周　威

(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧 沈陽 110036)

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我國二元財政的演進(jìn)及改革策略

周威

(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧 沈陽 110036)

摘要：我國財政在收入、支出及管理方面,在城鄉(xiāng)有著明顯不同的制度安排。二元財政作為二元經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)成部分,是在新中國成立后的特定歷史時期形成的,經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)時期、市場經(jīng)濟(jì)過渡時期、民生財政時期三個階段。通過測度二元財政強(qiáng)度,發(fā)現(xiàn)前兩個階段二元財政好轉(zhuǎn)和惡化交替出現(xiàn),第三個階段二元財政改善是主要趨勢?，F(xiàn)階段,二元財政具有新特征。二元財政改革的方向是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。只有通過合理財政分權(quán),協(xié)調(diào)地區(qū)差異,加大支農(nóng)力度,規(guī)范政府行為,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘,才能從根本上解決二元財政問題。

關(guān)鍵詞：二元財政；演進(jìn)；改革；二元經(jīng)濟(jì)

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指城市現(xiàn)代工業(yè)部門與農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在工業(yè)化階段,發(fā)展中國家都經(jīng)歷了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的演進(jìn),也就是異質(zhì)的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為同質(zhì)的一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的過程。中國目前正處于二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期,學(xué)界對此沒有爭議。然而持與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的“二元財政”觀點(diǎn)的學(xué)者并不多。特別是新世紀(jì)關(guān)于“三農(nóng)”的12個中央一號文件出臺,其核心思想是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。作為中國二元經(jīng)濟(jì)主要致因的“二元財政”這一概念能否成立？以及人們對“二元財政”存在的階段、還有沒有研究價值等問題爭議較大。

一 、文獻(xiàn)回顧

Lipton在1977年提出了城市偏向的概念[1]5。在價格政策方面,由于發(fā)展中國家控制市場和設(shè)置貿(mào)易壁壘,導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格低于市場價,而城市生產(chǎn)的商品價格高于市場價。非價格方面的城市偏向政策,首先,表現(xiàn)在公共投資政策上,政府往往將積累剩余投資到有利于城市地區(qū)的工業(yè)或其他項(xiàng)目上,以加快工業(yè)化進(jìn)程。其次,體現(xiàn)在國家的稅收政策上,國家對農(nóng)村居民的征稅超過對同等收入的城市居民,而政府公共投資和利益分配卻很少惠及鄉(xiāng)村地區(qū)。再次,農(nóng)村資金通過“金融城市偏向”流向城市[2]。

我國學(xué)者是從21世紀(jì)初開始關(guān)注城鄉(xiāng)二元財政的。此時恰逢農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重,財政對農(nóng)村支持不足。田明從財政收入角度來考察二元財政,認(rèn)為我國從20個世紀(jì)50年代開始在推行的城鄉(xiāng)二元稅收制度是21世紀(jì)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難和農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根源[3]。何振一在研究中國農(nóng)村財政困難時,用“公共分配的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”來表達(dá)“二元財政”的概念,將其定義為“針對城市與農(nóng)村政府執(zhí)行職能所需要的財力,分別采取不同的動員與供給方式來滿足的一種特殊的制度安排”[4]。傅道忠則認(rèn)為城鄉(xiāng)居民之間在收入分配以及公共服務(wù)水平方面存在的差距,在很大程度上與我國長期推行城鄉(xiāng)有別的二元財政制度有關(guān)。從財政收入和支出兩個方面,分析了其向城市居民傾斜的特征[5]。文峰肯定了二元財政體制的存在,他認(rèn)為我國財政制度具有從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)獲得財政收入多、支出少的二元化特征。在過去,財政制度具有從農(nóng)業(yè)單方面獲取剩余、為工業(yè)化提供資金積累的功能。當(dāng)農(nóng)業(yè)基本完成了向工業(yè)提供積累的任務(wù)之后,財政仍然延續(xù)了城鄉(xiāng)和工農(nóng)業(yè)不平等的財政政策[6]。

真正從二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的角度來分析二元財政的是劉明慧和崔慧玉。他們認(rèn)為二元經(jīng)濟(jì)既是發(fā)展中

國家普遍存在的現(xiàn)象,又是這些國家貧困落后的重要根源,而公共財政的二元分配體制卻在很大程度上起著進(jìn)一步固化二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用[7]。秦海林則明確了二元財政的定義,他認(rèn)為二元財政是指在二元經(jīng)濟(jì)中,一國的財政收入與支出可以劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩大部分,而且這兩大部分在結(jié)構(gòu)上具有明顯的二元經(jīng)濟(jì)色彩。二元財政內(nèi)生于二元經(jīng)濟(jì),又反作用于二元經(jīng)濟(jì)[8]。

隨著研究的不斷深入,學(xué)者們逐漸厘清了“二元財政”概念,認(rèn)識到我國財政在收入、支出及管理方面,在城鄉(xiāng)有著明顯不同的制度安排。二元財政內(nèi)生于中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),隨著我國二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化,二元財政還在不斷變化發(fā)展之中,但是學(xué)者對二元財政的研究卻趨于停滯,也缺少從歷史演進(jìn)角度對二元財政的考察。

二、二元財政的測度和變化趨勢

對于來自農(nóng)業(yè)部門的財政收入,統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)只包含了農(nóng)業(yè)稅,而沒有計算收費(fèi)、攤派等負(fù)擔(dān),而農(nóng)業(yè)財政支出的統(tǒng)計比較全面準(zhǔn)確。所以這里只用財政支出測度二元財政。另外,二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的核心是人口的轉(zhuǎn)移。改革開放以來我國農(nóng)村人口不斷向城市遷移,城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年17.92%發(fā)展到2012年的52.57%。只用農(nóng)業(yè)財政支出占全國財政支出的比重,而沒有考慮到人口遷移因素,對二元財政的測度是不準(zhǔn)確的。這里用每1%的農(nóng)業(yè)人口享有的財政支出占比①對二元財政進(jìn)行測度。

設(shè)R為每1%的農(nóng)業(yè)人口享有的財政支出占比,RF為農(nóng)業(yè)財政支出占全國財政支出的比重,RP為農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎?則：R=RF/RP。R越小,農(nóng)業(yè)人均財政支出占財政支出總份額越小,二元財政強(qiáng)度越大,反之亦然。經(jīng)過計算,1950年至2012年我國每1%的農(nóng)業(yè)人口享有的財政支出占比,最大值為1964年的0.201 7,最小值為1951年0.040 4；而每1%的非農(nóng)業(yè)人口享有的財政支出占比,最大值為6.568 8,最小值為2.567 8,非農(nóng)業(yè)指標(biāo)高于農(nóng)業(yè)指標(biāo)16.9—155倍。

我國城鄉(xiāng)二元財政的演變具有明顯的階段性特征(見圖1)。二元財政作為二元經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)成部分,是在新中國成立后的特定歷史時期形成的,經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)時期(1953—1978年)、市場經(jīng)濟(jì)過渡時期(1979—2002年)、民生財政時期(2003年至今)三個階段,前兩個階段二元財政好轉(zhuǎn)和惡化交替出現(xiàn),第三個階段二元財政改善是主要趨勢。新世紀(jì)以來,盡管我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)改革取得很大成就,但是工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間國民收入關(guān)系尚未完全理順,國家資金、政策、制度等資源配置向城市傾斜的格局沒有完全打破,即國家總體改革發(fā)展的成果在城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間的分配有失均衡[9],遠(yuǎn)未達(dá)到“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”的改革目標(biāo),二元財政依然存在。

圖1　每1%的農(nóng)村人口享有的財政支出占比(R)變化趨勢②

三、計劃經(jīng)濟(jì)時期的二元財政(1953—1978年)

(一)二元財政的形成

1953年“一五”計劃實(shí)施,新中國選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下,農(nóng)業(yè)成為籌集工業(yè)化建設(shè)資金的主要來源。1953年至1978年財政從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移資源,促使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成和強(qiáng)化,這一時期也是二元財政形成和固化時期。工業(yè)部門對農(nóng)業(yè)剩余的占有是隱蔽而強(qiáng)硬的,即不是通過稅收和轉(zhuǎn)移支付的手段,而是主要通過價格等手段來實(shí)現(xiàn)。

(二)二元財政的特征

1.二元財政收入制度

國家為推進(jìn)工業(yè)化,建立了計劃經(jīng)濟(jì)體制,采取工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”政策。其結(jié)果是國有企業(yè)收入和積累增加,并上繳國家財政,由財政根據(jù)國家計劃,統(tǒng)籌安排使用,主要用于與工業(yè)化相關(guān)的支出。農(nóng)業(yè)稅收由財政集中起來,也用于工業(yè)化和城市的發(fā)展。1952—1978年的26年間,國家通過“剪刀差”的形式從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出資金3 917億元,以稅收等形式轉(zhuǎn)移出資金935億元,兩項(xiàng)合計4 852億元?？鄢谪斦颠€給農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)支出,農(nóng)業(yè)凈流出資金為3 120億元,這等于同期全民所有制非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的73. 2%[10]。

2.二元財政支出制度

農(nóng)村公共品供給不足,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)費(fèi)的投入遠(yuǎn)低于城市。農(nóng)村公共品主要通過農(nóng)民集資或提供勞動來籌集,而不是由財政支出解決。攤派在農(nóng)民身上的勞役是節(jié)約農(nóng)村財政支出的一個隱形方式,這些勞役付出主要用于農(nóng)村公共工程。整個計劃經(jīng)濟(jì)時期以義務(wù)工和累計工的形式對農(nóng)村勞動力大規(guī)模的近乎無償?shù)氖褂?；以增加工分、降低工分值的形?對社隊(duì)形成一種事實(shí)上的攤派,間接占有農(nóng)村資源。“人民公社”時期盛行的“共產(chǎn)風(fēng)”和“平調(diào)風(fēng)”更是直接占有農(nóng)民的個人財產(chǎn)。

3.二元財政管理制度

1951年財政狀況好轉(zhuǎn)后,改為三級財政。隨后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從個體農(nóng)業(yè)不斷集體化,1958年發(fā)展成“人民公社”體制,為統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和“剪刀差”政策奠定了基礎(chǔ),并且規(guī)定以社為單位征收農(nóng)業(yè)稅；個體農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅的,加征一至五成。高度集中的財政體制和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體化,有利于國家對農(nóng)村資源的占有。

(三)二元財政的強(qiáng)度變化

觀察圖1可知,這一時期,二元財政有三次較大幅度的波動：1953—1964年,二元財政改善,R由0.063 2提高到0.201 7。這個時期出于恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的需要,政府認(rèn)識到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；農(nóng)業(yè)合作化、“大躍進(jìn)”和“人民公社化”運(yùn)動客觀上要求增加對農(nóng)業(yè)部門的投入。1965—1970年,二元財政惡化,R由0.141 6下降到0.089 8,1963年制定“三五”計劃時,原本設(shè)想解決“吃穿用”問題。1964年8月,美國轟炸北越,使中央不得不把計劃的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到戰(zhàn)備問題上來,提出搞三線建設(shè),即加強(qiáng)戰(zhàn)備和改變內(nèi)地落后工業(yè)交通布局,所以農(nóng)業(yè)部門的財政支出相應(yīng)減少。1971—1978年二元財政漸趨好轉(zhuǎn),R由0.098 4漲到0.159 5。這一時期,由于農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)有所進(jìn)步,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善,提出了明確的農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展目標(biāo)。國家財政在有條件的社、隊(duì)成立農(nóng)機(jī)站并投資,支持群眾性農(nóng)具改革運(yùn)動,增加對農(nóng)機(jī)科研教育、鑒定、維修供應(yīng)等系統(tǒng)的投入。

四、市場經(jīng)濟(jì)過渡時期的二元財政(1979—2002年)

1978年以后,集體耕作制下被國家剝奪的剩余所有權(quán)被重新賦予農(nóng)民,二元財政的表現(xiàn)逐漸顯性,即農(nóng)業(yè)資金流入工業(yè)部門以“剪刀差”形式為主,逐漸過渡到以農(nóng)業(yè)稅為主。

(一)二元財政的特征

1.二元財政管理制度

1982年把由農(nóng)村“人民公社”行使的行政職權(quán)轉(zhuǎn)歸鄉(xiāng)政府,1985年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政制度,并規(guī)定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行財政包干制度。1994年實(shí)行分稅制財政管理體制,在制度上賦予鄉(xiāng)級財政以合法地位,并明確了鄉(xiāng)級財政的收支范圍。但是財政層級越低,財政的分享比例就越低,所以作為層級底端——四、五級財政的縣鄉(xiāng)基層財政收入壓力加大。并且政府間的財政分權(quán)有一定模糊性和重疊性,上級往往傾向于下壓支出責(zé)任。一級級不斷“授權(quán)卸責(zé)”,在預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入無法滿足支出的情況下,農(nóng)村開始各種集資、攤派、罰款等,最終造成農(nóng)民新的負(fù)擔(dān)。由于缺乏地方政府基于本地百姓的向下問責(zé)制,地方政府還傾向于將轉(zhuǎn)移支付用于無效人員開支,而非用于“三農(nóng)”、教育、社保、衛(wèi)生等支出。

2.二元財政收入制度

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)私有化、分稅制、轉(zhuǎn)移支付不足等原因?qū)е驴h鄉(xiāng)財政困難,農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)、各類亂罰款、亂攤派、亂收費(fèi)使農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。農(nóng)業(yè)資金以“剪刀差”形式流入工業(yè)部門的資金比例1984年達(dá)到最高88.6%,隨著價格改革的逐步深化,“剪刀差”逐漸縮小,1996年這一比例變?yōu)?0.6%。

3.二元財政支出制度

1998年,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均不良債務(wù)400萬元,保守估計全國有3 000多億元。與城市為市民提供了各類公共品形成對比,縣鄉(xiāng)財政壓力不得不從支出渠道進(jìn)行釋放,表現(xiàn)為教育、養(yǎng)老、醫(yī)療作為包袱全面甩給農(nóng)民個人,農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)倒退。

(二)二元財政的強(qiáng)度變化

1980—1985年二元財政再度惡化,R由0.147 1降至0.097 2,“六五”期間經(jīng)濟(jì)形勢和財政狀況逐年好轉(zhuǎn),固定資產(chǎn)投資規(guī)模過大,而財政固定資產(chǎn)投資主要集中在城市,農(nóng)村固定資產(chǎn)投資仍然靠集體和農(nóng)民自籌。1986—1991年二元財政稍微好轉(zhuǎn),R由0.105 9上升至0.132 0。1985年和1986年中共中央連續(xù)發(fā)出兩個“一號文件”,對于改革糧食“統(tǒng)購派購”制度,調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增加農(nóng)業(yè)投資,穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格等制定了新的政策,支農(nóng)支出增加。1992—2002年二元財政在輕微波動中呈現(xiàn)出總體下降趨勢。1998年R值的異動上浮是因?yàn)槟戏剿疄?zāi)加大了對農(nóng)村救災(zāi)的轉(zhuǎn)移支付。這一時期改革重點(diǎn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,工業(yè)部門擴(kuò)張。1997年國際金融危機(jī)爆發(fā),國有企業(yè)改革,職工下崗,國家加大了對城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障的投入力度。

五、民生財政時期的二元財政(2003年至今)

新世紀(jì)關(guān)于“三農(nóng)”的12個中央一號文件出臺,其核心思想是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。以農(nóng)村稅費(fèi)改革為契機(jī),財政開始向平衡城鄉(xiāng)發(fā)展的民生財政演變,二元財政強(qiáng)度好轉(zhuǎn)趨勢明顯,但二元財政體制并沒有從根本上消除。

(一)二元財政的特征

1.二元財政管理制度

現(xiàn)行的“市管縣”體制有明顯的城市傾向,縣作為地級市的行政附屬單位,主要為市服務(wù)。地市級成了抽水機(jī),為了中心城市的發(fā)展,往往截留所轄縣的資金,一些大的項(xiàng)目也安排在市區(qū),從而進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。同時,市也依靠行政權(quán)力,將財政收支壓力層層分解,一直壓到基層農(nóng)村。公共品在城市的生產(chǎn)成本低于農(nóng)村地區(qū),而且見效快。根據(jù)公共選擇理論,政府官員作為理性“經(jīng)濟(jì)人”,其公共決策會圍繞最大化自身利益——能讓居民與上級官員感知到自己的政績,以達(dá)到晉升的目的。2002年開始的財政省管縣的改革目的是為了推動管理重心下移,建立農(nóng)村運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。然而在實(shí)際改革中,由于試點(diǎn)縣的行政區(qū)劃維持不變,“省直管”以后的縣和原轄市仍為上下級,縣里的工作仍然需要兩面周旋協(xié)調(diào),分散了精力,增加了工作難度。

2.二元財政收入制度

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財政來源。2006年農(nóng)業(yè)稅取消,農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕,卻給農(nóng)村基層財政帶來壓力。因而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),計劃生育社會扶養(yǎng)費(fèi)和土地財政,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有的兩個自有財政收入來源。據(jù)2012年不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,全國社會撫養(yǎng)費(fèi)征收總額高達(dá)約100億元。土地“招拍掛”以來,土地財政成為二元財政最突出的表現(xiàn)。土地財政是指以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財政收支活動和利益分配關(guān)系[11]。城市擴(kuò)張使得城郊農(nóng)業(yè)用地的機(jī)會成本不斷提高,大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地。對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都是地方政府單方面制定的。在地方政府招商的區(qū)域競爭中,工業(yè)用地不得不大幅度低價出讓,必然會讓地方政府盡量壓低征地補(bǔ)償,從而不可避免地會侵害失地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。2010年以來,雖然國有土地使用權(quán)出讓收入占地方財政收入總量的比例持續(xù)下降,但仍一直占有非常重要的地位,2010年占40%,2011年占36%,2012年占26.8%[12]。地方財政收入又主要用于城市和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實(shí)際上仍然是農(nóng)村補(bǔ)貼城市。

(2)轉(zhuǎn)移支付制度。近年來,農(nóng)村財政收入已不能滿足農(nóng)村公共品供給需要,上級財政對下級財政轉(zhuǎn)移支付是保障基層財政正常運(yùn)轉(zhuǎn),縮小城鄉(xiāng)差距的有效措施。中央財政實(shí)施了“三獎一補(bǔ)”政策,對省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付等工作給予獎勵,提高了地方政府轉(zhuǎn)移支付的積極性。然而中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以“項(xiàng)目制”方式投入,即農(nóng)村獲得資金的前提是需要申請項(xiàng)目,并且籌集30%—60%的配套資金,基層沒有錢,只有靠借貸,從而產(chǎn)生了農(nóng)村集體債務(wù)。大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū),債務(wù)無法通過薄弱的集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行化解,因此會通過“搭車收費(fèi)”(如水利設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用、開具證明需要交費(fèi)等),把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民[13]。

3.二元財政支出制度

(1)財政對農(nóng)村公共品供給不足。新世紀(jì)以來,我國持續(xù)加大了對“三農(nóng)”的財政投入,實(shí)施了以“四補(bǔ)貼”為主的支出政策。但村級公益事業(yè)建設(shè)資金的籌集,還需要社區(qū)自主決策、成員分?jǐn)偣┙o成本,即通過“一事一議”的方式,經(jīng)村民同意后進(jìn)行。然而“一事一議”在具體實(shí)施過程中事難議、議難決、決難行,效果甚微,并沒有改變農(nóng)村公共品匱乏的局面[14]。歸根結(jié)底,還是財政對農(nóng)村公共品供給不足,在城市完全由政府提供的公共品,在農(nóng)村由農(nóng)民和財政共同承擔(dān)；或應(yīng)由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共品供給,完全由農(nóng)民承擔(dān)。

(2)城鄉(xiāng)有別的社會保障制度。近些年我國逐步建立起了農(nóng)村社會保障制度,改變了過去農(nóng)民只能依靠土地作為生存保障的面貌。但在保障水平上,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險金與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險金之間,城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和新農(nóng)合之間,以及工傷、失業(yè)、生育保險的城鄉(xiāng)覆蓋之間都有很大差距。

(二)現(xiàn)階段二元財政新特征

新世紀(jì)以來,雖然中央財政連續(xù)十多年加大支農(nóng)惠農(nóng)力度,但是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并未得到根本改變,城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的趨勢并未根本扭轉(zhuǎn)。

1.支農(nóng)資金使用效率不高

財政支農(nóng)資金分散控制在中央各個部門手中,有限的資金不能形成合力,經(jīng)過截流到達(dá)農(nóng)村數(shù)額大大縮水。地方政府財力不足,由于權(quán)力尋租、程序煩瑣等原因獲得上級轉(zhuǎn)移支付困難重重,當(dāng)前非特大城市房地產(chǎn)市場低迷,地方政府依靠賣地生財非常困難,地方政府債務(wù)風(fēng)險和壓力巨大[12]。

2.地區(qū)之間公共服務(wù)的差異較大

經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的農(nóng)村③,政府也會提供較高水平的基本公共服務(wù),不斷加大對基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、社區(qū)福利等的投入,城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別基本消失。2014年中國農(nóng)村還有7 017萬人沒有脫貧,更不用說享有基本的公共服務(wù)了。目前小學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)最高和最低的省份相差近10倍,財政對新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)之間最多相差4倍以上[15]。

3.人口遷移造成的公共品供給主客體不對稱

大量農(nóng)村青壯年外出打工及子女跟隨進(jìn)城,造成農(nóng)村“空心化”,農(nóng)村校舍等公共設(shè)施的大量閑置。對于非永久性遷移的“半市民化”進(jìn)城務(wù)工人員[16],他們不斷在城鄉(xiāng)之間游走,誰能成為他們公共服務(wù)提供的主體？

4.新一屆政府市場化的改革導(dǎo)向

新一屆政府在承諾繼續(xù)上一屆政府福利保障的情況下,表現(xiàn)出明顯的市場化傾向。通過簡政放權(quán),變?yōu)椤伴_渠引水”的“服務(wù)型財政”,引入社會資本參與公共建設(shè)和服務(wù)[17]。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”,財政增收壓力加大,支出卻有增無減。如果光靠中央財政的“輸血”,而沒有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“造血”,就不能實(shí)現(xiàn)二元財政的改革目標(biāo)。

六、二元財政改革的方向、路徑及策略

“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”是二元財政改革的方向。只有大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘,消除城鄉(xiāng)差異才能從根本上解決二元財政問題。這是一場關(guān)于制度觀念、農(nóng)民權(quán)利義務(wù)、生產(chǎn)生活方式、所有制結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性變革。

(一)合理財政分權(quán),深化財稅體制改革

財政分權(quán)的目標(biāo),是實(shí)現(xiàn)財政的均等化,有利于提高公共支出的效率。為此,必須根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則,合理上下級財政之間、地方財政之間、城市和農(nóng)村財政之間的財政分權(quán)。稅收分割和轉(zhuǎn)移支付是財政分權(quán)框架中兩個重要方面[19]?！盃I改增”的同時,加快建立地方稅體系,保障地方財政收支安全運(yùn)行。結(jié)合“大部制”,改革支農(nóng)資金的管理分配,完善轉(zhuǎn)移支付制度。十八屆三中全會中提出要“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”,將農(nóng)民工的基本公共服務(wù)列入中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付的計算公式中,成為一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的影響因素。相關(guān)服務(wù)成本先由城市財政一般預(yù)算墊支,采取事后結(jié)算的辦法給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

(二)協(xié)調(diào)地區(qū)差異,賦予地方財政自主權(quán)

財政分權(quán)的精髓,在于地方政府擁有合適與合意的自主權(quán)進(jìn)行決策[18]前言 1-2。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際,尋求拓展惠農(nóng)政策的積極做法。必須充分考慮到農(nóng)民對地方公共投資與公共品的需求偏好,以人為本,選擇合適的公共設(shè)施區(qū)位,防止重復(fù)建設(shè)與供求不匹配,優(yōu)化協(xié)調(diào)跨地區(qū)地方公共投資與地方公共品供給的空間布局。構(gòu)建有效的惠農(nóng)政策農(nóng)戶需求表達(dá)機(jī)制,確保各級政府在制定財政政策時能聽到農(nóng)民最真實(shí)的想法和情況。

(三)加大支農(nóng)力度,穩(wěn)定資金籌措渠道

對農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼是世界發(fā)達(dá)國家的通行做法。面對農(nóng)戶生產(chǎn)成本不斷上升的現(xiàn)實(shí),各級財政應(yīng)該采取加大生產(chǎn)補(bǔ)貼力度、完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制、降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險等措施,提高務(wù)農(nóng)收益,增加農(nóng)民收入。為建立穩(wěn)定的支農(nóng)資金籌措渠道,中央層面,可從土地出讓凈收益、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入等渠道籌措資金,支持農(nóng)業(yè)。國家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵,以吸引社會資金投向農(nóng)業(yè)。地方層面,一方面可以通過培育農(nóng)村民營、集體企業(yè)來培育稅源；另一方面,使農(nóng)村集體企業(yè)財產(chǎn)性收益成為財政收入的重要來源。

(四)規(guī)范政府行為,推進(jìn)財政治理現(xiàn)代化

新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體,大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,體現(xiàn)在二元財政治理方面,就是城鄉(xiāng)財政的原則、主體、客體、方法、途徑、程序、責(zé)任等多方面細(xì)節(jié)問題,均應(yīng)通過法律、規(guī)章、規(guī)定等予以明確。將財政分權(quán)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村投資、基本公共服務(wù)供給、預(yù)算決算等早日納入法制化、程序化、規(guī)范化軌道,減少行為的隨意性和堵塞執(zhí)行中腐敗漏洞,構(gòu)建完善的自下而上的民主監(jiān)督機(jī)制和行政、司法責(zé)任追究機(jī)制。

注釋：

①這里之所以不用農(nóng)業(yè)人均財政支出來作為測度依據(jù),是因?yàn)槊?%的農(nóng)業(yè)人口享有的財政支出占比剔除了歷年物價變動因素。

②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國人口統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算。

③如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成功發(fā)展的典范華西村和民營經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的蘇南地區(qū)。

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(責(zé)任編輯：吉家友)

·經(jīng)濟(jì)研究·

Evolution and Reform Strategy of China's Dual Public Finance

ZHOU Wei

(College of Economics, Liaoning University, Shenyang 110036, China)

Abstract:The public finance in terms of revenue, expenditure and management, has significantly different institutional arrangements in urban and rural areas of China. Dual finance as the composition of binary economy system was formed in the specific historical period after the foundation of China. It experienced three stages: the planned economy period, the market economy transition period and people's livelihood fiscal period. Through measuring the dualistic financial strength, it is discovered that dual finance appeared better and worse alternately in the first two stages, binary fiscal improving is the main trend in the third stage. At present, binary finance has new characteristics. The direction of the reform is to realize the equal basic public services between urban and rural areas. The problem of dual finance has to be solved by reasonable fiscal decentralization, coordination of regional differences, increasing the intensity of supporting agriculture, standardizing government behaviors and breaking the barriers of urban and rural dual structure to fundamentally.

Key words:dual public finance; evolution; reform; dual economy

作者簡介：周威(1979-),女,遼寧營口人,博士研究生,研究方向?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：國家社科 (11&ZD146);教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目(11jjd80026);遼寧省教育廳重大基礎(chǔ)理論項(xiàng)目(zw2013002);遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展項(xiàng)目(2013lslktzijjx-03)

收稿日期：2015-03-21

中圖分類號：F812.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1003-0964(2015)04-0060-06