馬俊豪

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

論市級(jí)以上人大代表補(bǔ)選中的選舉機(jī)構(gòu)

馬俊豪

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

關(guān)于人大代表的補(bǔ)選活動(dòng)，我國(guó)《選舉法》第54條只規(guī)定了選舉主體而未闡明選舉機(jī)構(gòu)，若有數(shù)量較大的人大代表資格喪失引發(fā)補(bǔ)選活動(dòng)時(shí)，專門的選舉機(jī)構(gòu)就必不可少。此時(shí)可以參照《選舉法》第8條，縣級(jí)以下的人大代表補(bǔ)選活動(dòng)由獨(dú)立的選舉委員會(huì)主持，市級(jí)以上的人大代表補(bǔ)選活動(dòng)的選舉機(jī)構(gòu)為同級(jí)人大常委會(huì)。但當(dāng)數(shù)量較多的市級(jí)以上的人大代表代表資格終止時(shí)其同級(jí)的人大常委會(huì)因成員不足而陷入癱瘓，無(wú)法履行其作為選舉機(jī)構(gòu)的職責(zé)，《選舉法》對(duì)于這種情形的選舉機(jī)構(gòu)的規(guī)定尚存缺陷，因而需要結(jié)合實(shí)踐中關(guān)于類似問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施從立法論角度對(duì)該法律漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)。

市級(jí)以上人大代表；補(bǔ)選；選舉機(jī)構(gòu)

一、問(wèn)題的提出

選舉機(jī)構(gòu)又稱選舉主持機(jī)關(guān)，是指根據(jù)法律規(guī)定，辦理選舉事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱。[1]根據(jù)我國(guó)《憲法》和《選舉法》的有關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以下的人大代表選舉活動(dòng)由獨(dú)立的選舉委員會(huì)主持，市級(jí)以上的人大代表選舉活動(dòng)的選舉機(jī)構(gòu)為同級(jí)人大常委會(huì)。據(jù)此，我國(guó)的法律明確規(guī)定的選舉機(jī)構(gòu)共為兩種：選舉委員會(huì)和人大常委會(huì)。選舉委員會(huì)主持直接選舉工作，間接選舉由同級(jí)人大常委會(huì)主持。選舉委員會(huì)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，待選舉工作結(jié)束則宣告撤銷，其組成人員及任職資格并無(wú)法律明確規(guī)定。縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會(huì)的組成人員，由本級(jí)人大常委會(huì)任命；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)組成人員，由縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人大常委會(huì)任命。具體而言，我國(guó)選舉機(jī)構(gòu)有如下特點(diǎn)：

第一，專門性。選舉工作任務(wù)繁雜，選舉機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)選區(qū)的劃分及分配各選區(qū)的應(yīng)選代表名額；進(jìn)行選民登記，審查選民資格，公布選民名單等；確定選舉日期；了解、核實(shí)并組織介紹代表候選人的情況等；主持投票選舉；確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單。正因工作繁雜，需要有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)主持，于是選舉委員會(huì)和同級(jí)的常務(wù)委員會(huì)作為本級(jí)人大代表的選舉機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。第二，臨時(shí)性。既然是專門為選舉活動(dòng)而設(shè)置的選舉機(jī)構(gòu)，選舉活動(dòng)結(jié)束后其自然沒(méi)有存在的必要性。選舉委員會(huì)作為直接選舉的選舉機(jī)構(gòu)，一旦換屆選舉結(jié)束其也隨著職責(zé)的履行完畢而停止工作。同級(jí)人大常委會(huì)作為間接選舉的選舉機(jī)構(gòu)，根據(jù)《憲法》第66條第1款和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第42條規(guī)定，市級(jí)以上的人大常委會(huì)行使職權(quán)到下屆同級(jí)人民代表大會(huì)選出新的人大常委會(huì)為止。市級(jí)以上的人大常委會(huì)主持完本級(jí)人大代表的選舉活動(dòng)，選舉產(chǎn)生新一屆的人大代表并召開(kāi)第一次會(huì)議時(shí)，其作為選舉機(jī)構(gòu)的職能已經(jīng)履行完畢，而新一屆同級(jí)的人大代表大會(huì)會(huì)選舉產(chǎn)生新的人大常委委員組成新一屆的人大常委會(huì)。因此上一屆的人大常委會(huì)已無(wú)存在的必要，其職權(quán)也會(huì)因被新一屆的人大常委會(huì)所取代而自動(dòng)終止，其臨時(shí)性可見(jiàn)一斑。

我國(guó)目前法定的選舉機(jī)構(gòu)的這種特點(diǎn)，決定了其有不足之處。譬如，2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽(yáng)市527名市人大代表出席的第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，選舉產(chǎn)生了76名湖南省人大代表，結(jié)果被查明此次選舉活動(dòng)56名當(dāng)選的省人大代表存在賄選行為，518名衡陽(yáng)市人大代表和68名工作人員接受了賄賂。湖南省各級(jí)人大常委會(huì)的處理決定是，對(duì)以賄賂當(dāng)選的56名省級(jí)人大代表確認(rèn)當(dāng)選結(jié)果不生效；接受收受賄賂的518名衡陽(yáng)市人大代表辭去代表職務(wù)的申請(qǐng)。[2]結(jié)果幾乎全體衡陽(yáng)市人大代表的代表資格終止，衡陽(yáng)市人大常委會(huì)委員近乎“全軍覆沒(méi)”而陷入癱瘓。必須解決的問(wèn)題是，此情形下進(jìn)行人大代表補(bǔ)選活動(dòng)，選舉機(jī)構(gòu)由誰(shuí)擔(dān)任？鑒于我國(guó)《選舉法》未明確規(guī)定人大代表補(bǔ)選活動(dòng)中的選舉機(jī)構(gòu)，且補(bǔ)選活動(dòng)亦屬于選舉，其選舉機(jī)構(gòu)可參照《選舉法》第8條的規(guī)定，市級(jí)以上的人大代表選舉由同級(jí)人大常委會(huì)主持。衡陽(yáng)市人大常委會(huì)由于大部分委員因賄選辭職而無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，選舉機(jī)構(gòu)尚待明確。

二、市級(jí)以上人大代表補(bǔ)選中另設(shè)選舉機(jī)構(gòu)的必要性

一方面，我國(guó)目前法律只規(guī)定了人大代表補(bǔ)選活動(dòng)的選舉主體，未明確其選舉機(jī)構(gòu)。我國(guó)法律關(guān)于人大代表的補(bǔ)選的規(guī)定集中在《選舉法》第54條。其第1款規(guī)定，代表在任期內(nèi)，因故出缺，由原選區(qū)或原選舉單位補(bǔ)選；第2款規(guī)定了代表資格終止的情形；第3款規(guī)定了市級(jí)以上人大代表補(bǔ)選的選舉主體；第4款規(guī)定了補(bǔ)選可采取差額選舉或等額選舉的方式，還有兜底性的授權(quán)性規(guī)定：“補(bǔ)選的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！?/p>

需要指出的是，《選舉法》第54條第4款將補(bǔ)選的具體辦法授權(quán)給了省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)，但是省一級(jí)的人大常委會(huì)只得對(duì)補(bǔ)選活動(dòng)的實(shí)施細(xì)則根據(jù)實(shí)際情況作進(jìn)一步的規(guī)定，如采用等額選舉還是差額選舉。至于設(shè)立獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)，省一級(jí)的人大常委會(huì)無(wú)法依據(jù)該授權(quán)作出規(guī)定。理由在于：首先，我國(guó)《立法法》第8條列舉規(guī)定了法律保留的事項(xiàng)，其第2項(xiàng)是“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”。人大代表補(bǔ)選活動(dòng)的選舉機(jī)構(gòu)設(shè)置屬于此項(xiàng)法律保留事項(xiàng)。根據(jù)《選舉法》第9條關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定，法律保留的事項(xiàng)未制定法律的可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但“有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。根據(jù)當(dāng)然解釋，“舉重以明輕”，既然關(guān)乎犯罪和刑罰等司法制度的規(guī)定屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，那么人大代表補(bǔ)選機(jī)構(gòu)的設(shè)置作為關(guān)乎我國(guó)根本政治制度的人大制度，更應(yīng)該屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，除了全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律進(jìn)行規(guī)定外，其他立法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)進(jìn)行規(guī)定。其次，根據(jù)體系解釋，既然《立法法》已經(jīng)將關(guān)于人大制度的規(guī)定納入到法律絕對(duì)保留事項(xiàng)中來(lái)，《選舉法》第54條第4款的授權(quán)性規(guī)定就只能進(jìn)行除涉及人大制度之外的授權(quán)，省一級(jí)人大常委會(huì)不能依據(jù)此授權(quán)作出設(shè)立選舉機(jī)構(gòu)的規(guī)定。

另一方面，法律未明確人大代表補(bǔ)選活動(dòng)的選舉機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)迫切需要該情形下應(yīng)有明確的選舉機(jī)構(gòu)，因?yàn)槲覈?guó)《選舉法》第55條和《代表法》第49條分別規(guī)定了人大代表的代表資格無(wú)效和終止的情形，在實(shí)踐中還是存在不少人大代表因具有符合這些規(guī)定的行為而喪失代表資格的情況的。前例湖南省衡陽(yáng)市賄選事件便是典型的代表資格喪失事件，幾乎全體的人大代表因接受賄賂而辭職。[3]人大代表席位出缺自然會(huì)引發(fā)補(bǔ)選活動(dòng)?！哆x舉法》第54條規(guī)定對(duì)出缺的人大代表進(jìn)行補(bǔ)選活動(dòng)的是 “原選區(qū)或原選舉單位”。據(jù)此，一般情況下，縣級(jí)以下的人大代表由原選區(qū)進(jìn)行直接選舉以補(bǔ)選，市級(jí)以上的人大代表補(bǔ)選則由下一級(jí)的人民代表大會(huì)進(jìn)行選舉產(chǎn)生。此時(shí)，若補(bǔ)選的人數(shù)較少，并不需要專門的選舉機(jī)構(gòu)主持亦可進(jìn)行補(bǔ)選，若補(bǔ)選人數(shù)和規(guī)模較大則產(chǎn)生了對(duì)選舉機(jī)構(gòu)的需求。

從法律屬性上看補(bǔ)選活動(dòng)仍屬于選舉，因而雖然法律未明確規(guī)定人大代表補(bǔ)選活動(dòng)的選舉機(jī)構(gòu)，一般情況下可以參照《選舉法》第8條的規(guī)定，縣級(jí)以下的人大代表補(bǔ)選由選舉委員會(huì)主持，市級(jí)以上的人大代表選舉由同級(jí)人大常委會(huì)主持。但當(dāng)市級(jí)以上同級(jí)人大常委會(huì)因組成人員不足而無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，產(chǎn)生了另設(shè)選舉機(jī)構(gòu)的迫切現(xiàn)實(shí)需求?？h級(jí)以下的人大代表的補(bǔ)選則因其選舉機(jī)構(gòu)——選舉委員會(huì)本身便是獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)，其成員在法律上并無(wú)明確的資格限制，不存在無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的隱患，因而縣級(jí)以下的人大代表的補(bǔ)選的選舉機(jī)構(gòu)并無(wú)另設(shè)的必要性。

三、關(guān)于市級(jí)以上人大代表補(bǔ)選中另設(shè)選舉機(jī)構(gòu)的建議

（一）實(shí)踐中另設(shè)選舉機(jī)構(gòu)之創(chuàng)新做法的理?yè)?jù)瑕疵

關(guān)于衡陽(yáng)賄選事件因516名人大代表的代表資格喪失而引起的人大代表補(bǔ)選活動(dòng)，湖南省人大常委會(huì)通過(guò)組建籌備組的方式，由籌備組作為選舉機(jī)構(gòu)主持補(bǔ)選活動(dòng)。[4]無(wú)獨(dú)有偶，2012年6月21日，民政部發(fā)布 《關(guān)于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級(jí)三沙市的公告》：國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設(shè)立地級(jí)三沙市管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。[5]由于是新設(shè)立的地級(jí)市，其第一屆人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的組成人員的選舉活動(dòng)的選舉機(jī)構(gòu)設(shè)置面臨著與衡陽(yáng)賄選事件后人大代表補(bǔ)選相同的問(wèn)題：選舉機(jī)構(gòu)如何設(shè)置。對(duì)此，海南省人大常委會(huì)也是采取設(shè)立籌備組的方式，由籌備組作為選舉機(jī)構(gòu)主持三沙市第一屆人民代表大會(huì)代表的選舉。此外，1997年3月14日，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)撤銷原重慶市，批準(zhǔn)設(shè)立重慶直轄市的決定。[6]對(duì)于重慶市第一屆人大代表大會(huì)代表的選舉，全國(guó)人民代表大會(huì)也是通過(guò)設(shè)立籌備組作為選舉機(jī)構(gòu)的方式主持第一屆重慶市人大代表的選舉。

無(wú)論是衡陽(yáng)賄選事件導(dǎo)致衡陽(yáng)市人大常委會(huì)因組成人員不足而無(wú)法擔(dān)任人大代表補(bǔ)選的選舉機(jī)構(gòu)，還是三沙市第一屆人大常委會(huì)還未產(chǎn)生無(wú)法擔(dān)任第一屆人大代表的選舉機(jī)構(gòu)，抑或是重慶市撤地級(jí)市為直轄市其第一屆人大常委會(huì)需重新選舉而無(wú)法擔(dān)任第一屆人大代表的選舉機(jī)構(gòu)。這三者面臨的問(wèn)題都是一致的：選舉機(jī)構(gòu)如何產(chǎn)生。解決方式也是相同的：上一級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立籌備組作為選舉機(jī)構(gòu)。此時(shí)，我們不得不省思上一級(jí)人民代表大會(huì)是否有權(quán)另設(shè)選舉機(jī)構(gòu)？其法律依據(jù)在哪？本文前已論述，雖然《選舉法》第54條第4款授權(quán)省一級(jí)的人大常委會(huì)可以規(guī)定補(bǔ)選的具體辦法，但省一級(jí)的人大常委會(huì)無(wú)權(quán)就成立選舉機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，該項(xiàng)只能由法律對(duì)此進(jìn)行規(guī)制。因而需要從立法論的角度完善法律規(guī)定，為市級(jí)以上人大代表選舉機(jī)構(gòu)的設(shè)置及類似問(wèn)題的解決提供法律依據(jù)。

（二）市級(jí)以上人大代表補(bǔ)選中選舉機(jī)構(gòu)的立法完善

首先，對(duì)于市級(jí)以上人大代表的補(bǔ)選根據(jù)出缺代表數(shù)量的大小可以分為零星式的補(bǔ)選和較大數(shù)量的補(bǔ)選。[7]前者為有限的補(bǔ)選名額和補(bǔ)選規(guī)模，后者為較大的補(bǔ)選名額和規(guī)模。前者并無(wú)必要有專門的選舉機(jī)構(gòu)主持選舉，由選舉主體自行進(jìn)行選舉即可。而后者因補(bǔ)選人數(shù)較多事務(wù)繁雜，選舉機(jī)構(gòu)則不可或缺。因此，對(duì)市級(jí)以上人大代表的補(bǔ)選機(jī)構(gòu)設(shè)置的立法完善上也需區(qū)分這兩種情況，不能明確規(guī)定一概設(shè)立選舉機(jī)構(gòu)。其次，關(guān)于市級(jí)以上人大代表的補(bǔ)選的選舉機(jī)構(gòu)設(shè)置主要涉及《選舉法》和《立法法》。立法完善勢(shì)必從這兩部法律入手?！读⒎ǚā逢P(guān)于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)的規(guī)定，由于涉及面廣，更改后需對(duì)其他法律進(jìn)行相應(yīng)的修改，但不宜通過(guò)修改 《立法法》，將市級(jí)以上人大代表補(bǔ)選的選舉機(jī)構(gòu)的設(shè)置授權(quán)給省一級(jí)人大常委會(huì)?？梢酝ㄟ^(guò)修改《選舉法》第54條，在第4款“補(bǔ)選出缺的代表時(shí)，代表候選人的名額可以多于應(yīng)選名額，也可以同應(yīng)選名額相等”后面增設(shè)一句：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)可根據(jù)情況做出是否設(shè)立選舉機(jī)構(gòu)的規(guī)定?！比绱?，省級(jí)人大代表大會(huì)或其常委會(huì)可以另設(shè)補(bǔ)選人大代表的選舉機(jī)構(gòu)就有了明確的法律依據(jù)，其視情況設(shè)立選舉機(jī)構(gòu)是對(duì)法律的具體化，而非創(chuàng)設(shè)了法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)，湖南省人大常委會(huì)就衡陽(yáng)市人大代表補(bǔ)選而設(shè)立籌備組的合法性問(wèn)題迎刃而解；三沙市等首屆代表選舉選舉機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題，由于其性質(zhì)類似，亦可根據(jù)體系解釋原理，適用這一授權(quán)性規(guī)定。

[1]胡錦光.憲法學(xué)原理與案例教程[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：172.

[2][4]蒙志軍.我省嚴(yán)肅查處衡陽(yáng)破壞選舉案[N].湖南日?qǐng)?bào)，2013-12-29（01）.

[3]莫紀(jì)宏.直面“三個(gè)挑戰(zhàn)”：衡陽(yáng)賄選事件的法理透析[J].法學(xué)評(píng)論，2014（2）：1-12.

[5]中華人民共和國(guó)民政部.民政部關(guān)于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級(jí)三沙市的公告 [EB/OL].(2012-06-21)[2014-10-26]http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600325063.shtml.

[6]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于批準(zhǔn)設(shè)立重慶直轄市的決定[EB/OL].（1997-03-17）[2014-10-26]http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=96438.

[7]鄭磊.危機(jī)中的自新契機(jī)——從衡陽(yáng)賄選事件的三層處理方案談起[J].法學(xué)，2014（7）：98-104.

The Supplementary Electoral Mechanisms of the Representatives of the People’s Congress of Municipality and Above

Ma Junhao
(Law School of Anhui Finance and Economics University,Bengbu Anhui 233030)

As to the supplementary election of the representatives of the people's Congress,the fifty-fourth article of the Election Law of China stipulates only the election subjects but not the electoral mechanisms.If supplementary elections are triggered by the disqualification of a larger number of Congress representatives, specialized electoral mechanisms will be necessary.The eighth article of the Election Law can be referred here: election activities of People’s Congress below the county level should be hosted by the independent Electoral Commission,while the standing committee of same-level People’s Congress should be in charge of supplementary elections of municipality and higher levels.But when a considerable number of members of the standing committee of the People’s Congress of municipality and above terminate,the same-level standing committee is often found unable to perform its duty as the electoral institution,due to lack of staff.The loopholes of the Election Law in this aspect should be addressed and provided with solutions from the legislative angle,in combination with similar problems in the practice.

the people’s congress of municipality and above;supplementary election;electoral mechanism

DF22

A

1671-5101(2015)01-0030-04

（責(zé)任編輯：孫雯）

2014-11-10

馬俊豪(1991-），男，浙江金華人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2013級(jí)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。