李建成，傅孫萍，李文實 （泉州師范學院資源與環(huán)境研究所，福建泉州 362000）

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主要是指農(nóng)村集體建設用地中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)營性建設用地［1］。從我國國情出發(fā)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)，更多地表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的使用權(quán)通過出讓、租賃、入股等方式流轉(zhuǎn)給他人使用的行為。

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這一政策的出臺，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村集體土地改革一個新的突破口，也是當下土地資源經(jīng)濟和管理領域面臨的重要課題。筆者根據(jù)泉州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地多、隱形流轉(zhuǎn)頻繁的實際，在廣泛深入調(diào)研的基礎上，分析了泉州市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，指出現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題，并就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的風險控制、流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建等問題提出對策，對于盤活粗放利用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地、節(jié)約集約利用土地資源和今后土地流轉(zhuǎn)工作的開展具有一定的理論和實際意義。

1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量和流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

泉州市建設用地面積大，分布廣。截至2012年底，泉州市建設用地面積達9．78萬hm2，占全土地總面積的8．82%。其中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地約1．2萬hm2，約占全市建設用地的12．3%。主要分布于鯉城區(qū)、豐澤區(qū)、洛江區(qū)、泉港區(qū)、晉江市、石獅市和惠安縣等沿海各縣市。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地大部分是1988年《土地管理法》修訂之前獲批的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地，少數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)建設用地。

泉州市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主要有2種類型，首先是20世紀80年代，受大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)浪潮的影響，泉州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)大多數(shù)是在這一時期設立的。隨著改革開放的深入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，目前有相當部分的企業(yè)處于關(guān)停并轉(zhuǎn)狀態(tài)。其次是近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用招商引資興建的各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園用地。由于集體土地不能進入土地一級市場交易，其使用權(quán)便不自覺地進入隱形市場流轉(zhuǎn)。由于權(quán)屬問題，多數(shù)以出租的形式獲得土地增值。主要表現(xiàn)形式有:①土地租賃，如豐澤區(qū)清源街道環(huán)山村;②廠房租賃，如南安市梅山鎮(zhèn)某村;③土地出租和廠房出租2種方式并存，如洛江區(qū)河市工業(yè)區(qū)等。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)存在的問題

2．1 土地流轉(zhuǎn)市場無序 長期以來，我國對農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有著嚴格的限制。但是，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地資源日益緊缺，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地自發(fā)性、局部性流轉(zhuǎn)在泉州市經(jīng)濟發(fā)達的沿?？h市的城鄉(xiāng)結(jié)合部十分普遍。主要表現(xiàn)為:一是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的權(quán)利人，由于農(nóng)村集體土地無法進入土地一級市場流轉(zhuǎn)，導致集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)市場混亂無序。二是不符合土地利用總體規(guī)劃但依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的權(quán)利人，由于權(quán)利人的利益驅(qū)動且土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)和監(jiān)管滯后，既造成土地流轉(zhuǎn)市場的扭曲，同時土地流轉(zhuǎn)及其土地開發(fā)經(jīng)營直接影響到城市土地利用總體規(guī)劃的實施。三是違法占地所形成的隱形流轉(zhuǎn)市場。法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民未經(jīng)規(guī)劃和土地部門批準，私自違章搭建和協(xié)議轉(zhuǎn)讓。據(jù)市國土資源局土地監(jiān)察材料統(tǒng)計，2012年泉州市僅鯉城、豐澤2區(qū)查處各類違法、違章用地62項，涉及土地面積超過20 hm2，大部分屬于不規(guī)范用地或者是非法用地。

2．2 土地權(quán)屬和權(quán)能模糊 調(diào)研發(fā)現(xiàn)，泉州市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的權(quán)能和權(quán)屬存在以下3種情況:一是土地權(quán)屬主體模糊。雖然現(xiàn)行法律設定了集體土地所有權(quán)的主體屬于農(nóng)民集體，但對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未作明確界定，在法律上缺乏明確的解釋，其土地權(quán)屬主體地位也就無法明確［2］。二是土地與房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。在農(nóng)村集體土地興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)，按照《物權(quán)法》規(guī)定，企業(yè)主對其廠房享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，由于地上建筑物與土地不可分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)廠房的流轉(zhuǎn)實質(zhì)上伴隨著土地的流轉(zhuǎn)。這就使得部分農(nóng)村集體組織以翻修或搭蓋廠房為名，行房產(chǎn)和土地交易之實。在豐澤區(qū)某街道，受訪的6家鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)大部分都沒有辦理土地使用證。三是我國實行土地全民所有制和集體所有制2種形式，土地所有權(quán)可分為國有土地和集體土地，但二者的權(quán)能卻不相同，與國有土地所有權(quán)比較，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地所有權(quán)的入市流轉(zhuǎn)則受到嚴格限制。在集體土地權(quán)能得不到公平對待的情況下，農(nóng)村集體組織往往選擇規(guī)避相關(guān)法律法規(guī)，通過自發(fā)地流轉(zhuǎn)土地獲取收益，擾亂了土地市場的健康發(fā)展。

2．3 土地流轉(zhuǎn)收益分配不均 長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)所帶來的土地收益分配不均是土地流轉(zhuǎn)過程中最突出的問題。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是因土地權(quán)屬主體模糊，使得土地流轉(zhuǎn)的支配權(quán)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會。有些集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)的去向、用途、收益等事項，農(nóng)民缺乏知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，一部分農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而陷入失地、失業(yè)的困境［3］。在地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體和農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的利益博弈中，農(nóng)民的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴重，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益難以得到切實保障。比如，一些工業(yè)開發(fā)區(qū)或用地企業(yè)，與農(nóng)民簽訂了長期土地租賃協(xié)議，由于協(xié)議得不到法律的保護，一旦發(fā)生拖欠租金、企業(yè)倒閉等利益糾紛，常常引起農(nóng)民群體斗毆或集體上訪，嚴重影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。二是由于土地權(quán)能與國有土地有別，長期以來，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能進入土地一級市場流轉(zhuǎn)，國家對土地流轉(zhuǎn)不用行使有效監(jiān)管，從而不能有效地分享因基礎設施等建設所帶來的土地增值利稅。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)對策

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)，首先是有利于合理配置土地資源，提高土地利用率［4］。2014年4月，在福建印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)全面深化農(nóng)村改革加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的若干意見工作任務分工方案的通知》（閩政辦〔2014〕42號）中明確指出:在符合規(guī)劃、用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。對于推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，規(guī)范農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，保障農(nóng)民集體組織成員權(quán)利具有積極推動作用。

由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)工作，事關(guān)國家“三農(nóng)”政策的落實和社會的穩(wěn)定，其工作的涉及面廣、難度大。為此，在政策許可的條件下，還需要進一步從法律、制度等層面加以認真研究，尋求解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)問題的對策。

3．1 摸清土地存量，明確土地權(quán)屬和權(quán)能 摸清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量，明確其權(quán)屬和權(quán)能，是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、同等入市、同權(quán)同價的土地流轉(zhuǎn)市場的基礎和前提。

3．1．1 摸清存量。對全市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量進行全面摸底調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容包括數(shù)量、類型、分布和性質(zhì)等。對于依法取得的且符合城市土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，一要納入城市土地利用總體規(guī)劃控制，二要納入土地利用年度計劃控制，從而引導其分期分批入市，以避免對目前國有土地市場的沖擊。對于不符合城市土地利用總體規(guī)劃和用途管控的部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，非但不能入市，而且可以考慮向農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。然而，符合規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市一旦暢通，還必須嚴格控制新增集體經(jīng)營性建設用地的審批，確保其總體上、數(shù)量上與國有建設用地形成一定的比例。

3．1．2 明確權(quán)屬。明確符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主體的權(quán)屬，是土地入市流轉(zhuǎn)的基本條件。泉州市國土資源局自2102年以來，根據(jù)《福建省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證檢查驗收辦法（試行）》（閩國土資綜〔2012〕216號），開展全市農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記工作。由于歷史等原因，有些農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的主體權(quán)屬模糊不清，給土地確權(quán)登記帶來一定的困難。對此，首先應在法律的層面上，對“農(nóng)村集體”土地的主體加以明確解釋。根據(jù)具體經(jīng)營性建設用地宗地權(quán)利人情況，明確指出“農(nóng)村集體”是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府還是村民委員會或村民小組。而農(nóng)村集體組織在申請土地入市流轉(zhuǎn)時，應當?shù)玫捷爡^(qū)范圍內(nèi)超過2/3村民大會或村民代表大會的同意，而非少數(shù)幾個村鎮(zhèn)干部自行決定。

3．1．3 落實權(quán)能。在我國現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能享有與國有建設用地同等的權(quán)能。在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于城鄉(xiāng)同地不同權(quán)、不同價的“二元結(jié)構(gòu)”的存在，使得農(nóng)民無法公平分享現(xiàn)代化進程中的土地收益［5］?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，這對于確實落實農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地的同等權(quán)能具有積極的推動作用。只有落實好“同權(quán)”，才可能保證“同價”。建議有條件的沿?？h市的城鄉(xiāng)結(jié)合部可以率先實行“同地同價同收益”的土地入市流轉(zhuǎn)試點，為構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度積累經(jīng)驗。

3．2 建立兼顧國家、集體和農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益分配制度 由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是初次進入市場流轉(zhuǎn)，所以土地流轉(zhuǎn)純收益的分配應當在國家、集體和農(nóng)民3者之間進行。

3．2．1 國家收益。國家代表全體公民。隨著城市化進程的不斷推進和大量基礎設施建設的投入，國家對因土地區(qū)位條件變化而產(chǎn)生的土地增值作出了積極貢獻。由于土地增值收益是由社會經(jīng)濟發(fā)展和周邊環(huán)境的改善而形成的，國家作為基礎設施的投入者應當成為土地流轉(zhuǎn)收益分配的參與者。當土地入市交易時，國家依照稅法規(guī)定，通過征收土地增值稅、土地使用稅、契稅等稅費取得收益。建議各種稅收的總和控制在土地增值收益的20%左右。國家在征收稅費的同時，作為土地利用總體規(guī)劃的管理者和土地市場的監(jiān)督者，還可以通過稅收等手段來調(diào)節(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)節(jié)奏，以避免對現(xiàn)有土地市場帶來大的沖擊。

3．2．2 集體組織收益。農(nóng)村集體組織是經(jīng)營性建設用地的權(quán)屬主體。在土地入市流轉(zhuǎn)過程中理所當然應當取得較大部分的收益。隨著土地入市，農(nóng)村集體組織的利益必然會急劇增加。因此，必須充分重視和處理好原企業(yè)主補償、土地增值資金管理、保值增值和農(nóng)民收益的關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)的集體組織收益分配比例建議控制在純收益的50%左右。同時，農(nóng)村集體組織取得的土地有償使用收益和流轉(zhuǎn)收益，應主要

用于該集體轄區(qū)范圍內(nèi)的公共實施、公益事業(yè)建設和社會保障。集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的具體情況、土地收益的收取和使用情況，都應當以公示的形式向集體組織成員公開，接受監(jiān)督。

3．2．3 農(nóng)民個人收益。農(nóng)民個人既是被征地對象，也是集體經(jīng)濟組織的成員。雖然在興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)時已經(jīng)得到了初次征地補償，但隨著土地的增值和入市交易，應當在初次被征地價和入市地價之間產(chǎn)生的土地增值獲取部分收益。這部分分配建議控制在純收益的30%左右。為了保障農(nóng)民個人在土地入市流轉(zhuǎn)過程中取得收益，建議根據(jù)福建省或泉州市的實際，以地方立法的形式來規(guī)定農(nóng)民收益的具體比例。

3．3 構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)制度 依法取得的、符合城市土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地一旦準許入市流轉(zhuǎn)，并不意味著可以無節(jié)制進行。因此，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度，培育規(guī)范和可操作性的土地流轉(zhuǎn)有形市場是當下土地改革亟待解決的問題。

3．3．1 設定土地入市流轉(zhuǎn)的條件。由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟利益，因此，對于入市流轉(zhuǎn)的土地，必須依照中央的政策設定具體條件。首先是需經(jīng)縣級以上人民政府的土地管理部門確權(quán)和登記、依法取得的集體經(jīng)營性經(jīng)營性建設用地。其次是符合城市土地利用總體規(guī)劃和用途管控的集體經(jīng)營性建設用地。在審核入市流轉(zhuǎn)的土地時，還應充分重視和杜絕以下3種情況的發(fā)生:一是突擊審批新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn);二是以農(nóng)用地冒充集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn);三是因權(quán)屬模糊、四至不清等存在糾紛的集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)。只有這樣才能為構(gòu)建公平、合理的土地入市流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)造條件。

3．3．2 規(guī)范土地入市流轉(zhuǎn)的方式。我國現(xiàn)行的國有土地使用權(quán)通過招標、拍賣和掛牌出讓的程序和方法經(jīng)過較長時間的實踐和考驗，已經(jīng)相對完善和成熟。對于集體經(jīng)營性建設用地初次入市流轉(zhuǎn)應當參照國有土地使用權(quán)的招標、拍賣和掛牌出讓的方式進行流轉(zhuǎn)。而其再次流轉(zhuǎn)則可以采用轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合作或聯(lián)營的方式來進行流轉(zhuǎn)。對于土地流轉(zhuǎn)價格的確定，原則上應不低于宗地所在區(qū)域的基準地價。只有這樣，才能最大限度地防止暗箱操作，以避免損害國家、集體和農(nóng)民的合法權(quán)利。

3．3．3 設計合理的土地入市流轉(zhuǎn)程序。設計合理的土地入市流轉(zhuǎn)程序是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度的重要環(huán)節(jié)，也是積極、穩(wěn)妥地推進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作的基本保證。一般認為，完整的土地入市流轉(zhuǎn)主要包括土地流轉(zhuǎn)申請、土地流轉(zhuǎn)審批、簽訂流轉(zhuǎn)合同并繳納相關(guān)稅費、土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬變更登記和發(fā)證等幾個基本程序。通過入市流轉(zhuǎn)所獲得的土地使用證應與國有建設用地使用權(quán)證“同權(quán)”，允許轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，真正實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價，使建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)范化建設用地流轉(zhuǎn)市場落到實處。

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