徐 靜 俞曉敏 劉 敏

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

城鎮(zhèn)化是中國擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，也是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的最大動力所在。中國在改革開放后，經(jīng)過三十多年的高速發(fā)展，各個(gè)區(qū)域呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化率上升，城鄉(xiāng)面貌一新的普遍發(fā)展景象。與取得的巨大成就相比，城鎮(zhèn)化過程中也同時(shí)帶來過度土地城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染、人口擁擠、新城空置等問題，對此，我們不斷反思城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展思路與路徑，所以才有了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化要向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向之論。筆者認(rèn)為，這個(gè)轉(zhuǎn)向就是：從注重土地?cái)U(kuò)張到注重發(fā)展質(zhì)量，從注重經(jīng)濟(jì)效益到注重社會、生態(tài)效益，從注重人口數(shù)量增加到注重人口素質(zhì)提高的轉(zhuǎn)變過程?；谶@個(gè)根本認(rèn)識，本文以南昌為例，在分析其城鎮(zhèn)化發(fā)展階段及有關(guān)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，集聚南昌在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的突出問題，提出相關(guān)對策建議。

一、南昌市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

以2000年為起點(diǎn)，南昌開始了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程，其標(biāo)志性事件是市委、市政府提出了建設(shè)“一江兩岸，雙核擁江”模式。由此展開了拉開城市框架——拓展城市空間——加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的以投資為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。十多年的建設(shè)發(fā)展成績構(gòu)成了今后新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）城市土地城鎮(zhèn)化速度快，新區(qū)開發(fā)模式較為成功

2000年，南昌市中心城建成區(qū)面積為86平方公里。在《南昌市近期建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》中，規(guī)劃至2015年，中心城區(qū)用地規(guī)模為236平方公里。目前，這個(gè)規(guī)模已經(jīng)突破。土地城鎮(zhèn)化速度較快，主要原因在于城市空間的向外延展以及建設(shè)城市新區(qū)的用地。目前，南昌已經(jīng)形成“一江兩岸、雙核擁江、組團(tuán)布局、圈層發(fā)展”的城市空間格局。這種“雙核”“圈層”的空間格局是中國城市發(fā)展中較為普遍的空間模式，有著規(guī)模大、腹地廣、多元化發(fā)展的優(yōu)勢，但也有基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)重、容易出現(xiàn)“攤大餅”式發(fā)展的困擾。

在新區(qū)開發(fā)方面，從2002年開始，紅谷灘新區(qū)先期采用基礎(chǔ)設(shè)施投入——土地出讓、盤活土地——房地產(chǎn)開發(fā)、公私合作的方式，拉開了新區(qū)的框架，市委市政府的搬遷對新區(qū)建設(shè)更是起著引領(lǐng)的作用。新區(qū)的快速發(fā)展，也帶來了過江交通、人氣不足、用地粗放、產(chǎn)業(yè)乏力等問題。2005年經(jīng)過回顧與思考，新區(qū)迅速進(jìn)入了對生活、金融、商貿(mào)、文化創(chuàng)意、旅游等功能提升的階段。紅谷灘規(guī)劃建設(shè)用地面積40余平方公里，規(guī)劃人口40余萬，至今新區(qū)戶籍人口已達(dá)19萬，常住人口已超40萬。有了這樣較快的發(fā)展態(tài)勢，新區(qū)進(jìn)一步向九龍湖地區(qū)拓展，借鑒前期相對成功的開發(fā)模式，繼續(xù)拓展著城市空間。

（二）人口城鎮(zhèn)化速度適中，戶籍制度改革相對領(lǐng)先

南昌市2013年末戶籍總?cè)丝?10.08萬人，其中，非農(nóng)業(yè)人口235.96萬人，常住人口為518.42萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口超過362萬人。戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.3%，常住人口城鎮(zhèn)化率在69.83%，遠(yuǎn)超過了國家的同期數(shù)據(jù)。2014年4月1日南昌市開始施行《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍制度改革的實(shí)施意見》，意見中提出“到2020年，全市要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的‘ 以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、規(guī)范有序、科學(xué)高效’ 的新型戶籍制度”，同時(shí)明確了“力爭到2018年……城鎮(zhèn)化率提升至72%，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對常住人口的全覆蓋”。據(jù)此，南昌在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)方面已做好了戶籍制度上的準(zhǔn)備并予以落實(shí)。

（三）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，發(fā)展速度有待加快

根據(jù)錢納里對經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)，從人均GDP來看南昌已步入后工業(yè)化時(shí)期、從非農(nóng)勞動力比重來看，輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)來看，南昌處于工業(yè)化中期向后期過渡階段，從三產(chǎn)比例來看，處于工業(yè)化后期階段，同時(shí)，根據(jù)國際常用城鎮(zhèn)化發(fā)展階段判斷，南昌目前69.83%的城鎮(zhèn)化水平處于30%-70%的工業(yè)化后期階段。因此總體來看，南昌工業(yè)化與城鎮(zhèn)化基本處于工業(yè)化中期向后期過渡發(fā)展階段（見表一）。

表一：南昌經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段分析（2013年）

在2013年，南昌市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2012年4.9:57.9:37.2調(diào)整為2013年的4.7:55.5:39.8。但從2010—2013年南昌的GDP總量及工業(yè)增加值占全省的比例來看，南昌的發(fā)展速度有待加快（見表二）。

表二：南昌的各經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占全省比重（2010—2013）

（四）舊城改造力度加大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有待加強(qiáng)

根據(jù)《南昌市城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃(2013 年-2017年)》，南昌的城鎮(zhèn)化發(fā)展將更加注重民生與環(huán)境，在改造的基礎(chǔ)上，通過用地置換、調(diào)整舊城區(qū)部分用地性質(zhì)、優(yōu)先安排城市公用設(shè)施和綠化用地，城市更新和完善服務(wù)配套，一方面有效疏解老城區(qū)人口，降低人口密度；另一方面加快老城產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，近幾年注重小城鎮(zhèn)的示范作用。在優(yōu)選8個(gè)建制鎮(zhèn)作為重點(diǎn)示范鎮(zhèn)予以集中力量進(jìn)行打造的基礎(chǔ)上，形成了一批工業(yè)產(chǎn)業(yè)型、旅游開發(fā)型、交通樞紐型重鎮(zhèn)。這些各具特色的“點(diǎn)”還需要加大統(tǒng)籌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)間的聯(lián)系，使“點(diǎn)”成“片”再成“網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)中心城、次中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)之間的有機(jī)聯(lián)系，顯現(xiàn)區(qū)域合力，增加城鎮(zhèn)競爭力。

二、南昌市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的突出矛盾

據(jù)上所述，南昌有著較好的城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等基礎(chǔ)，但從新型城鎮(zhèn)化的根本要求來嚴(yán)格審視，還有相當(dāng)差距，呈現(xiàn)出的突出矛盾主要有：

（一）土地快速城鎮(zhèn)化與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的矛盾

南昌城市空間迅速拉大，由于“雙核擁江”中的“雙核”相距一橋，實(shí)際還是“單中心”的結(jié)構(gòu)，加上2010年山江湖綜合開發(fā)戰(zhàn)略——外圍五大組團(tuán)規(guī)劃，更是強(qiáng)化了以中心城為核的圈層結(jié)構(gòu)，而圈層的城市結(jié)構(gòu)帶來的大量的交通、給排水、電力、垃圾處理以及教育、醫(yī)療、文化休閑等壓力需要投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年，南昌通過投融資制度陸續(xù)開始了一些大型的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但何時(shí)能夠把南昌的綜合承載力提升到令人滿意的程度，還任重而道遠(yuǎn)。

（二）轉(zhuǎn)移人口需求與公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的矛盾

戶籍制度改革力度加大，會在一定程度上促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口的加速，但我市的財(cái)政是否承擔(dān)市民化成本，提供好就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房、勞動保障、社會管理等方面的公共服務(wù)。另外，每個(gè)城市都希望轉(zhuǎn)移人口帶來更多的“勞動力紅利”，那么，南昌本身的就（創(chuàng)）業(yè)生活環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境同樣也被轉(zhuǎn)移人口所挑剔。

（三）產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展要求與現(xiàn)實(shí)困境之間的矛盾

工業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展的有效載體。目前南昌已形成若干產(chǎn)業(yè)集群，有的處于升級的過渡期，有的還處于雛形。從各個(gè)工業(yè)區(qū)的發(fā)展來看，有以下問題：區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工不明，特色不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重；區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)組合和產(chǎn)業(yè)鏈條不足，補(bǔ)鏈及延伸產(chǎn)業(yè)鏈難度大；龍頭企業(yè)不多，企業(yè)驅(qū)動增長能力不強(qiáng)；產(chǎn)城融合的優(yōu)質(zhì)園區(qū)少，園區(qū)承載能力弱；園區(qū)準(zhǔn)入與退出的評估與監(jiān)管系統(tǒng)無或不嚴(yán)格，產(chǎn)業(yè)用地集約化和企業(yè)產(chǎn)出效益化程度?。划a(chǎn)業(yè)集群發(fā)展政策針對性與引導(dǎo)性不強(qiáng)等等。這些問題的解決都面臨著不小的現(xiàn)實(shí)困境。

（四）城鄉(xiāng)一體化與輻射帶動能力不足的矛盾

在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展中，中心城市、建制鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)的輻射帶動能力強(qiáng)，則一體化的進(jìn)程快，反之則慢。南昌經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，發(fā)展相對落后，不僅難以輻射周邊設(shè)區(qū)市，也難以吸附本市的小城鎮(zhèn)；我市的縣、鎮(zhèn)綜合實(shí)力不夠強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，也導(dǎo)致對周邊農(nóng)村地區(qū)的輻射較弱。

三、推進(jìn)南昌市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體路徑

李克強(qiáng)總理對新型城鎮(zhèn)化有過重要指示，他說，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。因此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，從根本上來說，是通過土地、人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)設(shè)施等各類要素資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、城、人的融合。針對南昌新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀及存在的主要矛盾，本文提出以下六條具體路徑：

（一）推進(jìn)以常住人口市民化為首要任務(wù)的加速路徑

常住人口市民化是目前加速中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要問題。南昌也面臨這樣的突出矛盾。我們要認(rèn)識到，市民化的過程就是增加就業(yè)、擴(kuò)大公共服務(wù)以及增加城市設(shè)施承載力的過程，在這個(gè)過程中，量是主體，質(zhì)是關(guān)鍵。一是擴(kuò)大公共財(cái)政在民生增量上的投入。根據(jù)每年的常住人口市民化的增率積極安排財(cái)政投入，有效落實(shí)市民化成本。二是保障農(nóng)民工在村級集體經(jīng)濟(jì)及土地承包、宅基地等所在農(nóng)村的權(quán)益，在一些地區(qū)積極展開試點(diǎn)，出臺相應(yīng)配套政策，解決農(nóng)民工在市區(qū)落戶的后顧之憂。三是以“城中村”改造為抓手，在改造中引入市場化運(yùn)作模式，鼓勵“城中村”居民參與改造并共享改造成果，解決“城中村”居民的長期保障問題。四是從提高人口整體素質(zhì)的目標(biāo)出發(fā)，針對適齡勞動力和高素質(zhì)人才的政策應(yīng)突出靈活性和差異性。根據(jù)他們的需求靈活解決其在教育、醫(yī)療、住房等方面的問題。

（二）推進(jìn)以實(shí)現(xiàn)以人為核心的人本路徑

現(xiàn)代城市是因?yàn)槿硕嬖诘?。人口集聚帶來城市的繁榮，城市在以人為本的理念指導(dǎo)下的規(guī)劃、建設(shè)與管理會加速人口集聚的速度。一是關(guān)注人的需求。除了現(xiàn)在重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的民生需求外，還要關(guān)注安全包容的社會環(huán)境、潔凈的空氣和水、便利的生活設(shè)施、豐富的文化生活、便捷的交通體系、和諧的社區(qū)關(guān)系、高效的政府服務(wù)，讓南昌人生活在一個(gè)宜居宜業(yè)、豐富多彩、和諧向上的城市中。二是滿足人的需求。通過管理治安環(huán)境、治理生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃建設(shè)綜合交通體系、發(fā)展社區(qū)文化生活、開展政府及各行業(yè)作風(fēng)建設(shè)等各項(xiàng)工作把人的需求落到實(shí)處。三是促進(jìn)人的需求。增強(qiáng)社會流動性，拓寬民眾向上發(fā)展的通道。投入資源，從學(xué)前至高中階段幫助弱勢學(xué)生，確保他們不輸在起跑線上。特別是要加大對困難家庭子女的教育扶助，加大對進(jìn)城農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)。積極通過社區(qū)組織發(fā)展志愿性扶助組織，幫助需要救助的個(gè)人和家庭。

（三）推進(jìn)以產(chǎn)城融合為核心的升級路徑

工業(yè)化進(jìn)入中后期階段以后，對產(chǎn)城融合的要求更加迫切。南昌目前促進(jìn)產(chǎn)城融合的重點(diǎn)應(yīng)放在盡快統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)空間組織和整體格局上。一是推進(jìn)“三規(guī)（國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）合一”，設(shè)定產(chǎn)城融合目標(biāo)，以提高園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚為標(biāo)準(zhǔn)盡量整合全市產(chǎn)業(yè)空間布局，同時(shí)確定工業(yè)用地發(fā)展規(guī)模和城市建設(shè)用地的合理比例，形成產(chǎn)城融合的空間基礎(chǔ)。二是促進(jìn)各產(chǎn)業(yè)園區(qū)從只提供工作與生產(chǎn)的地點(diǎn)逐漸演進(jìn)成具有工作、生活、學(xué)習(xí)、娛樂、商務(wù)、居住等復(fù)合功能的綜合體。南昌的高新區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已經(jīng)具備這樣的形態(tài)，還要進(jìn)一步完善布局。三是加快重大交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一方面通過交通的可達(dá)性加快產(chǎn)城融合；另一方面根據(jù)交通布局進(jìn)行園區(qū)升級，開發(fā)以研發(fā)、商務(wù)科技為主的新型高端園區(qū)。這些園區(qū)的發(fā)展將直接決定南昌在工業(yè)化后期的創(chuàng)新能力。

（四）推進(jìn)以資源、生態(tài)集約利用為核心的低碳路徑

集約、綠色、低碳是新型城鎮(zhèn)化中的應(yīng)有之義。早在2011年，南昌就發(fā)布了《南昌市低碳城市發(fā)展規(guī)劃》，提出要在建筑、能源、產(chǎn)業(yè)、交通、城市結(jié)構(gòu)、生態(tài)和生活等七大領(lǐng)域推進(jìn)低碳行動計(jì)劃。除了這些具體舉措之外，南昌還應(yīng)在打造低碳城市方面做好以下基礎(chǔ)性工作：一是建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地規(guī)模評估與預(yù)測機(jī)制，這套機(jī)制的核心在于實(shí)現(xiàn)土地的集約和高效利用，可根據(jù)人口和勞動力規(guī)模以及不同產(chǎn)業(yè)門類的地均產(chǎn)值等，制定企業(yè)入駐園區(qū)的產(chǎn)值門檻，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的精簡化。二是對城市中的污染源進(jìn)行有效監(jiān)控，通過設(shè)置禁止建設(shè)區(qū)、減排區(qū)、緩沖區(qū)以及完善的防污和污染治理設(shè)施，避免對居民生活造成影響，對環(huán)境造成破壞。三是切實(shí)推進(jìn)垃圾分類和垃圾回收，在南昌市民社會中形成良好的低碳意識并落實(shí)在行動中。

（五）推進(jìn)以構(gòu)建大都市圈為核心的一體化路徑

南昌近年來致力于打造核心增長極，其城市空間結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成大都市圈的雛形：以南昌中心城為核心，外圍組團(tuán)為補(bǔ)充并延伸至各縣域城鎮(zhèn)。為了加快這一一體化進(jìn)程，要進(jìn)一步在提高一體化的質(zhì)量上下功夫：一是加強(qiáng)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。通過加快各區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施以及促成各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工與合作，使一體化地區(qū)更具經(jīng)濟(jì)集合體的特征，形成團(tuán)隊(duì)效應(yīng)，增強(qiáng)南昌城市競爭力；二是增強(qiáng)中心城及組團(tuán)、縣域中心城鎮(zhèn)對周邊地區(qū)的幅射和帶動作用。除了做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間布局外，更要積極利用中心城鎮(zhèn)良好的交通位置、完善的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套以及人口集聚的優(yōu)勢，強(qiáng)化其產(chǎn)業(yè)集聚、市場引導(dǎo)、人才支持、技術(shù)服務(wù)等各方面的功能，形成龍頭城鎮(zhèn)帶領(lǐng)節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)，輻射邊遠(yuǎn)城鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)體系；三是突出小城鎮(zhèn)和村級特色。小城鎮(zhèn)與村級組織要立足于本地的自然資源、產(chǎn)業(yè)資源制定相應(yīng)的特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)與周邊地區(qū)的錯位發(fā)展，形成區(qū)域合作共贏局面。小城鎮(zhèn)和村級的建設(shè)要注重保護(hù)當(dāng)?shù)鬲?dú)特的文化和生態(tài)景觀，在保護(hù)的基礎(chǔ)上謀求特色發(fā)展。

（六）推進(jìn)以市場決定性作用為核心的改革路徑

十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，市場的決定性作用是否發(fā)揮、發(fā)揮的效率如何直接影響城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量。南昌在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中其投融資體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策等多方面體現(xiàn)著市場的作用，今后應(yīng)著重在增強(qiáng)決定性作用方面進(jìn)行深化改革。一是以共享土地增值收益為目標(biāo)的土地制度改革，不僅要完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場機(jī)制，而且要保障農(nóng)民從土地增值中受益，這是農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)保障。二是以共享城鎮(zhèn)建設(shè)成果為目標(biāo)的投融資體制改革。擴(kuò)大社會資本的準(zhǔn)入范圍，賦予社會資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)更多的靈活性，并研究制定保障私人資本參與安全的監(jiān)督機(jī)制。三是以共創(chuàng)城市經(jīng)濟(jì)活力為目標(biāo)的各項(xiàng)制度改革。盡快完善地方法規(guī)尤其是與經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的法規(guī)、政策和辦法等。在制度改革的基礎(chǔ)上，更要不遺余力地落實(shí)好，說到做到，營造能夠讓市場發(fā)揮決定性作用的軟硬件環(huán)境。