康 勇，樊怡敏

（重慶行政學(xué)院，重慶 400041）

行政許可中止似乎是一個(gè)比較陌生的概念，學(xué)術(shù)界對之研究甚少。即使對于一般的行政行為而言，學(xué)者們也是將目光投向行政行為的撤銷、變更、終止以及無效，而鮮有涉及行政行為中止領(lǐng)域?！缎姓S可法》沒有對行政許可中止作出規(guī)定，只涉及行政許可實(shí)施情況的監(jiān)督與檢查問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》也只是規(guī)定了行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項(xiàng)?！缎姓?fù)議法》第6條在復(fù)議范圍里提及了“有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定”，這是唯一一次從人大常委會(huì)制定的法律層面上明確提出“行政許可中止”這個(gè)概念。但令人遺憾的是，最新通過的《行政訴訟法》第12條也只是擴(kuò)大行政許可類受案范圍為“對準(zhǔn)予、變更、延續(xù)、撤銷、撤回、注銷、行政許可等決定不服的”。行政許可中止規(guī)范性的缺乏，導(dǎo)致我國法院在審理行政許可中止案件時(shí)易與其他許可類案件相混淆，也造成了我國大量規(guī)范性文件對行政許可類領(lǐng)域的規(guī)定存在混亂與誤解。另外，由于對行政許可中止認(rèn)識的模糊不清，被中止許可的相對人權(quán)益容易遭受不可彌補(bǔ)的損失。因而，有必要對行政許可中止的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行研究，豐富行政許可類行政行為理論，以冀行政許可中止行為規(guī)范化以及明確化，從而為擴(kuò)大相對人的被許可權(quán)的保護(hù)范圍提供理論支撐。

一、行政許可中止的適用條件

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、我國學(xué)者的研究成果以及對行政許可撤銷原因的借鑒，本文認(rèn)為行政許可中止的適用條件應(yīng)當(dāng)主要包括但不限定于以下內(nèi)容①。

（一）被許可人的自身狀況不再滿足法定許可條件

《國家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施稅務(wù)行政許可若干問題的通知》規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)對被許可人從事許可活動(dòng)進(jìn)行核查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其不再具備法定條件時(shí)，可以中止許可、責(zé)令限期改正。在這里，稅務(wù)許可的申請人必須符合申請稅務(wù)許可事項(xiàng)的法定條件（不同的申請事項(xiàng)所需準(zhǔn)入門檻不同）。這一點(diǎn)尤其重要，是其與其他某些行政許可類行為區(qū)分的關(guān)鍵點(diǎn)。正如某學(xué)者認(rèn)為的，“損害防止型行政許可中止的適用情形之一是，被許可人在申請行政許可時(shí)依法被認(rèn)為具備行政許可條件和標(biāo)準(zhǔn)，且被許可人自身?xiàng)l件沒有發(fā)生任何變化，只是事后的某個(gè)時(shí)點(diǎn)被許可人經(jīng)依法認(rèn)定不具備法定許可條件和標(biāo)準(zhǔn)的?！保?］任何一種許可都存在一個(gè)或一類法定申請條件，尤其是有關(guān)自然資源、公共資源類等關(guān)系國計(jì)民生的行政特許，準(zhǔn)入門檻更是嚴(yán)格要求。行政許可是對一般禁止的允許，是對一般禁止領(lǐng)域的有條件的放開。因而，資格的適合、條件的滿足是授予行政許可的法定前提條件。同樣的，法定許可條件的喪失意味著被許可事項(xiàng)對該申請者暫時(shí)是不開放的，是封閉的。等條件再次滿足，再通過一定的步驟恢復(fù)被中止的行政許可。

（二）被許可人不存在違法行為

既然行政許可中止是對不符合法定條件的被許可人暫時(shí)關(guān)閉其進(jìn)入許可的通道，因而，被許可人的行為不存在違法之嫌疑。但是，法定許可條件的不再滿足有可能與被許可人從事的行為違法存在重合之處，從而導(dǎo)致行政許可中止與暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照類行政處罰存在混合的情況。在這種情況下，違法行為應(yīng)當(dāng)覆蓋不再滿足許可條件的行為，行政許可中止在這里就不再適用，而應(yīng)當(dāng)被暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照類行政處罰所代替。有些法律文件卻陷入二者適用混同的誤區(qū)。如《水污染物排放許可證管理暫行辦法》第20條第1款規(guī)定：違反《排放許可證》規(guī)定額度超量排污的，當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)情節(jié)，有權(quán)中止或吊銷其《排放許可證》。這個(gè)法條的規(guī)定存在欠妥之處，其混淆了中止《排放許可證》與吊銷《排放許可證》的適用條件。再如，《工程建設(shè)場地地震安全性評價(jià)許可證書管理辦法》第21條的規(guī)定混淆了行政許可中止、撤銷行政許可以及吊銷行政許可三者的內(nèi)涵。

那么，為什么會(huì)作出上面的選擇從而對行政許可中止的適用條件給予如此肯定呢？原因在于強(qiáng)化對違法實(shí)施許可行為的禁止性，增強(qiáng)對許可機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)被許可人存在違法行為的可處罰性，維護(hù)與被許可人從事的許可事項(xiàng)存在利害關(guān)系的公民的合法權(quán)益，防止被許可人濫用行政許可權(quán)?！霸O(shè)置行政許可的目的本來具有限定性，即行政許可的目的在于抑制公益上的危險(xiǎn)或影響秩序維持的相關(guān)因素。”［2］因而，當(dāng)被許可人存在危害諸如市場秩序等公共利益以及其他個(gè)人的合法權(quán)益的情況下，有必要對其施加一定的懲罰來恢復(fù)其所破壞的社會(huì)秩序。由于中止行政許可的懲罰性、對相對人權(quán)利的克減性相對于暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照類行政處罰的力度較弱，并且后者還可以附隨著其他行政處罰類型（如罰款、行政拘留）。因而，當(dāng)被許可人的自身狀況不再滿足法定許可條件與被許可人從事的行為違法相同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對其施以暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照類行政處罰。況且，法定許可條件的不再滿足是由于被許可人從事的行為違法所導(dǎo)致的，從原因結(jié)果的邏輯關(guān)系來講，亦應(yīng)當(dāng)適用后者。

（三）行政許可中止維護(hù)的法益強(qiáng)于其所造成的公共利益的損失

利益與利益之間的價(jià)值關(guān)系從來就不是平等的，不同的公共利益之間也是如此。在價(jià)值多元化的時(shí)代，當(dāng)多種利益在特定的條件之下不能共存時(shí)，那么利益衡量就成為解決多種利益矛盾沖突的基本策略?！袄婧饬坷碚撋羁痰亟沂玖藱?quán)利的核心在于利益,法律保護(hù)的本質(zhì)在于保護(hù)更應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益?！保?］行政許可的目的是為了設(shè)定一般情況的禁止，維護(hù)社會(huì)公共秩序類公共法益。當(dāng)此類法益由于法定許可條件的不再滿足而不能得到保護(hù)時(shí)，有必要通過行政許可中止來預(yù)防此等破壞以至恢復(fù)它。《食品流通許可證管理辦法》第七條規(guī)定了當(dāng)食品經(jīng)營者的經(jīng)營條件嚴(yán)重不符合經(jīng)營要求，有發(fā)生食品安全事故潛在的風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)立即停止食品經(jīng)營活動(dòng)。實(shí)際上，這里的“停止食品經(jīng)營活動(dòng)”也就是所謂的行政許可中止。通過行政許可中止，避免了該領(lǐng)域行政許可所要維護(hù)的公眾身體健康、生命安全的法益由于經(jīng)營條件的嚴(yán)重不符合而遭受破壞的危險(xiǎn)。

由于一種利益的維護(hù)可能導(dǎo)致另一種利益的破壞，當(dāng)行政許可中止力促維護(hù)的法益弱于其所破壞的公共利益，那么情況又會(huì)有所不同。筆者認(rèn)為在這種情況下，根據(jù)利益衡量原理，許可機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)作出中止行政許可的決定，而是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)準(zhǔn)許被許可人從事許可的事項(xiàng)，并督促其在最短的時(shí)間內(nèi)采取整頓措施，盡快恢復(fù)行政許可所需的法定條件。這種舉措一方面避免了中止行政許可造成的較大的公共利益的損失，另一方面又可以促使被許可人自身?xiàng)l件的盡快恢復(fù)，從而最小限度地?fù)p害了行政許可中止所維護(hù)的法益，甚至這種損害限縮為零。

綜上所述，本文認(rèn)為行政許可中止是指被許可人在行政許可實(shí)施過程中，由于自身狀況不再滿足法定的許可條件，且不存在違法行為時(shí)，基于較高法益的維護(hù)，由行政機(jī)關(guān)中止被許可人獲得的許可的行為。

二、行政許可中止與其他行政許可類行為的比較

行政許可行為種類較多，屬于“系列”行為，涵蓋了行政許可流動(dòng)的整個(gè)流程。從“北大法寶”上收集的有關(guān)行政許可的法律文件來看，立法者對行政許可類行為的涵義、適用的條件等問題的見解還存在模糊不清之處。鑒于此，有必要對相關(guān)概念進(jìn)行明確界定，以便走出誤區(qū)。

（一）行政許可中止與行政許可撤銷

行政許可的撤銷規(guī)定在《行政許可法》第69條之中。從撤銷許可的情形來看，行政許可的撤銷是基于許可機(jī)關(guān)在事后監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)被許可人原本無權(quán)獲得許可，但通過非法手段獲得許可（可能基于被許可人的原因，也可能基于許可機(jī)關(guān)的原因）。從中可以得知，行政許可的撤銷針對的是行政許可行為本身的合法與否，不考慮被許可人事后的行為?！按祟愋姓S可之撤銷行為是行政機(jī)關(guān)糾正有瑕疵或者違法許可行為的一種行政處理措施,與行政機(jī)關(guān)撤銷具體行政行為的法律屬性相同?！保?］因此，行政許可的撤銷是指行政機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)申請人的許可申請之后的監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)被許可人基于特殊的原因獲得其本不應(yīng)該獲批的許可，從而取消有瑕疵的行政許可的行為。

行政許可中止也是在事中的監(jiān)督檢查過程中由行政機(jī)關(guān)作出，但是其基于的理由是被許可人在從事許可活動(dòng)時(shí)由于各種原因?qū)е缕洳辉俜戏ǘǖ脑S可條件，而且是由于事中的原因，不是事前申請行為的瑕疵造成的。并且中止行政許可不是由于被許可人存在違法行為所致，而撤銷行政許可緣于許可行為是違法的。并且在特定情況下行政許可被撤銷，被許可人的合法權(quán)益受到損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。而一般情況下，被許可人無法因?yàn)樾姓S可中止而獲得賠償。

（二）行政許可中止與行政許可變更

行政許可的變更亦是行政許可類行為的主要內(nèi)容。對于行政許可變更的程序啟動(dòng)，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。如王太高教授認(rèn)為，“《行政許可法》第49條中變更的實(shí)質(zhì)是被許可人基于自身情況的變化而主動(dòng)放棄其合法持有的行政許可的同時(shí)向行政機(jī)關(guān)申請另一個(gè)相同類型的行政許可?！保?］也有學(xué)者認(rèn)為，“行政許可權(quán)利增量模式：宜確立自愿申請啟動(dòng)模式，行政許可權(quán)利克減模式：宜確立強(qiáng)制啟動(dòng)模式?！保?］筆者比較贊同前者的觀點(diǎn)。依據(jù)《行政許可法》第49條的規(guī)定，申請變更許可是被許可人的一項(xiàng)權(quán)利，而不是義務(wù)。變更許可的適用條件是被許可人自身?xiàng)l件的改變，導(dǎo)致其滿足其他類似的行政許可的法定申請條件。如《公司法》第7條規(guī)定公司營業(yè)執(zhí)照記載的事項(xiàng)發(fā)生變更的，公司應(yīng)當(dāng)依法辦理變更登記，由公司登記機(jī)關(guān)換發(fā)營業(yè)執(zhí)照。那么，《行政許可法》第8條以及其他法律條文中（如《電力監(jiān)管辦法》）對許可的變更作出的規(guī)定實(shí)際上是對其的誤用。要么應(yīng)是許可的部分撤回，要么是許可證的暫扣或吊銷。因此，行政許可的變更是指行政許可的申請人在獲得行政許可后，由于其自身狀況的改變，導(dǎo)致其適可其他類似的行政許可的法定申請條件，從而向行政機(jī)關(guān)申請變更行政許可的行為。

可見，行政許可中止與行政許可變更的相同點(diǎn)在于二者都是基于自身狀況的改變導(dǎo)致不再滿足該行政許可的法定條件。但是，不同點(diǎn)在于：首先，前者的被許可人的自身?xiàng)l件不再適用其他任何類似的許可條件，而后者卻有類似的許可可供選擇（如建筑業(yè)資質(zhì)從一級降為二級）。其次，中止行政許可是由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出；而變更行政許可以被許可人的申請為前提，雖然其中可能存在行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性，但程序啟動(dòng)者是被許可人而不是行政機(jī)關(guān)。

（三）行政許可中止與行政許可撤回

《行政許可法》第8條提及行政許可的撤回，這實(shí)際上也是行政許可撤回的涵義。根據(jù)信賴保護(hù)原則，撤回行政許可的條件主要包括：第一，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者客觀情況發(fā)生重大變化；第二，公共利益的需要；第三，依法給予補(bǔ)償。

行政許可的中止與其在某些方面存在相同之處：第一，都可能基于客觀情況的改變導(dǎo)致許可行為的流變；第二，被許可人都不存在違法行為。不同之處在于：第一，行政許可的撤回導(dǎo)致許可的法律效力喪失，而許可中止并無此功能；第二，許可撤回是基于公共利益的需要，而許可中止的直接原因是自身狀況不再滿足法定許可條件（雖然其目的在間接上也是為了公共利益）；第三，許可撤回是由于外部的、客觀原因?qū)е?，許可中止是被許可人自身內(nèi)部原因?qū)е隆?/p>

應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)問題，即在行政許可中止中，被許可人的自身狀況不再滿足法定許可條件也可能由于客觀情況的改變所導(dǎo)致的（如政府政策的變化），那么當(dāng)中止許可與撤回許可重合時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何選擇許可類型？本文認(rèn)為由于客觀條件的變化是不可歸咎于被許可人的原因所致，因此在出于保護(hù)被許可人的期待利益的需求下，可通過這樣的步驟解決二者之間的沖突：首先應(yīng)當(dāng)作出中止行政許可的決定，然后要求被許可人在一定期限內(nèi)恢復(fù)法定許可條件，若不能恢復(fù)，再撤回行政許可、依法給予補(bǔ)償。

關(guān)于行政許可的終止與注銷，本文就不再一一介紹。經(jīng)過上述的比較與介紹，我們可以對行政許可類行為的變更流程作出如下回應(yīng):第一，申請人申請行政許可，行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予許可；第二，行政機(jī)關(guān)在事中監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)許可的申請出現(xiàn)瑕疵，隨之撤銷許可；第三，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)申請人自身?xiàng)l件不再滿足法定許可條件，隨之中止許可；第四，被許可人自身?xiàng)l件的改變滿足其他類似的行政許可類型的適用條件，隨之申請變更行政許可；第五，基于法律、法規(guī)、規(guī)章的修改或廢止，或客觀條件的改變，行政機(jī)關(guān)隨之撤回行政許可；第六，出現(xiàn)以下特定情形，行政機(jī)關(guān)隨之注銷許可②。

三、行政許可中止的法理基礎(chǔ)

（一）最小侵害原則

經(jīng)過多年的發(fā)展，大陸法系國家對比例原則的理論認(rèn)識與實(shí)踐認(rèn)證上升到一個(gè)新的高度。我國傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為行政權(quán)力的行使以及類型、強(qiáng)度的選擇應(yīng)當(dāng)滿足合理性原則的要求，尤其應(yīng)當(dāng)遵守適當(dāng)性原則、必要性原則（最小侵害原則）以及狹義的比例原則?！熬蛯?shí)體而言，比例原則是指國家機(jī)關(guān)國家權(quán)力的行使，不能給予公眾超過國家目的之價(jià)值的侵害，否則就不合比例，實(shí)體合比例原則主要是從價(jià)值取向上來規(guī)范國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的合理關(guān)系。”［7］其中，最小侵害原則強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)在多種權(quán)力手段可供選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對相對人的權(quán)利產(chǎn)生最小影響的手段。在適用最小侵害原則時(shí)，應(yīng)當(dāng)對多元化利益進(jìn)行衡量，即每種權(quán)力所對應(yīng)的相對人利益的損害程度。

“行政許可是以限制國民的自由和權(quán)利，對國民賦課義務(wù)為前提而成立的?！保?］可見，行政許可權(quán)相對于憲法上的基本權(quán)利來說是一種有限的權(quán)利，其需要行政機(jī)關(guān)的賦予，公民在取得行政許可之時(shí)需為此付出一定的代價(jià)（如繳納許可費(fèi)）。因此，在公民被國家賦課一定的義務(wù)為基點(diǎn)取得行政許可權(quán)的情況下，國家的角色應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變：即由事先的為公民設(shè)定一定的義務(wù)、審查申請人對許可條件是否符合轉(zhuǎn)向事中的監(jiān)督檢查許可的實(shí)施狀況以及為公民獲取的許可提供保護(hù)。顯然，在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)許可的實(shí)施狀況存在一些問題時(shí)，在確保規(guī)制手段能夠有效地維護(hù)公共法益下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取對被許可人權(quán)益損害最小的以及符合問題的嚴(yán)重程度的手段來規(guī)制被批準(zhǔn)的許可行為。在被許可人基于某種原因不再滿足法定許可條件時(shí)，其存在的問題是輕微的，至少缺乏足夠的嚴(yán)重性以至政府機(jī)關(guān)不得不采用暫扣或吊銷許可證、撤銷許可等手段才能抹平被許可人給公共利益帶來的損害。因此，經(jīng)過利益衡量以及對被許可人存在的問題與懲罰手段進(jìn)行權(quán)衡，采用中止行政許可措施，從而恢復(fù)遭到損害或有損害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)秩序。責(zé)任與權(quán)利的限制（亦或懲處）相統(tǒng)一，亦是公平、公正的要求所在。

（二）行政規(guī)制理論

現(xiàn)代社會(huì)不僅是一個(gè)利益多元化、價(jià)值多元化的多方利益博弈的社會(huì)，亦是一個(gè)各種風(fēng)險(xiǎn)無處不在（食品安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn)、職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)等），且風(fēng)險(xiǎn)的破壞力、持續(xù)力、影響范圍逐漸擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。面對這樣一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)，在該領(lǐng)域，人們對能動(dòng)性政府、靈活性政府、有所作為政府以及規(guī)制型政府需求的渴望聲日漸增強(qiáng)。在西方國家中，行政規(guī)制亦在政府權(quán)力中獨(dú)占鰲頭。例如，美國自新政以來，由于獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)（獨(dú)立控制委員會(huì)）的大量增加，導(dǎo)致政府對社會(huì)規(guī)制的力度不斷增強(qiáng)，以至出現(xiàn)放松規(guī)制、規(guī)制緩和的呼聲?！俺Ｒ姷男姓?guī)制手段包括市場準(zhǔn)入、事前審查、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、信息工具、事后監(jiān)督、行政處罰、征收環(huán)境污染稅等。”［9］通過行政規(guī)制，將人們的生活成本控制在有限范圍之內(nèi)，從而避免了由于生活成本的擴(kuò)大帶來的機(jī)會(huì)成本等其他成本事項(xiàng)隨之的增長。行政規(guī)制實(shí)則行政干預(yù)、行政介入，但是這種介入是必要的，旨在彌補(bǔ)“市場失靈”的亂象，糾正“人民腐敗”的怪象。最高人民法院副院長江必新教授認(rèn)為，“行政規(guī)制的對象，即行政規(guī)制所直接指向的目標(biāo)性事物，應(yīng)是市場主體及其市場行為。不過，市場主體并不限于企業(yè)和消費(fèi)者，還可能是其他的市場參與主體，比如投資者、行業(yè)性組織等?！保?0］

行政許可領(lǐng)域受到政府的全方位規(guī)制：事前規(guī)制（設(shè)定申請資格，審查申請條件），事中規(guī)制（監(jiān)督檢查），事后規(guī)制（行政處罰，賦課責(zé)任）。之所以對此進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，根本原因在于行政許可是對一般禁止的允許，其涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置、公共服務(wù)配置、人身健康、生命安全等公共利益。行政規(guī)制在這些領(lǐng)域是必要的，也是保證社會(huì)秩序穩(wěn)定所必備的。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)被許可人不再滿足法定的許可條件，其有必要采取規(guī)制措施，以免被許可人可能對公共利益造成損害。法定許可條件的不滿足已經(jīng)觸碰了許可正常實(shí)施的邊界，若不對其加以及時(shí)地規(guī)制，其可能會(huì)越過這個(gè)邊界，而出現(xiàn)違法行為或可能導(dǎo)致設(shè)定許可的目的無法實(shí)現(xiàn)。行政許可中止規(guī)制是行政許可流程變更中對被許可人的懲罰力度最輕的，是最低限度的懲罰，可將其對公共利益造成的危害控制在萌芽階段。

四、行政許可中止情境下相對人利益保護(hù)

行政許可中止畢竟給相對人的受益權(quán)帶來損失，是對被許可人賦課的二次義務(wù)。鑒于此，有必要在行政許可中止領(lǐng)域探索出相對人利益保護(hù)機(jī)制。本文主要針對以下幾個(gè)問題來進(jìn)行探討。

第一，行政許可中止應(yīng)遵循何種程序？《行政許可法》對行政許可中止的程序規(guī)定存在缺失，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)出現(xiàn)失控狀態(tài)，程序正義理念無法得以徹底地保障?！皩Τ绦虻哪晫?dǎo)致實(shí)體權(quán)利義務(wù)的紊亂。”［11］何況，《行政許可法》并沒有明確行政許可中止這個(gè)概念，因此，對該程序的規(guī)劃與設(shè)計(jì)就顯得至關(guān)重要。根據(jù)基本的行政程序理念，一項(xiàng)行政行為的作出應(yīng)當(dāng)經(jīng)過以下程序：通知（告知）、說明理由、相對人陳述及申辯、送達(dá)。行政許可中止程序亦不例外，無外乎經(jīng)過上述法定程序。然而，本文在這里想要探討的是相對人是否可以申請聽證程序以及行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)依職權(quán)舉行聽證？

《行政許可法》第47條規(guī)定了當(dāng)行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，申請人、利害關(guān)系人享有申請聽證的權(quán)利?！坝捎谛姓S可不僅與公共利益有關(guān)，而且關(guān)系第三人的利益，因此不能排除行政機(jī)關(guān)根據(jù)利害關(guān)系人的申請來判斷被許可人是否符合法定的許可條件進(jìn)而作出中止行政許可決定?！保?2］既然，行政機(jī)關(guān)是否作出中止行政許可的決定，可以根據(jù)利害關(guān)系人的申請狀況作出判斷；那么，申請人、利害關(guān)系人對行政機(jī)關(guān)作出中止行政許可的決定亦享有申請聽證權(quán)，以充分表達(dá)自己的見解。聽證程序也可以為申請人與利害關(guān)系人進(jìn)行質(zhì)辯提供機(jī)會(huì)，以保證行政機(jī)關(guān)作出公正、合理的行政決定。

《行政許可法》第46條規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)舉行聽證的事項(xiàng)以及行政機(jī)關(guān)認(rèn)為涉及重大的公共利益的事項(xiàng)，其應(yīng)當(dāng)舉行聽證。同樣的，若中止的行政許可亦屬于上述事項(xiàng)范圍之內(nèi)，那么行政機(jī)關(guān)中止行政許可就沒有理由不舉行聽證。這亦是其一項(xiàng)法定義務(wù)。

第二，由于政府政策的變化等不可歸責(zé)于被許可人自身的客觀原因?qū)е缕洳辉龠m合法定許可條件，被許可人可否享有補(bǔ)償?shù)臋?quán)利？該問題等同于在這種情況下，其是否享有信賴保護(hù)利益？一般情況而言，被許可人由于許可的中止而喪失的利益無法獲得行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償，因?yàn)樾刨嚴(yán)姹Ｗo(hù)對此并不適用。然而，與一般情況不同的是，由于政府政策的變化等客觀原因?qū)е卤辉S可人不再適合法定許可條件，那么責(zé)任人就應(yīng)當(dāng)是政府，政府對此應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。如《食品安全法》規(guī)定食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)提高時(shí)，獲得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)由于生產(chǎn)的食品沒有達(dá)到新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致企業(yè)的許可證被中止。那么，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對企業(yè)的損失提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，才能滿足企業(yè)利益的損失。補(bǔ)償不一定是金錢的給付，也可以是減免稅收等形式。這與行政許可撤回的法理是基本相同的，只是適用行政許可中止而不是行政許可撤回罷了。從這看來，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張，不應(yīng)僅限定于行政許可的撤回，而應(yīng)當(dāng)適用所有類似情況的行政行為。

第三，當(dāng)被許可人在行政機(jī)關(guān)規(guī)定的期限內(nèi)，恢復(fù)法定的許可條件時(shí)，許可證的恢復(fù)是由相對人的申請還是依職權(quán)抑或是自動(dòng)的？從目前的法律文件來看，許可證的恢復(fù)需要經(jīng)過相對人的申請，許可機(jī)關(guān)經(jīng)過審核予以批準(zhǔn)這類程序。如《昆明市水污染物排放許可證管理暫行辦法》第11條規(guī)定被中止《排放污染物許可證》的單位，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到《排放污染物許可證》要求的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門準(zhǔn)予恢復(fù)被中止的《排放污染物許可證》。本文認(rèn)為，單獨(dú)依據(jù)依申請型模式似乎并不能完全滿足恢復(fù)許可的需要。因?yàn)?，這有可能使相對人遭受“懶政”、“怠政”的侵害：只要許可機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)相對人的申請，相對人就無法自行恢復(fù)行政許可。因此，有必要建立強(qiáng)制恢復(fù)制度，即經(jīng)過相對人的申請，行政機(jī)關(guān)必須在一定的期限內(nèi)給予答復(fù)，或者批準(zhǔn)申請，或者終止許可，或者退回相對人重新申請，否則就默認(rèn)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)恢復(fù)許可。正如王太高教授認(rèn)為的，“站在相對人的立場，應(yīng)當(dāng)確立默示恢復(fù)制度，即只要責(zé)令改正期限屆滿后行政機(jī)關(guān)沒有終止行政許可的，行政許可的效力便動(dòng)恢復(fù)，以避免因行政機(jī)關(guān)的懈怠而使行政許可中止衍化成終止?！保?2］因此，同時(shí)采用申請型和自動(dòng)型能夠有效避免由于政府的不作為導(dǎo)致相對人的利益遭受無法彌補(bǔ)的損失（因?yàn)槠髽I(yè)的盈利所得不在《國家賠償法》的賠償范圍之列），以及規(guī)范了許可機(jī)關(guān)在許可恢復(fù)中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

注 釋

①有學(xué)者認(rèn)為行政許可中止發(fā)生在行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可決定后、行政許可持續(xù)生效期間。由于此種適用條件較明白清楚，且學(xué)界不存在爭議，本文在這里就不再贅述。

②第七十條有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：（一）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（二）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（三）法人或者其他組織依法終止的；（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（五）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項(xiàng)無法實(shí)施的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷行政許可的其他情形。

［1］ 肖澤晟.非處罰性行政許可中止——從某環(huán)評批復(fù)行政復(fù)議“后語”說起［J］.當(dāng)代法學(xué)，2012，（6）：23-30.

［2］ 楊建順.日本行政法通論［M］.北京：中國法制出版社，1998．

［3］ 梁上上.利益衡量的界碑［J］.政法論壇，2006，（5）：66-80.

［4］ 李孝猛.行政許可撤銷行為的法律屬性［J］.華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（3）：43-47．

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［6］ 徐曉明.行政許可變更制度構(gòu)建問題研究［J］.政治與法律，2013，（5）：70-78．

［7］ 王名揚(yáng)，馮俊波.論比例原則［J］.時(shí)代法學(xué)，2005，（4）：20-25.

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［9］ 宋亞輝.論公共規(guī)制中的路徑選擇［J］.法商研究，2012，（3）：94-105．

［10］ 江必新.論行政規(guī)制基本理論問題［J］.法學(xué)，2012，（12）：17-29．

［11］ 歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩.行政法與行政程序概要［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1996．

［12］ 王太高.論行政許可中止［J］.法學(xué)，2014，（4）：91-97.