易 行
(四川城市職業(yè)學(xué)院公共服務(wù)學(xué)院,四川成都622650)
穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,堅持農(nóng)村土地“三權(quán)”分置,以放活土地經(jīng)營權(quán)為重點,積極引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn),促進生產(chǎn)要素資源向農(nóng)村流動、向農(nóng)業(yè)集聚,大力發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,不斷提高農(nóng)業(yè)綜合效益,是推進農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要途徑。四川安縣被確定為全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理試點縣后,積極推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn),從健全制度和完善政策入手,在培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制、建立流轉(zhuǎn)服務(wù)機制、工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度等方面進行了探索創(chuàng)新,為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
安縣位于四川盆地西北邊緣龍門山脈中段,與成都平原接壤,幅員面積1 189 km2。農(nóng)業(yè)用地3.600萬hm2,其中耕地3.097萬hm2。全縣轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)234個村,2 330個村民小組。共有農(nóng)戶總數(shù)14.6萬戶,農(nóng)業(yè)人口38.2萬,人均耕地0.081 hm2。安縣實行農(nóng)民土地家庭承包經(jīng)營制度后,極大地解放了生產(chǎn)力,充分調(diào)動起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。但隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、農(nóng)作物種植模式等都發(fā)生了一系列變化,地塊面積較小、土地零碎化已嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)規(guī)?;C械化經(jīng)營。二輪土地承包后,安縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍,流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大。
截至2014年底,安縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積6 933.33 hm2,占全縣耕地面積的22.3%,比2013年增加流轉(zhuǎn)面積1 820.00 hm2,增幅達35.6%。流轉(zhuǎn)承包耕地農(nóng)戶2.7萬戶,占農(nóng)戶總數(shù)的18.4%;簽訂書面合同的流轉(zhuǎn)耕地面積5 113.33 hm2,占流轉(zhuǎn)總面積的 73.7%;流轉(zhuǎn) 3.33 hm2以上的且用于種植糧食作物,享受國家種植大戶補貼的165戶,面積1 460.00 hm2,占合同流轉(zhuǎn)面積的28.6%。
總體來看,安縣土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)以下特點。
1.1 流轉(zhuǎn)形式多樣化,但以轉(zhuǎn)包和出租為主 安縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換和股份合作等幾種形式,但以轉(zhuǎn)包和出租為主,其中轉(zhuǎn)包的面積為2 677.47 hm2,占流轉(zhuǎn)總面積的 38.6%;出租的面積為3 014.20 hm2,占流轉(zhuǎn)總面積的43.5%;轉(zhuǎn)讓、互換和股份合
作的面積分別為 225.33、26.07 和 900.47 hm2,分別占流轉(zhuǎn)總面積的 3.2%、0.4%和 13.0%。
1.2 流轉(zhuǎn)去向多元化,但主要流向農(nóng)戶 安縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)去向有農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、企業(yè)和其他主體等,其中以流向農(nóng)戶的面積最多,達3 815.27 hm2,占流轉(zhuǎn)總面積的55%;流向農(nóng)民合作社、企業(yè)和其他主體的面積分別為1 634.73、1 294.00 和 191.93 hm2,分別占流轉(zhuǎn)總面積的24%、19%和3%。
1.3 流轉(zhuǎn)規(guī)模差異化,但規(guī)模經(jīng)營日益凸顯 安縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模大小不一,但規(guī)模經(jīng)營日益凸顯,流轉(zhuǎn)0.667~3.333 hm2的占 15%,流轉(zhuǎn) 3.334 ~6.666 hm2的占26%,流轉(zhuǎn) 6.667 ~13.333 hm2的占 21%,流轉(zhuǎn) 13.334 ~20.000 hm2的占5%。其中流轉(zhuǎn)13.334 ~20.000 hm2的較上年增加100%。
2.1.1 加快推進確權(quán)頒證,夯實土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。安縣作為全國和四川省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點縣,于2011年啟動試點,以二輪承包合同為依據(jù),按照航空攝影、摸底調(diào)查、指認(rèn)地塊、勾劃地界、農(nóng)戶確認(rèn)、簽訂合同等步驟,進一步妥善解決承包地地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問題,將承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶,為推進土地流轉(zhuǎn)打下堅實的基礎(chǔ)。截至目前,安縣土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面積已達95%,預(yù)計在2015年3月底前基本結(jié)束。
2.1.2 搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺,強化服務(wù)功能。安縣在縣農(nóng)業(yè)局搭建了土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布平臺,實時發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息,依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資管理”中心建立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心18個,初步搭建了縣鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺;縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳也正在籌建中。通過搭建流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺,為土地流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、糾紛調(diào)解和檔案管理等服務(wù),不斷提升服務(wù)能力。
2.1.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為,促進有序流轉(zhuǎn)。安縣堅持把“依法、自愿、有償”作為推進土地流轉(zhuǎn)的基本原則,制定了《關(guān)于開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點工作實施意見》,引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在平等協(xié)商、自愿互利的基礎(chǔ)上進行流轉(zhuǎn),并切實做好合同的簽訂、備案、登記和歸檔工作。對在集中開發(fā)過程中不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶,通過說服引導(dǎo)和地塊互換的方式予以解決,充分尊重農(nóng)民意愿,不搞強迫命令。
2.1.4 開展土地流轉(zhuǎn)審查評估,保障農(nóng)民權(quán)益。安縣建立了土地流轉(zhuǎn)審查制度,成立土地流轉(zhuǎn)評審專家?guī)?。村組連片流轉(zhuǎn)面積0.667~3.333 hm2的由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查,3.333 hm2以上由縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心審查。重點審查合同簽訂是否規(guī)范、是否違背農(nóng)民意愿、是否保護了農(nóng)民利益、是否符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、是否農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化、土地流轉(zhuǎn)租金的支付方式是否有保障等重要事項,同時嚴(yán)格審查工商資本流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域租賃農(nóng)戶土地,建立土地流轉(zhuǎn)復(fù)墾保證金制度,有效保障農(nóng)民權(quán)益。
2.1.5 出臺扶持政策,促進規(guī)模經(jīng)營。安縣對土地流轉(zhuǎn)從事規(guī)模經(jīng)營制定了相應(yīng)的扶持政策。一是對成片土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域優(yōu)先給予土地整理、道路建設(shè)、溝渠修建等項目支持;二是落實對龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的強農(nóng)惠農(nóng)政策,在農(nóng)機購置、申請示范社(場)、申辦“三品一標(biāo)”認(rèn)證、爭創(chuàng)名優(yōu)品牌等方面給予一定扶持。
2.2.1 生產(chǎn)要素配置逐步優(yōu)化。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使城鄉(xiāng)之間的資金、技術(shù)、人才、設(shè)備等生產(chǎn)要素實現(xiàn)合理流動和優(yōu)化組合,形成了城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。2014年安縣的龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等經(jīng)營主體共從各類金融機構(gòu)獲得生產(chǎn)經(jīng)營貸款3 300萬元;全縣市場中90%以上生豬、家禽等都是由農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶生產(chǎn);全縣龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社共聘請大中專院校、科研單位的科技人員110余人。
2.2.2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加快發(fā)展。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使土地逐步向種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中,促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營,提升了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展實力。截止目前,安縣共有經(jīng)工商部門注冊登記的農(nóng)民合作社410個,入社成員37 100戶,年銷售額達122 150萬元,實現(xiàn)利潤10 695萬元;種養(yǎng)大戶1 321戶;龍頭企業(yè)和家庭農(nóng)場分別有79和117個。
2.2.3 農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐加快。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后,部分農(nóng)民在業(yè)主那里務(wù)工,不僅獲得了勞務(wù)收入,而且學(xué)到了許多實用技術(shù)和經(jīng)營管理技術(shù),提高了勞動者素質(zhì)。同時,土地流轉(zhuǎn)有利于人地分離,改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài),解除了土地對農(nóng)民的束縛,促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
2.2.4 農(nóng)民財產(chǎn)性收入明顯增加。根據(jù)調(diào)研,通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),2014年安縣農(nóng)民人均可以得到671元的租金收入,有的土地流轉(zhuǎn)收入甚至高于農(nóng)民傳統(tǒng)農(nóng)作物總收入;另外,企業(yè)、合作社及業(yè)主通過租賃土地,為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造了更多就業(yè)就會,使農(nóng)民從原來直接的生產(chǎn)經(jīng)營者成為業(yè)主打工的農(nóng)業(yè)工人,也增加了一定收入。
3.1 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不強 一是一些農(nóng)民對國家政策認(rèn)識不足,甚至誤解流轉(zhuǎn)的目的,害怕流轉(zhuǎn)出去的土地“有去無回”,成為失地農(nóng)民[1-2]。二是由于長期以來形成的對土地的依賴性,一些長期外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民,有的甚至舉家外遷,不再以土地為生,但仍然把土地當(dāng)作最后退路。三是目前農(nóng)村還未建立起完善的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等事關(guān)農(nóng)民生存的社會保障體系,而土地在很大程度上擔(dān)負著農(nóng)民的社會保障功能,農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)之后的生計問題。
3.2 流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范 大多數(shù)農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地只有口頭協(xié)議,沒有形成具有法律效力的書面協(xié)議或合同。即使簽了合同,也比較簡單、不規(guī)范,流轉(zhuǎn)雙方在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系上沒有明確規(guī)定,也無違約責(zé)任的約定,更沒考慮到今后市場變化因素,給土地流轉(zhuǎn)留下了許多隱患。
3.3 流轉(zhuǎn)服務(wù)機制不健全 一是全縣尚未實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)2級土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺全覆蓋,土地流轉(zhuǎn)供求雙方的信息空間較為分散,土地供求信息不能高效準(zhǔn)確提供。二是土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)和政府推動,缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場,缺乏與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的政策咨詢、價格風(fēng)險評估、公證等中介組織,沒有形成一個網(wǎng)絡(luò)化、多功能的中介服務(wù)體系,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)信息渠道不夠暢通。
3.4 流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理不到位 一是2008年機構(gòu)改革后,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)機構(gòu)薄弱,缺乏人員和經(jīng)費,對土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管乏力。部分基層干部對土地流轉(zhuǎn)的重要性認(rèn)識不足,認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事,疏于監(jiān)督管理。二是尚未建立起鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障等一套完整的糾紛調(diào)處機制,仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足,仲裁員隊伍整體素質(zhì)不高,發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛時調(diào)處力度不夠[3]。三是土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的用途管制,出現(xiàn)借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)、擅自將耕地“非農(nóng)化”等現(xiàn)象,嚴(yán)重損害農(nóng)民的合法權(quán)益。
3.5 流轉(zhuǎn)政策制度不完善 一是流轉(zhuǎn)合同制度不完善,流轉(zhuǎn)合同文本沒有得到統(tǒng)一規(guī)范,合同簽訂流程和合同鑒證制度不健全。二是對流入方的主體資格、征信情況以及持續(xù)經(jīng)營能力審查不夠嚴(yán)密,存在流入方經(jīng)營項目不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)象。三是工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管力度不足,存在承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善遭受損失的風(fēng)險[4]。四是引導(dǎo)和鼓勵土地流轉(zhuǎn)的財政、金融、保險等政策支持不足。
4.1 尊重農(nóng)民意愿,引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn) 要始終堅持“依法、自愿、有償”的原則,以農(nóng)民為主體,以政府扶持引導(dǎo)、市場配置資源為取向,充分尊重農(nóng)民主體地位,土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇,應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。對個別不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶,不能違背承包農(nóng)戶意愿強迫流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有,任何組織和個人不得侵占、截留和克扣。要大力宣傳《土地承包法》、《合同法》等法律法規(guī),加大對中共十八屆三中全會、中央和省委一號文件關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面精神的宣傳力度,著重宣傳土地流轉(zhuǎn)的原則、期限、程序、方法、步驟以及土地流轉(zhuǎn)的意義,真正使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)政策深入人心,深入到千家萬戶,提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。要發(fā)揮典型引導(dǎo)示范作用,充分發(fā)揮種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的示范作用,使農(nóng)民看到實實在在的效果,轉(zhuǎn)變思想觀念。
4.2 加強指導(dǎo)服務(wù),規(guī)范土地流轉(zhuǎn) 健全土地流轉(zhuǎn)管理制度。對已流轉(zhuǎn)土地進行檢查登記,摸清現(xiàn)狀;實行縣、鄉(xiāng)分級審查制度,嚴(yán)格資格審查,重點審查流入方的主體資格、征信情況、農(nóng)業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力及擬經(jīng)營項目是否符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等;建立土地流轉(zhuǎn)臺賬,實行土地流轉(zhuǎn)合同鑒證制度;強化用途管制,堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度,嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)為名搞非農(nóng)建設(shè)[5]。引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人依法簽訂書面流轉(zhuǎn)合同,使用統(tǒng)一的省級合同示范文本。加強對工商業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險防范,實行分級備案,嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻,加強事中事后監(jiān)督,建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金,專項用于土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范。
4.3 建立流轉(zhuǎn)體系,促進土地流轉(zhuǎn) 一是要依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu),建立以縣級為中樞、鄉(xiāng)級為平臺、村為網(wǎng)點的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測體系,為流轉(zhuǎn)方式提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù),及時收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息。二是要積極發(fā)展各類市場中介組織,建立多層次、全方位開放的土地流轉(zhuǎn)市場機制,依靠市場調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機制,降低土地流轉(zhuǎn)成本。三是要完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制,加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè),健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣(市、區(qū))仲裁、司法保障的糾紛調(diào)處機制,妥善化解矛盾糾紛。四是要建立專業(yè)評估機構(gòu),開展土地分等定級和價格評估工作,客觀公正評估土地等級和市場價格,為流轉(zhuǎn)雙方的公平交易提供科學(xué)依據(jù)[6]。
4.4 培育新型主體,推動土地流轉(zhuǎn) 專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營的重要牽動力量。一是加強農(nóng)民職業(yè)教育力度,培育新型職業(yè)農(nóng)民,鼓勵職業(yè)農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、租賃等方式流轉(zhuǎn)土地,發(fā)揮示范效應(yīng)。二是發(fā)展家庭農(nóng)場,鼓勵承包農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展家庭農(nóng)場,支持家庭農(nóng)場改善生產(chǎn)條件和經(jīng)營管理,擴大生產(chǎn)規(guī)模。開展農(nóng)場經(jīng)營者成本核算、資產(chǎn)管理等方面的培訓(xùn),促進家庭農(nóng)場提高經(jīng)營管理水平。三是扶持農(nóng)民合作社發(fā)展,賦予農(nóng)民合作社申報和實施財政項目主體待遇,允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社,允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護。積極引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民將土地以入股方式集中,按市場機制將承包土地折價入股或量化成股份,建立土地股份合作社。四是做大做強龍頭企業(yè)。引導(dǎo)龍頭企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn),建立具有帶動作用的產(chǎn)業(yè)化示范基地,推動產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展。鼓勵和支持龍頭企業(yè)與農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社建立緊密聯(lián)結(jié)的組織模式和利益機制。
4.5 完善政策扶持,保障土地流轉(zhuǎn) 加大土地流轉(zhuǎn)財政扶持,對流轉(zhuǎn)土地給予獎補,落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策,支持種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和從事現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過土地流轉(zhuǎn)進行規(guī)模經(jīng)營,落實土地流轉(zhuǎn)用地、用電和用水政策。加大金融保險支持,通過組建政策性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易擔(dān)保公司或農(nóng)業(yè)投資企業(yè),優(yōu)先對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供融資擔(dān)保[7]。完善農(nóng)業(yè)保險政策措施,擴大農(nóng)業(yè)保險范圍,鼓勵保險公司選擇運行規(guī)范的糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體開展目標(biāo)價格保險試點,提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障水平。
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