安徽省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理探討

高振陸

(安徽省·水利部淮委水利科學(xué)研究院，水利水資源安徽省重點實驗室，安徽蚌埠 233000)

摘要分析了安徽省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理過程中出現(xiàn)的主要問題，從資金投入、前期工作、自主建設(shè)、落實管理責(zé)任和設(shè)立專項資金等方面著手，就如何提高建設(shè)管理水平做了一定的探討，供各地參考。

關(guān)鍵詞安徽?。晦r(nóng)田水利；建設(shè)管理；探討

中圖分類號S-9

作者簡介高振陸(1981- )，男，安徽蚌埠人，工程師，從事農(nóng)村水利研究。

收稿日期2015-06-23

1概述

小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全的重要保障[1]。農(nóng)村稅費改革，取消“兩工”后對小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)產(chǎn)生了巨大影響，為緩解這一現(xiàn)象，2005年中央財政設(shè)立了小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金，以“民辦公助”的方式支持各地開展小型農(nóng)田水利建設(shè)，取得了一定的成效。2009年，為進一步加快小型農(nóng)田水利建設(shè)步伐，徹底改變小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀，財政部、水利部決定開展小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)。通過幾年的重點扶持，集中資金投入，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)得到極大的恢復(fù)和改善。截至2015年，安徽省累計投入省級以上資金58.9億元，地方配套及群眾自籌18.3億元，安排小型農(nóng)田水利重點縣115個縣次，新增灌溉面積10萬hm2，恢復(fù)和改善灌溉面積37.47萬hm2，年新增糧食生產(chǎn)能力71萬t，對保障國家糧食安全、促進農(nóng)民增收、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。

2存在的主要問題

由于小型農(nóng)田水利工程類型多、分布廣、戰(zhàn)線長、數(shù)量大，加上安徽省自然、經(jīng)濟、社會等條件的差異較為突出，山區(qū)、丘陵、圩區(qū)、平原各種地形都有涉及，使得小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)和管理還存在一些需要改善的問題。

2.1投入機制不完善安徽省作為農(nóng)業(yè)大省，雖然整體投資規(guī)模在逐年提高，但依然無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總體需要，急需擴寬投資渠道，吸引社會資金進入小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)中。但目前在投入機制上，卻沒有厘清政府、市場之間的關(guān)系，沒有考慮市場的作用，依舊沿用老的投入方式，以財政投入為主，同時資金投入實行一刀切，不論是經(jīng)濟強縣，還是貧困縣；不論是以糧食生產(chǎn)為主，還是以經(jīng)濟作物為主；不論受益主體是一般農(nóng)戶，還是已經(jīng)具有規(guī)模效益已經(jīng)能夠盈利的企業(yè),都以相同的補助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一對待。

2.2資金整合難度大目前，涉及農(nóng)田水利的財政資金投入渠道也較多，包括發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)、國土、煙草等，小型農(nóng)田水利重點縣要求對這些資金進行整合，希望能發(fā)揮合力，整體推進重點縣建設(shè)，但實際操作中水利部門沒有權(quán)利要求其他部門按照小型農(nóng)田水利重點縣的實施要求，進行項目整合，加上各部門也具有自己的規(guī)劃，實施標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范也不統(tǒng)一，導(dǎo)致投資重復(fù)、交叉，往往形成“你搞你的、我做我的”，資金整合的實效大打折扣。

2.3前期工作不細致目前小型農(nóng)田水利重點縣的立項程序依舊是自上而下的方式，每年年中水利部、財政部根據(jù)統(tǒng)一安排，發(fā)布年度立項指南，分配各省重點縣名額，然后各省再依據(jù)立項指南和分配名額組織開展后續(xù)工作。自立項指南發(fā)布到重點縣名單確定，僅僅40天左右的時間，還包括建設(shè)方案審查，競爭立項等工作，可以說留給縣級編制重點縣建設(shè)方案的時間少之又少，遠遠不能滿足實際勘察設(shè)計的需要。導(dǎo)致一些地區(qū)在劃定建設(shè)內(nèi)容時，倉促決定，建設(shè)方案深度不夠，內(nèi)容粗糙不詳細。在后期的年度實施過程中往往產(chǎn)生過多的變更，給預(yù)期效益的完成帶來不利影響。

2.4建設(shè)體制僵化小型農(nóng)田水利工程本身具有點小、量多的特點，小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法中明確，推行“四制”管理，并沒有要求嚴(yán)格執(zhí)行“四制”，即基本建設(shè)管理程序。但目前的操作方式是完全按照基建程序要求來開展，尤其招投標(biāo)，凡是使用財政資金都必須公開招標(biāo)，即使是技術(shù)要求不高、農(nóng)民群眾完全有能力實施的土方工程，也都必須通過公開招標(biāo)的方式選擇施工隊。既浪費了時間、又花費了一些不必要的支出。首先完整走完招投標(biāo)程序，一般需要近一個月時間。其次招投標(biāo)本身需要花費一定成本，而中標(biāo)的施工隊在面對一些點小、量多的小工程時往往不會自己實施，而是收取一定費用后轉(zhuǎn)包出去。結(jié)果是無論誰中標(biāo)，具體實施的依然是當(dāng)?shù)厥┕り牷蛉罕?。實行招投?biāo)的本意是節(jié)約資金，保障項目質(zhì)量，但面對小型工程時，往往會出現(xiàn)花費更多的時間、資金卻依然不能保證質(zhì)量。

2.5工程管護不到位管護問題一直伴隨著面上小型農(nóng)田水利工程。因為農(nóng)村土地歸集體所有的現(xiàn)狀將會繼續(xù)維持很長時間，作為地上附著物的面上小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)也就無法具體落實到個人。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施種類繁多，數(shù)量很大，由村集體行使所有權(quán)并進行管護，顯然受到技術(shù)水平和人手不夠的制約，無法有效進行工程的運行維護，同時直接經(jīng)濟效益不高的特點也使得集體管理流于形式。此外，工程本身也存在一定損耗，需要新投入資金來維持工程整體效益發(fā)揮，但目前這部分資金缺口沒有穩(wěn)定的投入渠道，造成新建工程不用管也能發(fā)揮效益，但經(jīng)過一段時間后效益遞減，直至徹底無法使用后，再大面積新建工程的惡性循環(huán)依然存在。

2.6受益主體參與度不夠小型農(nóng)田水利重點縣在設(shè)立之前，中央財政對小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助是以“民辦公助”的方式開展，即“民間興辦，政府補助”，但目前，實際操作更像是“公辦民助”，水利部門往往成為項目實施主體，選擇建設(shè)內(nèi)容和實施地點，而作為小型農(nóng)田水利工程的直接受益方，農(nóng)民、種植企業(yè)或其他經(jīng)濟組織對項目的立項、建設(shè)和管理方面的參與度還比較低。在這種情況下，受益主體往往認為，項目建設(shè)管理是政府的事，而普遍存在事不關(guān)己，高高掛起的心態(tài)，這就給工程建設(shè)以及后期管護帶來很多不必要的麻煩。

3建議

3.1因地制宜，優(yōu)化建設(shè)資金投入方式在簡政放權(quán)的大環(huán)境下，中央已經(jīng)逐漸將小型農(nóng)田水利重點縣的投入規(guī)模以及實施重點下放到省級，此時，省級財政、水利部門可以充分發(fā)揮綜合調(diào)控權(quán)利，在項目立項時，要求各申報縣對受益主體的性質(zhì)加以區(qū)分，對實施范圍內(nèi)的種植結(jié)構(gòu)加以明確，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況加以描述。針對現(xiàn)狀特征，給予不同的補助標(biāo)準(zhǔn)。如經(jīng)濟條件較困難，以糧食生產(chǎn)為主的地區(qū)，可以適當(dāng)提高投資標(biāo)準(zhǔn)。對受益范圍內(nèi)以經(jīng)濟作物為主，土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，由企業(yè)進行規(guī)?；N植的地區(qū)，可以適當(dāng)減低投資標(biāo)準(zhǔn)，采取社會資金投入為主，政府投入作為適當(dāng)補充的方式。

3.2統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強前期工作小型農(nóng)田水利工程主要包括水源工程、灌溉工程、排水工程、配套設(shè)施等，經(jīng)過幾年的實踐，目前已基本形成了一定的成熟模式，為了緩解國家立項指南發(fā)布后再開展相關(guān)工作而造成的時間壓力，可提前開展前期準(zhǔn)備工作。按照“因地制宜，分類實施”的原則，在實地勘察測量、深入現(xiàn)場廣泛征求群眾意愿，掌握第一手資料的基礎(chǔ)上，重點實施適合本地區(qū)自然條件、水系狀況、發(fā)展需求的小型農(nóng)田水利工程。例如在淮北平原區(qū)以節(jié)水、蓄水、除澇綜合治理為重點；沿江圩區(qū)以小型泵站及農(nóng)村河溝疏浚整治為重點；江淮丘陵區(qū)以建設(shè)小型水源工程為重點、皖西南山區(qū)以改善生態(tài)環(huán)境、溝道綜合治理為重點。將擬建的小水庫、小泵站、小水閘、塘壩、機電井等工程類型、規(guī)模納入項目庫，精心規(guī)劃設(shè)計，做好前期設(shè)計儲備工作。當(dāng)國家立項指南發(fā)布后，再根據(jù)新的文件精神及投資規(guī)模，從已經(jīng)編制完成的項目庫中選擇適宜的具體工程內(nèi)容另編成冊。同時為避免重復(fù)建設(shè)的問題，在單一部門不好協(xié)調(diào)的情況下，充分發(fā)揮縣級農(nóng)田水利規(guī)劃委員會的作用，凡是用于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的項目，無論資金渠道如何多樣，在部門內(nèi)部申報立項前，都由縣級農(nóng)田水利規(guī)劃委員會先行進行復(fù)核，根據(jù)“各盡其責(zé)、分類投入”的原則，將各部門的資金真正統(tǒng)籌使用，發(fā)揮資金的聚集效應(yīng)。

3.3發(fā)動受益主體，開展自主建設(shè)為有效縮短工程建設(shè)時間，及早發(fā)揮效益，在小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)上，可采取分類實施的方式。對于少數(shù)規(guī)模較大、技術(shù)要求較高的工程，如點上水源工程、高效節(jié)水灌溉工程，可由縣級水利部門嚴(yán)格執(zhí)行“招投標(biāo)”制度，選擇專業(yè)施工隊伍，并對施工過程加強監(jiān)督，杜絕違法轉(zhuǎn)包、分包的行為。而對于數(shù)量多、規(guī)模小，施工難度低的工程，如溝渠開挖，塘壩整治等土方工程，可以充分發(fā)揮受益主體的積極性，由其自主建設(shè)。具體操作上，可采取先建后補的方式，無論是個人，還是企業(yè)都可以在自己承包的或流轉(zhuǎn)的土地上，根據(jù)已經(jīng)批復(fù)建設(shè)的內(nèi)容，同時開展自主建設(shè)。完工后，再由縣級水利、財政部門根據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程量，按照一定的定額予以補助。如此，在保證點上關(guān)鍵工程質(zhì)量的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮受益主體的主動性，不再將自己視為局外人，真正融入到小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)管理中。同時，在小型農(nóng)田水利工程在實施過程中，需要避開汛期，作物種植期、收割期等，自主建設(shè)極大的節(jié)省了施工時間，及早見效的工程又可以進一度促進受益主體對小型農(nóng)田水利工程的接受度，也為營造良好的整體施工環(huán)境創(chuàng)造了條件。

3.4明確權(quán)屬，落實管理責(zé)任小型農(nóng)田水利工程效益的發(fā)揮重在具體管理，工程所有權(quán)僅僅具有象征意義，因此可將所有財政資金建設(shè)工程，包括統(tǒng)一招標(biāo)建設(shè)的點上工程，自主建設(shè)的面上微小型工程，根據(jù)土地所有權(quán)的性質(zhì)，明確小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)。屬于國有土地的，工程歸縣級政府所有，屬于集體土地的，工程歸村集體所有。在此基礎(chǔ)上，再結(jié)合工程規(guī)模、管理難度等，將使用權(quán)交由具體管理主體，并簽訂管護責(zé)任書，明確其權(quán)利和義務(wù)。具體操作上，可根據(jù)具體工程類型區(qū)別對待，對于社會效益較大，技術(shù)含量高的工程，由專業(yè)水利管理機構(gòu)進行運行管理，如承擔(dān)防汛抗旱任務(wù)的水庫、灌排泵站，由水行政主管部門的直屬機構(gòu)水庫、泵站管理所(處)直接進行運行管理。對于一般性工程可充分發(fā)揮市場作用，擇優(yōu)選擇個人、專業(yè)養(yǎng)護公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等， 合理競爭管理。為保障管理效果，縣級水利、財政部門定期對管理效果進行考核，對于不能完成運行管護要求的管理主體，根據(jù)管護責(zé)任書中的條款，終止管護，情節(jié)嚴(yán)重時可追究相關(guān)方的法律責(zé)任，對于管理效果達標(biāo)的管理主體給予獎勵。此外，應(yīng)明確所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，直屬管理機構(gòu)的使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，其他使用權(quán)可按照市場規(guī)律自由轉(zhuǎn)讓。所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓是為了保護使用權(quán)人的后續(xù)權(quán)利，安心開展工程運行管理。直屬管理機構(gòu)的使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓是為了保障社會公眾利益。其他使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓可以充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，使得各類工程逐漸過渡到更合理、更有效的管理方式。

3.5設(shè)立專項資金，保障運行效果小型農(nóng)田水利工程具有很強的公益性，經(jīng)濟效益往往不明顯，尤其是一些具有較強的防汛抗旱任務(wù)的工程，為了保障當(dāng)?shù)毓怖妫袝r需要采取不計成本的方式運行。此外，由于廣泛分布于田間地頭，管理難度大，局部段偶然損毀時常出現(xiàn)。因此有必要設(shè)立專項維修養(yǎng)護資金，具體操作上，可將專項資金分為維修和養(yǎng)護兩類。維修資金的使用采取管護主體申請，縣級水利、財政審核的方式，對局部出現(xiàn)的損毀，盡早進行維修，以免擴散。養(yǎng)護資金的使用采取動態(tài)養(yǎng)護定額補助的方式，在充分調(diào)研各類工程養(yǎng)護費用的基礎(chǔ)上，由省級發(fā)布養(yǎng)護定額，并根據(jù)一段時間內(nèi)的市場行情變化，予以調(diào)整使用。

參考文獻

[1]董文勝，郭文獻.小型農(nóng)田水利基本設(shè)施維護與使用[J].鄭州：黃河水利出版社，2011.