教育服務(wù)還尚未有明確的法律法規(guī)與政策制定，即法律政府環(huán)境的欠缺，而從微觀層面來說，在個(gè)人的文化與觀念的更替上，我國還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其次是缺乏基于我國背景的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，比如還尚未有完善合理的招投標(biāo)機(jī)制如何合理的評(píng)估社會(huì)組織所提供的教育服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值及價(jià)格也是個(gè)不得不面臨的問題[7]13-16。

(六)政府購買教育服務(wù)的購買制度建設(shè)研究

通過對(duì)政府購買教育服務(wù)過程中存在的問題和可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的研究，我們發(fā)現(xiàn)大部分學(xué)者都認(rèn)為，這些問題和風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)在一定程度上是由于相關(guān)制度設(shè)計(jì)的缺陷所導(dǎo)致的。因此，如何合理有效地對(duì)我國政府購買教育服務(wù)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和建構(gòu)則顯得十分重要。

周翠萍認(rèn)為，在進(jìn)行政府購買教育服務(wù)制度建設(shè)時(shí)，首先要厘清政府供給教育服務(wù)的職責(zé)范圍，哪些政府可以提供、哪些可以交給社會(huì)或市場(chǎng)提供，以此來確定政府購買的具體教育服務(wù)內(nèi)同；其次是制定政府購買教育服務(wù)的招、投標(biāo)機(jī)制，具體包括公開、公正的招標(biāo)信息發(fā)布制度、投標(biāo)方資格審查制度、專業(yè)的操作機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系以及完善的財(cái)政保障制度[21]。王海英等在分析政府購買幼兒教育服務(wù)時(shí)認(rèn)為，在此過程中必須進(jìn)行條件性制度建設(shè)，即在購買時(shí)要滿足購買方、生產(chǎn)方、購買內(nèi)容、購買資金來源四項(xiàng)要素性條件以及對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定、質(zhì)量監(jiān)督與財(cái)務(wù)審計(jì)三項(xiàng)過程性條件，另外政府購買幼兒教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建構(gòu)還必須要從積極培育契約精神去著手[22]。王洪兵等認(rèn)為我國政府購買教育服務(wù)正處在“摸著石頭過河”的階段，在購買過程中難免會(huì)出現(xiàn)缺乏政策支持和長期、有效發(fā)展機(jī)制等棘手的問題，為了能讓政府購買教育服務(wù)得到可持續(xù)的發(fā)展，必須要從購買組織、購買制度、購買環(huán)境、購買資金、購買運(yùn)行、購買監(jiān)管六方面入手，來建立和健全我國政府購買教育服務(wù)的保障機(jī)制[23]。楊驚濤從上海市楊浦區(qū)政府“購買學(xué)額”模式入手，通過分析在購買教育服務(wù)時(shí)政府自身存在的制度問題和受到外部環(huán)境等不可控因素的影響，指出對(duì)政府購買學(xué)前教育服務(wù)進(jìn)行制度創(chuàng)新主要從健全法律法規(guī)、科學(xué)預(yù)測(cè)學(xué)前教育資源的需求、對(duì)學(xué)前教育財(cái)政資源進(jìn)行有效合理的配置、構(gòu)建多元化的監(jiān)督體系這五個(gè)方面入手[24]。閆海等認(rèn)為政府作為購買教育服務(wù)的責(zé)任主體，必須對(duì)購買方式、購買范圍、購買資金以及購買評(píng)價(jià)這四大購買要素進(jìn)行制度規(guī)范。具體包括公開、公正的信息發(fā)布制度、社會(huì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和審查制度、納入購買范圍的條件制度、資金使用的檢查和監(jiān)管制度、購買績效評(píng)價(jià)制度。[4]16-20

三、我國政府購買教育服務(wù)研究存在的問題

伴隨著我國政府購買公共服務(wù)活動(dòng)的逐漸推進(jìn)，我國學(xué)者對(duì)中國教育服務(wù)的政府購買研究，無論在購買理論上還是在購買實(shí)踐上都取得了一定程度的進(jìn)展，特別是隨著購買領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，從購買學(xué)前教育服務(wù)到購買社區(qū)教育服務(wù)再到購買農(nóng)民工子女教育服務(wù)，政府購買教育服務(wù)勢(shì)必會(huì)成為政府購買公共服務(wù)的重點(diǎn)研究內(nèi)容。通過文獻(xiàn)整理，也發(fā)現(xiàn)了目前研究中存在的許多不足：

第一，在研究的內(nèi)容方面，首先是研究的深度和寬度不夠，在現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)中，政府購買教育服務(wù)的很多研究都是集中在購買領(lǐng)域、購買過程中出現(xiàn)的問題以及購買對(duì)策研究上，但是政府購買教育服務(wù)作為一項(xiàng)涉及政府、市場(chǎng)和社會(huì)的系統(tǒng)的行為過程，針對(duì)宏觀的外部購買環(huán)境的把握以及微觀的內(nèi)部購買能力的分析都缺乏細(xì)致入微的考察。其次是當(dāng)下的研究借鑒了很多政府購買其他公共服務(wù)的研究成果。當(dāng)下我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)不論在理論研究上還是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中都已經(jīng)相對(duì)成熟，在政府購買教育服務(wù)中，很多學(xué)者的研究大多借用的是政府購買養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)的研究成果，其中包括購買模式、購買中存在的問題以及提出的購買對(duì)策等等，在教育服務(wù)領(lǐng)域還沒能全面展開能體現(xiàn)其自身特點(diǎn)的研究。再次是問題研究與對(duì)策研究的不對(duì)稱。在政府購買教育服務(wù)的過程中存在的問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)是學(xué)者們研究的重點(diǎn)，其相關(guān)的研究成果也比較多，但是在購買的對(duì)策研究中，一些學(xué)者只是對(duì)購買制度建設(shè)以及購買制度創(chuàng)新進(jìn)行了泛泛而談，還有很多細(xì)節(jié)性的問題諸如購買內(nèi)容如何定價(jià)、合同如何管理、購買效果如何評(píng)價(jià)等很多問題都缺乏具體的應(yīng)對(duì)之策。

第二，研究的視角不夠開闊。比如在研究涉及的學(xué)科方面，目前對(duì)我國政府購買教育服務(wù)多數(shù)都是從教育學(xué)、行政學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)進(jìn)行的研究。在教育學(xué)方面的研究成果多數(shù)從教育公平的理論出發(fā)，通過分析教育與政府、社會(huì)、市場(chǎng)、人口、經(jīng)濟(jì)、文化等之間的內(nèi)在聯(lián)系來探討政府購買教育的可能性和可行性。行政學(xué)方面的研究成果從新公共服務(wù)理論、新公共管理理論、公共治理理論出發(fā)來探討政府公共教育職能的轉(zhuǎn)變和教育服務(wù)的多元共治。經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究成果從委托—代理理論和公共選擇理論出發(fā)來探討我們應(yīng)該如何妥善處理市場(chǎng)的“營利性”和教育的“公共性”之間可能產(chǎn)生的矛盾來提高教育服務(wù)供給的效率和效益。但是涉及到社會(huì)學(xué)和法學(xué)的研究幾乎沒有，尤其缺乏對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、社會(huì)組織發(fā)展、社會(huì)公平與政府供給教育服務(wù)的內(nèi)在邏輯關(guān)系的研究以及政府購買教育服務(wù)法理基礎(chǔ)的深層次研究。

第三，在研究的方法方面，定量研究比較薄弱。從以上研究文獻(xiàn)的整理可以看出，國內(nèi)學(xué)者對(duì)政府購買教育服務(wù)大部分都是進(jìn)行的定性研究，相關(guān)的定量研究不足，即使有的學(xué)者對(duì)政府購買教育的績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了分析，但只是對(duì)評(píng)價(jià)的主客體、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了文字上的闡述，到底應(yīng)該怎樣去建構(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及采取何種可行的評(píng)價(jià)方法等問題并未展開相關(guān)的研究，特別是針對(duì)購買績效與購買影響因素之間關(guān)聯(lián)性的實(shí)證研究，以及社會(huì)公眾對(duì)政府購買教育服務(wù)滿意度的量化分析都嚴(yán)重不足。

因此，從目前的研究來看，雖然已經(jīng)對(duì)我國政府購買教育服務(wù)進(jìn)行了相關(guān)的探討，也取得了具有理論意義和實(shí)際意義的研究成果，但我們還是面對(duì)著需要進(jìn)一步研究的難題。比如，政府已經(jīng)把購買公共服務(wù)作為一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略來實(shí)施，那么我們就要對(duì)購買教育服務(wù)有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)，從購買的需求出發(fā)一直到購買評(píng)估的結(jié)束，這一購買過程政府應(yīng)該如何進(jìn)行戰(zhàn)略性管理？政府購買教育服務(wù)在不同地方是否都普遍適用，如果不適用那么具體的影響因素有哪些，購買成功的關(guān)鍵性因素是什么，購買失敗的關(guān)鍵性因素是什么？在購買的過程中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)這三大主體之間的利益博弈是如何進(jìn)行的，如何對(duì)其進(jìn)行合法性的規(guī)約？作為購買主體的政府其購買能力和管理合同的能力應(yīng)該如何培養(yǎng)和建設(shè)？以及應(yīng)該怎樣建立一套靈活、高效的購買機(jī)制特別是績效評(píng)價(jià)機(jī)制？這些都需要我們進(jìn)行深入的思考和討論，也只有這些基本問題得到解決后，政府購買教育服務(wù)才能在實(shí)踐中得以成功推行。

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