專家開方：山區(qū)縣域須政策傾斜大力扶持

四川山區(qū)資源富聚，除了礦產(chǎn)資源、水能資源外，還有豐饒的物種，生物多樣化，風(fēng)光秀美，景色綺麗。然而，長期以來投入的不足，交通、用地等發(fā)展要素的制約，現(xiàn)行行政管理體系，權(quán)責(zé)失衡的財(cái)稅體制，以及不合理的區(qū)域發(fā)展政策等，影響著山區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如交通設(shè)施方面，地處邊遠(yuǎn)的山區(qū)縣長期缺乏便捷的外聯(lián)內(nèi)通的交通體系，富集的特色資源難以得到有效開發(fā)。以四川省沐川縣制漿產(chǎn)業(yè)為例，全縣竹片潛在供應(yīng)量為90萬噸，由于受縣內(nèi)交通條件限制，每年實(shí)際供應(yīng)量僅為30萬噸。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在地區(qū)差異和地帶差異，對山區(qū)而言，同樣存在東西部間的差異，而中國西部的山區(qū)，是貧困中的貧困。建設(shè)全面小康社會(huì)，攻堅(jiān)區(qū)域集中在西部，最終的難點(diǎn)就在西部山區(qū)。

通過對峨邊、沐川、寶興等縣的深入了解發(fā)現(xiàn)，山區(qū)縣域在“十三五”面臨比較嚴(yán)峻的問題，很大的挑戰(zhàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上。這些縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，恰恰是產(chǎn)能過剩的行業(yè)。如果大力淘汰過剩產(chǎn)能，經(jīng)濟(jì)會(huì)更加困難，山區(qū)縣會(huì)承受更大的壓力。

因而，到2020年，要全面建成小康社會(huì)，山區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)除了要破除發(fā)展瓶頸，切實(shí)解決制約其發(fā)展的各類因素外，還要充分發(fā)揮其資源富集的優(yōu)勢，加大中央和地方政府的政策傾斜力度，構(gòu)建適合區(qū)域功能定位的科學(xué)發(fā)展機(jī)制。

面對四川山區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展進(jìn)程中的一些特殊問題，《當(dāng)代縣域經(jīng)濟(jì)》特邀相關(guān)專家探討，以期找到山區(qū)縣域在最后一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，全面建成小康社會(huì)的發(fā)展之策。

規(guī)?；瘔汛笊锾厣a(chǎn)業(yè)

中科院成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主任、研究員 陳國階

“十三五”期間，四川山區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)該從哪些方面努力，從而與全省同步建成全面小康社會(huì)呢？我認(rèn)為，山區(qū)縣域一定要在比較優(yōu)勢上下工夫。山區(qū)有很多優(yōu)勢，是平原地區(qū)所不具備的。

第一，對落后產(chǎn)能，不能一刀切地關(guān)停，而應(yīng)爭取政策優(yōu)惠，盡量保留現(xiàn)有的工業(yè)企業(yè)。山區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)很多是煤炭、水泥、建材、鋼鐵、多晶硅等，目前，山區(qū)的工業(yè)占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的70-80%，農(nóng)業(yè)僅占很少比例，如果關(guān)掉這些企業(yè)，山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)更加落后，會(huì)影響到全面小康的建成。只要產(chǎn)品能找到出路，有市場，就不應(yīng)過多干預(yù)，允許通過市場競爭的方式優(yōu)勝劣汰，落實(shí)到對產(chǎn)品質(zhì)量的優(yōu)化上去。

山區(qū)移民怡和新城全景圖 圖/唐健

經(jīng)濟(jì)危機(jī)催生新的技術(shù)，通過競爭的方式進(jìn)行落后產(chǎn)能的淘汰。目前，很多山區(qū)縣也搞工業(yè)園區(qū)，這些園區(qū)很多在大山里面，遠(yuǎn)離居民區(qū)，對環(huán)境的污染和居民生活造成的影響較小。

第二，立足優(yōu)勢發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)，健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，大力進(jìn)行生物產(chǎn)業(yè)的招商引資。山區(qū)資源富聚，環(huán)境很優(yōu)美，綠色生物產(chǎn)業(yè)方興未艾。如寶興縣的綠色產(chǎn)業(yè)，除了旅游業(yè)之外，工業(yè)方面有木頭的精加工。金口河區(qū)也進(jìn)了一些新廠，引進(jìn)了先進(jìn)的生產(chǎn)線。

西部山區(qū)，生物的多樣性賦予其發(fā)展生物藥材得天獨(dú)厚的自然條件，杜仲做中藥，銀杏從果到葉到皮，都可提取元素制成藥品，紅豆杉可提取抗癌成分制成抗癌藥。不過，目前很多地方的經(jīng)營方式還比較粗放。

在生物產(chǎn)業(yè)方面，四川的地奧集團(tuán)正向山區(qū)挺進(jìn)，100多人的企業(yè)，一年的產(chǎn)值就是20億元。除提取植物中的有益成分外，山區(qū)的藥材可制藥酒，這里面的技術(shù)就是成功的關(guān)鍵。生物產(chǎn)業(yè)潛力無限，關(guān)鍵就是技術(shù)。利用生物資源，山區(qū)有很大的優(yōu)勢，這是一個(gè)很好的發(fā)展趨勢。目前，金口河區(qū)種植的紅豆杉就已上萬畝。沐川縣搞魔芋粉加工，很有規(guī)模，前途很大。這就是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。

所以，對山區(qū)而言，從產(chǎn)業(yè)方面來看，發(fā)展生物工程有其獨(dú)特優(yōu)勢，種植與加工基地結(jié)合起來優(yōu)勢大。再加上健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，山區(qū)的優(yōu)勢越來越明顯。

第三，農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、加工業(yè)化方向發(fā)展。四川、貴州、云南的山區(qū)，農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了一些好的苗頭，就是發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，養(yǎng)雞、養(yǎng)豬，一座山一座山的開發(fā)，很少的人就可管理，甚至一家人就可以管理一座山。我曾經(jīng)問過一個(gè)農(nóng)戶，通過規(guī)?；N養(yǎng)殖，家庭收入一年達(dá)到幾十萬甚至上百萬元。規(guī)?；瘜?shí)際上也是培養(yǎng)技術(shù)人才、管理人才、經(jīng)營人才，不僅僅是培養(yǎng)農(nóng)民企業(yè)家。

搞規(guī)模化養(yǎng)殖，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或以承包方式經(jīng)營，或以打工方式進(jìn)入農(nóng)業(yè)公司或?qū)I(yè)合作社，這可以提高收入，實(shí)現(xiàn)小康。另外，山區(qū)的茶葉經(jīng)濟(jì)、反季節(jié)蔬菜等也已進(jìn)入發(fā)展階段，但還不普遍。

第四，大力改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展交通、物流。目前，很多山區(qū)縣一年的財(cái)政收入僅1-2億元，其財(cái)力根本不能獨(dú)力發(fā)展交通，這需要國家財(cái)政大力支持，投入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要從國家統(tǒng)籌的角度來考慮，要加大投放，單靠地方縣域財(cái)政是難以達(dá)成的。目前，有的政策規(guī)定一個(gè)項(xiàng)目需要當(dāng)?shù)卣度胍徊糠峙涮踪Y金，可是，對山區(qū)縣而言，有限的財(cái)力連配套資金也提供不了，很多項(xiàng)目就只能眼睜睜地放棄。因而，山區(qū)的扶持發(fā)展應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，不應(yīng)一刀切地像平原、丘陵地區(qū)一樣加很多限制條件，而應(yīng)該降低條件進(jìn)行扶持。

山區(qū)縣最落后的還是商貿(mào)區(qū)，因?yàn)樯絽^(qū)交通物流不暢，高速公路很多地方還沒有通達(dá)，同時(shí)，居民的購買力較低，這都影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。改善交通、物流，加大政策扶持和資金傾斜，這些都是“十三五”期間需要著力的方向。

第五，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。山區(qū)更多的是發(fā)展不平衡，貧富差異較大。貧困人口很多集中在山區(qū)，特別是西部深山區(qū)。如果僅看人均GDP、人均收入水平，從縣級(jí)來看，到2020年達(dá)到小康水平?jīng)]什么問題。所以，山區(qū)的全面小康，尤其需要精準(zhǔn)扶貧，把有限的扶貧資金精準(zhǔn)地用到真正貧困的人身上。

第六，建立科學(xué)的回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制。很多山區(qū)縣是生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)，屬于限制保護(hù)區(qū)域，這影響了山區(qū)的發(fā)展。幾十年來，山區(qū)農(nóng)民一直在付出，現(xiàn)在是該向山區(qū)進(jìn)行回報(bào)的時(shí)候了。其一，在生態(tài)補(bǔ)償方面，加大補(bǔ)償力度，該補(bǔ)償?shù)囊欢ㄒa(bǔ)償?shù)轿?。其二，國家對山區(qū)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼要加大。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的效益很低，比如沐川縣，一個(gè)壯實(shí)農(nóng)民砍竹子出售，不算成本，一天僅能賣120元。而采茶，一個(gè)姑娘一天只能采60元。從事農(nóng)業(yè)的人越來越少，而城里的物價(jià)卻漲得很高。

第七，山區(qū)縣的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也面臨較大壓力，很多山區(qū)縣城鎮(zhèn)化的水平較低，目前約20%左右。為提高山區(qū)縣的城鎮(zhèn)化水平，可以從兩個(gè)方面著力。其一，山區(qū)縣的人口還應(yīng)該減少，山區(qū)人口減少應(yīng)是趨勢，不過，在減少人口的同時(shí)，要大力引進(jìn)人才，引進(jìn)有能力的人才到山區(qū)進(jìn)行開發(fā)。同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展，可以騰出很多勞動(dòng)力。山區(qū)需要的是資金和技術(shù)。其二，要達(dá)到全面小康，對山區(qū)縣的城鎮(zhèn)化考核指標(biāo)需要做一些調(diào)整。山區(qū)縣的公共服務(wù)困難很大，勞動(dòng)力缺乏，有不少老弱病殘，看病難、上學(xué)難、養(yǎng)老難等問題非常嚴(yán)重。如上學(xué)，很多山區(qū)孩子上課困難，特別是小學(xué)應(yīng)該靠近居民點(diǎn)，方便解決飲水、通電、教育、衛(wèi)生等難題。同時(shí)，居民點(diǎn)也應(yīng)以場鎮(zhèn)為基礎(chǔ)來投入設(shè)施，不應(yīng)貪多，防止出現(xiàn)新的“鬼村”。從以上方面而言，不解決公共服務(wù)問題，山區(qū)的全面小康比較難，靠當(dāng)?shù)卣呢?cái)力難以實(shí)現(xiàn)，需要國家財(cái)政大力支持。

讓精準(zhǔn)扶貧成為主攻方向

四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員 張克俊

四川山區(qū)農(nóng)村住房難、行路難、飲水難、用電難、就醫(yī)難、增收難等問題仍然存在，因病、因殘、因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象十分明顯。四川山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害頻繁，自然條件惡劣，是四川省扶貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)地區(qū)之一，也是新階段扶貧攻堅(jiān)的主攻方向之一。

扶貧的另一個(gè)主攻方向是精準(zhǔn)扶貧，就是要瞄準(zhǔn)真正的貧困人口，精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)考評。

為什么要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧？從區(qū)域扶貧開發(fā)來看，山區(qū)扶貧開發(fā)主要解決的是山區(qū)發(fā)展條件，如交通等基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)治理、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)等，區(qū)域扶貧開發(fā)可以使所有人都受益，其中包括處在貧困地區(qū)但不是貧困人口的那部分人群，但是如果只進(jìn)行區(qū)域整體扶貧開發(fā)，可能只解決“大水漫灌”的問題，很難做到“精確滴灌”“精準(zhǔn)發(fā)力”，往往造成分布在貧困地區(qū)中的真正貧困人口，其受益程度并不高。

山區(qū)要實(shí)現(xiàn)全面小康，除了需要精準(zhǔn)扶貧外，還可以大力發(fā)展新村、扶持產(chǎn)業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善生態(tài)環(huán)境等等。其中，生態(tài)旅游是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種，這是四川扶貧的亮點(diǎn)和最有特色之處。貧困山區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)具有很大優(yōu)勢，到基層調(diào)研的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)有的山區(qū)縣旅游業(yè)發(fā)展非常快，生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化與旅游相結(jié)合，搞得有聲有色。這個(gè)產(chǎn)業(yè)在未來增長是非常大的，每家農(nóng)戶都可以參與，非常廣泛。

強(qiáng)化山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的支撐體系

四川大學(xué)社會(huì)發(fā)展與西部開發(fā)研究院教授 李錦

全面建設(shè)小康社會(huì)依然不得不面對發(fā)展對自然利用要求的巨大壓力。為此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化四川山區(qū)生態(tài)文明的支撐體系。一是要發(fā)揮群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺性，樹立綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共贏。二是要充分認(rèn)識(shí)自然資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的中長期影響，合理確定資源開發(fā)的順序和開發(fā)方式。三是要建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制。優(yōu)化整合各部門分別在四川山區(qū)實(shí)施的保護(hù)項(xiàng)目，及時(shí)調(diào)整保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)方式，提高保護(hù)項(xiàng)目的效率。第四，要建立一個(gè)長效的資金籌措和補(bǔ)償機(jī)制，及時(shí)介入環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，避免保護(hù)行為的短期化。

在四川山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力不斷減弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)面臨兩難抉擇的背景下，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的支撐體系，保證生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)性，是四川山區(qū)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。