○ 顧海兵，劉栩暢

(中國人民大學 經(jīng)濟學院，北京 100872)

財政預(yù)算是一國財政管理的重要組成部分，國家通過預(yù)算對未來一年或多年的政府收入及支出進行規(guī)劃安排，體現(xiàn)政府對經(jīng)濟社會管理的參與細節(jié)。政府通過對下一財政年度經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展預(yù)測財政收入和財政支出，確定財政赤字的規(guī)模，并在預(yù)算執(zhí)行過程中對財政收支進行調(diào)整和控制。現(xiàn)實中，財政決算與財政預(yù)算往往產(chǎn)生差異。因不能精確預(yù)測未來，財政決算和預(yù)算間的差異存在合理性。但如果差異過大，主觀方面的原因主要為財政預(yù)算執(zhí)行時預(yù)測不合理或者執(zhí)行過程中不嚴格，客觀方面的原因主要為經(jīng)濟形勢的突變或者社會情況、大規(guī)模自然災(zāi)害等不可抗力的發(fā)生?？陀^原因較難預(yù)計，而主觀方面的原因我們可以通過對財政決算與預(yù)算間的差異進行分析，研究是否可以降低這樣的差異，提高財政預(yù)算的效率以促進其職能的發(fā)揮。

財政決算與財政預(yù)算間的差異定義為預(yù)算偏差度，具體可分為財政收入預(yù)算偏差(離)度和財政支出預(yù)算偏差(離)度。高培勇認為應(yīng)該關(guān)注預(yù)算偏離程度，關(guān)注“超收”與“超支”現(xiàn)象的同時存在，認為我國持續(xù)擴大的預(yù)算偏離程度反映出財政預(yù)算監(jiān)督作用的尷尬地位〔1〕。馬蔡琛對市場經(jīng)濟國家預(yù)算超收的形成機理歸納為三類，分別為預(yù)算收入預(yù)測技術(shù)導(dǎo)致的超收、經(jīng)濟運行周期性波動導(dǎo)致的超收、收入預(yù)測中保守性估計導(dǎo)致的超收〔2〕。徐陽光對我國財政收入預(yù)測與預(yù)算偏差度的關(guān)系進行了研究，認為我國是“超收”帶動“超支”，應(yīng)通過將財政收支超額劃入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及結(jié)轉(zhuǎn)下年收入以隔斷“超收”直接轉(zhuǎn)為“超支”的通道;同時其提出預(yù)算偏差度問題應(yīng)從技術(shù)和法律兩方面解決，認為收入預(yù)測機制應(yīng)包括正式的過程、正規(guī)的機構(gòu)和透明度三個方面〔3〕。王淑杰對我國政府預(yù)算約束性進行研究，認為當前應(yīng)重點解決預(yù)算收入超收執(zhí)行等問題〔4〕。茆曉穎等對蘇州市的財政收支預(yù)算偏離度進行了分析〔5〕。朱云飛等從預(yù)算收入預(yù)測方法角度研究如何降低預(yù)算偏離度〔6〕。

目前的文獻一是從編制的角度分析如何通過預(yù)測方法的調(diào)整降低預(yù)算偏差度，另一方面則是從預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的角度分析如何應(yīng)對“超收”“超支”現(xiàn)象以提高財政預(yù)算的約束性。預(yù)算偏離度的確定為兩個時間點數(shù)值的計算，因此偏離度也就產(chǎn)生于預(yù)算數(shù)的確定和決算數(shù)的確定。從財政預(yù)算過程的角度，財政預(yù)算分為預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算，其中預(yù)算編制和預(yù)算審批為預(yù)算數(shù)的確定過程，也是基于未來展望和預(yù)測，政府能夠主動把握的首要環(huán)節(jié)。因此本文側(cè)重于分析預(yù)算編制和預(yù)算審批環(huán)節(jié)，在這兩個過程中，研究財政預(yù)算偏差度產(chǎn)生的原因。

預(yù)算偏差(率)度為財政決算數(shù)偏離財政預(yù)算數(shù)的程度，文獻中對財政預(yù)算收入偏差度和財政預(yù)算支出偏差度的計算式分別如下:

財政預(yù)算收入偏差度=(財政收入決算數(shù)－財政收入預(yù)算數(shù))÷財政收入預(yù)算數(shù)

財政預(yù)算支出偏差度=(財政支出決算數(shù)－財政支出預(yù)算數(shù))÷財政支出預(yù)算數(shù)

為了研究的方便，本文定義財政預(yù)算偏離度為財政預(yù)算收支的平均偏差度，即財政預(yù)算收入偏差度和財政預(yù)算支出偏差度的平均數(shù)，用以衡量財政預(yù)決算的總體偏差程度。

財政預(yù)算偏差度=(財政預(yù)算收入偏差度+財政預(yù)算支出偏差度)÷2

在具體分析財政偏離度與預(yù)算過程間關(guān)系時，本文選擇美國、德國和日本作為比較研究對象。首先因為美、中、日、德為全球經(jīng)濟總量前四位的國家，具有重要的研究意義;其次，四國的財政管理制度各不相同，均體現(xiàn)出各自的特點，滿足比較研究和借鑒時的多樣性;最后，四國間的宏觀經(jīng)濟管理和財政預(yù)算制度也有一定的相似性，美、日、德作為發(fā)達國家，在財政管理和預(yù)算制度方面有較為成熟的經(jīng)驗，具有可比和借鑒的基礎(chǔ)。同時，本文僅研究美國、德國的聯(lián)邦預(yù)算以及中國和日本的中央政府預(yù)算，既考慮中央(聯(lián)邦)預(yù)算在宏觀經(jīng)濟管理方面的重要作用，也考慮到中央(聯(lián)邦)預(yù)算在各國預(yù)算體系中的代表性。根據(jù)文中對財政預(yù)算收入偏差度和財政預(yù)算支出偏差度的定義，計算美、德、日、中四國中央(聯(lián)邦)一般財政預(yù)算偏差度如表1所示。

表1 美日德中四國中央(聯(lián)邦)一般財政預(yù)算偏差度〔7〕

對表1中數(shù)據(jù)分析可得，美國、日本、德國和中國均為財政收入的偏差度絕對值大于財政支出的偏差度絕對值。其中美國出現(xiàn)“超收”和“超支”的年份較少，只有我國平均出現(xiàn)“超支”現(xiàn)象。從財政預(yù)算偏差度來看，日本和德國較低，中國和美國絕對值較高，但美國財政收支決算數(shù)通常低于預(yù)算數(shù)，與我國情況相反，四國的預(yù)算偏差度差異性較大。下文分別從四國的中央(聯(lián)邦)預(yù)算的編制和審批程序，從財政預(yù)算數(shù)的確定環(huán)節(jié)分析預(yù)算偏差度差異的原因。

一、美國的財政預(yù)算編制和審批程序

美國的預(yù)算編制和預(yù)算審批程序，整個過程約歷時18個月。預(yù)算編制程序時長為10個月，負責預(yù)算編制的單位主要為預(yù)算管理辦公室(OMB)。以編制2016年預(yù)算為例，該年的財政年度為2015年10月1日至2016年9月30日，該年度預(yù)算編制的起始時間為2014年3月，截至于2015年1月。預(yù)算審批時長為8個月，負責審批的機構(gòu)為美國國會，從2015年1或2月開始至9月結(jié)束。美國預(yù)算程序的編制、審議、預(yù)算平衡等由美國《憲法》《國會預(yù)算法案(1974)》《預(yù)算控制法案(2011)》以及其他關(guān)于財政平衡和赤字控制等法案的規(guī)定。

表2 美國的預(yù)算編制程序〔8〕(以編制2016年預(yù)算為例)

在預(yù)算編制前，OMB會同聯(lián)邦機構(gòu)確定特殊政策指導(dǎo)和計劃水平，不僅針對預(yù)算年度，也至少將未來4年考慮在內(nèi)，用以引導(dǎo)預(yù)算請求準備。在預(yù)算規(guī)劃過程中，總統(tǒng)、OMB、財政部以及政府各部門間會進行溝通。溝通中的建議體現(xiàn)已執(zhí)行預(yù)算和編制年度中正在執(zhí)行的預(yù)算，以及項目收益的評估。這些決定同時考慮由經(jīng)濟顧問委員會、財政部和OMB所負責的經(jīng)濟前景預(yù)測。OMB與其他各部門之間的決策過程通常當年12月底結(jié)束，同時進行預(yù)算數(shù)據(jù)的細致程序處理以及預(yù)算文件的準備工作。此外，預(yù)算編制過程中的決策者要考慮預(yù)算估計中經(jīng)濟和技術(shù)假設(shè)的影響。利率、經(jīng)濟增長、通貨膨脹、失業(yè)率以及符合不同福利項目的人數(shù)變化等等，這些將影響政府收入和支出。

表3 美國預(yù)算審批程序(以2016年預(yù)算為例)

國會在審議總統(tǒng)提交的預(yù)算草案過程中，可以贊同、修改或者否定。國會可更改資金水平、取消項目或者增加總統(tǒng)未提出的項目。同時，可增加或者減少稅收以及其他財政收入。國會最后形成預(yù)算決議，同意財政總收支、赤字或盈余規(guī)模，以及債務(wù)限額。

美國國會對預(yù)算的審批可以分為兩個階段，一是對預(yù)算共同決議的審批，每年4月1日兩院的預(yù)算委員會要向本院提交初步預(yù)算共同決議案，4月15日前兩院全院大會分別表決通過。二是授權(quán)法案和撥款法案的審批，該審批過程也有全院大會的審議程序。若形成的征稅法案和撥款法案與初步預(yù)算共同決議案不同，還需要重新通過新的預(yù)算共同決議案或者調(diào)整預(yù)算方案。

在預(yù)算的審議過程中，國會的各個助理機構(gòu)，特別是國會預(yù)算辦公室要為國會各常設(shè)委員會、小組委員會提供所需的建議、各種材料和數(shù)據(jù)。國會預(yù)算辦公室根據(jù)經(jīng)濟情況和已通過法案制定預(yù)算規(guī)劃(budget project)，規(guī)劃分為未來10年期的規(guī)劃和25年期的預(yù)算展望(budget outlook)，在法律不變前提下預(yù)測收入、支出、國債以及財政預(yù)算赤字水平，為國會進行預(yù)算的審議提供參考。此外，國會兩院通過預(yù)算案后，須經(jīng)總統(tǒng)簽署才算完成立法程序。若總統(tǒng)對國會的預(yù)算法案表示認可，經(jīng)簽署后即開始生效。

二、德國的財政預(yù)算編制和審批程序

德國財政年度與公歷紀年相同，從每年1月1日起至12月31日結(jié)束。預(yù)算編制和審批程序的時間總長度約為12個月，其中預(yù)算編制程序歷時9個月，審批程序歷時3個月。預(yù)算的編制機構(gòu)為德國聯(lián)邦財政部，預(yù)算的審議機構(gòu)為聯(lián)邦議會。德國關(guān)于預(yù)算編制、審議程序以及預(yù)算平衡在《德國聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦和州預(yù)算基本原則法》《聯(lián)邦預(yù)算法》《聯(lián)邦促進經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展法》《穩(wěn)定委員會法案》等法律中得到規(guī)定。

表4 德國預(yù)算編制程序(以2016年預(yù)算為例)

表5 德國預(yù)算審批程序(以2016年預(yù)算為例)

德國作為歐盟成員，德國必須在每年的4月中旬準備穩(wěn)定項目(Stability Program)，發(fā)布中期經(jīng)濟和財政政策的內(nèi)容，用以作為歐盟預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)。德國經(jīng)濟專家委員會會在前一年11月做出經(jīng)濟報告，包括經(jīng)濟和財政預(yù)測。政府必須對該報告進行回復(fù)，財政部每年1月底發(fā)布年度經(jīng)濟報告，其中包括政府官方的年度經(jīng)濟預(yù)測。此外，除了宏觀經(jīng)濟預(yù)測外，在預(yù)算編制的過程中，財政部會進行內(nèi)部的稅收收入預(yù)測。聯(lián)邦議會對預(yù)算草案的審議分為三個階段，分別稱為“一讀”“二讀”“三讀”?！耙蛔x”后由聯(lián)邦議院預(yù)算委員會進行審議，審議過程中采用報告人制度，報告人負責所分管的單項計劃，熟悉特定職能領(lǐng)域，提高預(yù)算委員會的審議效率。預(yù)算委員會召開全體會議對單項預(yù)算計劃中每一個估算額都要提出審議意見，通過后進入聯(lián)邦議院全體會議的“二讀”。此外，聯(lián)邦預(yù)算草案不是必須經(jīng)過參議院通過才能成為法律。參議院審議聯(lián)邦議院通過的預(yù)算案時，如有異議，則通過議會兩院協(xié)調(diào)委員會協(xié)調(diào)通過。

三、日本的財政預(yù)算編制和審批程序

日本財政年度以每年4月1日起始，至次年3月31日結(jié)束。日本的預(yù)算編制程序和預(yù)算審批程序，總時間長度約為11個月，其中編制程序為8個月，審議程序為3個月。由財務(wù)省負責中央政府預(yù)算的編制工作，日本國會負責預(yù)算的審議和批準工作。日本預(yù)算編制、審議以及預(yù)算平衡也均有相關(guān)法律進行規(guī)定。

表6 日本預(yù)算編制程序(以2016年預(yù)算為例)

表7 日本預(yù)算審批程序(以2016年預(yù)算為例)

需要說明的是，參議院對眾議院通過的預(yù)算案不具有決定權(quán)力，因此，眾議院通過預(yù)算案實際上就意味著預(yù)算生效。在預(yù)算通過后，預(yù)算執(zhí)行過程中可形成補正預(yù)算，追加財政收入和財政支出額，通過國會審批后公布。日本預(yù)算實踐中基本每年確定預(yù)算后，均會增加補正預(yù)算。每年補正預(yù)算的次數(shù)不等，一般視經(jīng)濟情況而定?？紤]到日本補正預(yù)算也需經(jīng)過立法程序，因此將其加入初始預(yù)算中合并計算為財政預(yù)算收支額，因此表1中日本財政預(yù)算偏差度數(shù)據(jù)是考慮增加的補正預(yù)算中的財政收支額的。

四、中國的財政預(yù)算編制和審批程序

我國預(yù)算年度也與公歷紀年相同，每年1月1日起至當年12月31日。我國中央預(yù)算管理流程分為準備階段、“一上”階段、“一下”階段、“二上”階段和“二下”階段。編制階段為“一上”“一下”“二上”三個階段?！耙簧稀遍_始于每年的6月至7月，財政部布置預(yù)算編制工作并具體指導(dǎo)重要部分預(yù)算編制，中央部門在這一階段形成下一年度預(yù)算建議數(shù)?！耙幌隆睘槊磕?月至10月，國務(wù)院審批中央本級預(yù)算初步方案，財政部審核、匯總、平衡中央部門“一下”控制數(shù)并形成中央本級預(yù)算初步方案。該階段主要內(nèi)容為財政部向中央部門下達預(yù)算控制數(shù)?！岸稀睘槊磕?1月至年末，財政部審核各部門預(yù)算草案，形成中央預(yù)算草案和部門預(yù)算〔9〕。由此，我國中央政府的預(yù)算編制為每年6月初開始至當年年末結(jié)束。最后由財政部對中央各部門預(yù)算進行匯總，形成預(yù)算草案。

我國預(yù)算的審批階段程序分為初審和決議兩個階段，基本事件為次年年初至次年2月末。初審為財政部將預(yù)算草案報國務(wù)院審批后，在人民代表大會全體會議前提交人大預(yù)算工作委員會和財政經(jīng)濟委員會，會同其他專門委員會和有關(guān)工作機構(gòu)，為審查批準預(yù)算開展相關(guān)準備工作。其后，在人民代表大會開會期間，由財政經(jīng)濟委員會和有關(guān)的專門委員會對預(yù)算草案進行審查，由財政經(jīng)濟委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)的專門委員會提出的審查意見，最后向主席團提出審查結(jié)果報告，主席團審議后由全體大會表決。2015年全國人民代表大會專門安排半天時間審查預(yù)算草案〔10〕。我國對于預(yù)算的決議程序和各預(yù)算的平衡在《憲法》《預(yù)算法》等法律中有規(guī)定，但預(yù)算的編制程序未有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。

五、四國財政預(yù)算偏差度與財政預(yù)算編制和審批關(guān)系研究

財政預(yù)算數(shù)的確定在預(yù)算編制程序和審批程序中產(chǎn)生，預(yù)算編制形成預(yù)算草案，經(jīng)過立法部門的審議、調(diào)整和批準最后形成預(yù)算案，預(yù)算的合法性通過權(quán)利部門的審議通過而生效，由此對財政收支產(chǎn)生約束力。根據(jù)美、德、日、中四國財政預(yù)算編制和審議程序中的差異，分析影響四國財政預(yù)算偏差度的原因。

(一)預(yù)算編制和審議程序總時間差異

四國預(yù)算總時間長度各不相同。四國預(yù)算雖均分為預(yù)算編制和預(yù)算審批兩個階段，但是每個階段的時間長度也不同。表8中具體總結(jié)了四國預(yù)算時間長度，分析后可得我國的預(yù)算編制和審批總時間最短，編制、審批時間也均為最短;美國的編制和審批總時間最長，兩階段分別也為最長。德國和日本的總時間相近，編制和審批時間也相近。其次，美國、德國和日本均在各自財政年度開始前，審議通過預(yù)算案，而我國是在財政年度開始后才進行預(yù)算的審核決議。最后是四國全體大會的審批時間對比，其中美國最長，我國最短。

表8 四國預(yù)算編制、審批時間與預(yù)算偏差度對比〔11〕

將預(yù)算編制和審批時間長度與預(yù)算偏差度相對應(yīng)，可發(fā)現(xiàn)預(yù)算偏差度最低的美國和德國，其預(yù)算編制和審批時間最長，日本若考慮補正預(yù)算收支額，其預(yù)算偏差度也明顯降低。根據(jù)該線性關(guān)系，將預(yù)算偏差度BDD作為因變量，預(yù)算編制時間BPT和預(yù)算審批時間BAT作為自變量，構(gòu)建計量模型分析其相關(guān)程度。

該模型參數(shù)和模型整體未通過顯著性檢驗，但模型的擬合度較高。從模型參數(shù)的數(shù)值符號和大小也印證了上述關(guān)于預(yù)算編制和審批時間長度對預(yù)算偏差度的影響程度。預(yù)算編制時間比預(yù)算審批時間對預(yù)算偏差度的影響更大，且增加預(yù)算編制和審批時間可降低預(yù)算偏差度。而決定預(yù)算編制和審批時間對預(yù)算偏差度關(guān)鍵影響的是預(yù)算編制和審批各環(huán)節(jié)的內(nèi)容。

(二)預(yù)算編制程序差異對預(yù)算偏差度的影響

美國、德國和日本財政預(yù)算編制的相同程序均為根據(jù)對未來經(jīng)濟社會發(fā)展情況預(yù)測，確定預(yù)算控制數(shù)，由各部門編制本部門預(yù)算草案，再進行部門之間的協(xié)調(diào)溝通，最后匯總形成預(yù)算草案。而我國是在中央部門上報的預(yù)算建議數(shù)基礎(chǔ)上，財政部門分析和調(diào)整后，下達預(yù)算控制數(shù)，形成本部門預(yù)算草案，匯總形成預(yù)算草案。在預(yù)測分析、控制數(shù)下達、部門預(yù)算草案形成、部門間預(yù)算調(diào)整四個階段存在順序的差異。這樣的差異一是影響財政部門預(yù)算年度總體規(guī)劃和預(yù)測分析對各部門預(yù)算編制的影響，二是會影響部門間預(yù)算草案調(diào)整的細化程度。

預(yù)算編制預(yù)測方面，我國的預(yù)算預(yù)測主要由財政部綜合司和預(yù)算司負責，而美國除了預(yù)算管理局會對財政收支進行預(yù)測外，美國國會預(yù)算辦公室也有獨立的預(yù)測，以提供給美國國會進行審議參考。德國作為歐盟成員，其也遵守歐盟規(guī)定，定期對經(jīng)濟和財政進行預(yù)測。美國、德國和日本均明確有對于財政收支水平的預(yù)測，且美國和德國為未來多年的預(yù)測，這樣有利于形成合理有效的預(yù)算約束，且可建立財政平衡的跨年協(xié)調(diào)機制。我國近年提出編制中期預(yù)算，并對預(yù)算項目實行滾動管理，還處在改革探索期。美國和德國編制時間中有專門的時間安排進行預(yù)算年度財政規(guī)劃和預(yù)測，對降低其預(yù)算偏差度有較好的效果。因此，應(yīng)重視我國預(yù)算編制中的預(yù)測以及多年預(yù)算間的調(diào)整和平衡。

(三)預(yù)算審批程序差異對預(yù)算偏差度的影響

四國預(yù)算審批過程中，審批機構(gòu)中均有負責預(yù)算的各委員會對預(yù)算草案進行審查，審查后提交全體大會審議。

審批程序中的差異，一是美國國會預(yù)算辦公室根據(jù)經(jīng)濟情況和已通過法案制定預(yù)算規(guī)劃，獨立于OMB的預(yù)測，為國會進行預(yù)算的審議提供參考，成為美國不同于其他三國的特點，同時也體現(xiàn)了國會和總統(tǒng)之間的權(quán)利制衡。此外，美國在預(yù)算審批中除了通過預(yù)算共同決議外，還制定及審議撥款和授權(quán)法案，將預(yù)算法定的具體內(nèi)容更加細化。二是在全體大會審議批準中，美國負責聯(lián)邦預(yù)算審批的為國會眾議院和參議院，國會兩院需分別通過表決，兩院地位相同，但職能不同，只有眾議院有提征稅議案和綜合撥款法案的權(quán)利。德國負責聯(lián)邦預(yù)算審議批準的為議會聯(lián)邦議院和參議院，參議院審議聯(lián)邦議院通過的預(yù)算案，兩院有審議的先后順序，且預(yù)算草案不是必須經(jīng)過參議院通過才能成為法律。聯(lián)邦議院為德國的最高立法機構(gòu)，在預(yù)算審議批準中也體現(xiàn)其地位，參議院主要由各州選派代表各州利益，在預(yù)算草案的審議中反映聯(lián)邦各州對預(yù)算案的建議。日本負責中央政府預(yù)算審批的為國會參議院和眾議院，參議院審議眾議院通過的預(yù)算草案，但參議院對眾議院通過的預(yù)算案不具有決定權(quán)力，因此眾議院通過預(yù)算案實際上就意味著預(yù)算生效。我國中央政府預(yù)算草案的審批機構(gòu)為全國人民代表大會。

考慮到影響審議程序時間長度的可能因素為審批機構(gòu)成員數(shù)和審批程序復(fù)雜度。預(yù)算審批機構(gòu)成員數(shù)如表9中所示，分析可得成員數(shù)與審議程序時間基本呈反向關(guān)系。中國審批機構(gòu)成員數(shù)最多，而預(yù)算審批時間最短;美國預(yù)算審批機構(gòu)成員最少，而預(yù)算審批時間最長。

表9 四國預(yù)算審批機構(gòu)成員數(shù)〔12〕單位:人

美國由于需要兩院分別通過預(yù)算草案才可執(zhí)行，德國和日本均有一院具有決議優(yōu)越權(quán)，而中國則僅需通過全國人民代表大會投票。因此可以得出，預(yù)算審批時間長度差異的主要因素是審批過程的決議程序差異，以及國會(議會)和國家行政機關(guān)的制衡、國會(議會)兩院的權(quán)利和職能差異。

單從預(yù)算審批時間來看，我國預(yù)算審批時間較短，2015年經(jīng)全體大會審議的時間僅半天。全國人民代表大會未能更充分地發(fā)揮其預(yù)算審議和監(jiān)督的權(quán)利。相比于其他三個國家預(yù)算審批的時間長度，我國預(yù)算審批環(huán)節(jié)對預(yù)算的調(diào)整和約束力度稍顯薄弱。提高預(yù)算的合理化程度，才能有效降低預(yù)算偏差度，而更加充分的審議可以提高預(yù)算的合理化程度，并且與審議機關(guān)的后續(xù)監(jiān)督形成聯(lián)系。因此，這也是我國預(yù)算偏差度較高的原因之一。

(四)預(yù)算透明度對預(yù)算偏差度的影響

預(yù)算的透明度從預(yù)算審批和預(yù)算公布兩個角度來看。預(yù)算審批方面的透明度主要在于審批材料的公開以及公眾的參與。審批材料例如美國國會預(yù)算辦公室(CBO)會對外公布十年預(yù)算規(guī)劃和二十五年預(yù)算展望，作為民眾、機構(gòu)以及國會了解預(yù)算審議的依據(jù)。我國公民依法擁有政治權(quán)利，可以更廣泛及深入地了解預(yù)算審議，通過網(wǎng)絡(luò)投票和建議征集等擴大公眾對預(yù)算審議的參與。此外，可以發(fā)揮全國政協(xié)會議在預(yù)算審議中的參與，對關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要項目、關(guān)系民生的重要支出項目等進行提案。《中國人民政治協(xié)商會議章程》中表明:中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。應(yīng)加強全國政協(xié)會議對財政預(yù)算和決算的審議及監(jiān)督的參與度。

預(yù)算公布方面，美國預(yù)算報告內(nèi)容包括國情咨文、具體預(yù)算科目、重點說明和分析，既有對聯(lián)邦預(yù)算整體收支的說明，也有聯(lián)邦政府各部門的主要職責及部門預(yù)算。預(yù)算報告公開發(fā)布于網(wǎng)上，預(yù)算資料均可在該報告中找到。此外，美國預(yù)算管理局(OMB)還會將預(yù)算相關(guān)的其他資料公開，例如預(yù)算編制和審議程序、財政收支對經(jīng)濟的影響分析，財政赤字估算等。日本預(yù)算報告中對預(yù)算收支總體情況、一般會計預(yù)算和特別會計預(yù)算均有說明，并對各重點收支項目的變化情況和制度變化等用圖表形式分析說明。預(yù)算報告及預(yù)算概算等相關(guān)預(yù)算資料均公開發(fā)布。此外，日本預(yù)算報告每年還會及時更新英文版，且美國、德國、日本財政部網(wǎng)站均有非母語網(wǎng)頁，預(yù)算報告、數(shù)據(jù)等資料也會及時更新。我國預(yù)算報告中對各收支項目的變化進行說明，預(yù)算的具體數(shù)據(jù)均以表格形式發(fā)布，但中央政府、地方政府和全國預(yù)算的收入和支出數(shù)據(jù)均分開發(fā)布于網(wǎng)頁，數(shù)據(jù)較零散。

從文獻研究來看，提高預(yù)算透明度可降低預(yù)算偏差度。不僅應(yīng)將預(yù)算編制和預(yù)算審批透明化，加強公眾的參與和監(jiān)督;同時通過更為全面的預(yù)算報告公布，形成公眾監(jiān)督機制，提高預(yù)算執(zhí)行中的約束力，使預(yù)算偏差度合理化。

注釋:

〔1〕高培勇:《關(guān)注預(yù)決算偏離度》，《涉外稅務(wù)》2008年第1期。

〔2〕馬蔡琛:《市場經(jīng)濟國家的預(yù)算超收形成機理及其對中國的啟示》，《財政研究》2008年第11期。

〔3〕徐陽光:《收入預(yù)測與預(yù)算法治——預(yù)決算收入偏差的法律評估》，《社會科學》2011年第4期。

〔4〕王淑杰:《強化我國政府預(yù)算約束性的思路和對策》，《宏觀經(jīng)濟研究》2011年第12期。

〔5〕茆曉穎、成濤林:《蘇州財政收支預(yù)決算偏離度實證分析:2004－2011》，《財政研究》2012年第12期。

〔6〕朱云飛、趙志偉:《“預(yù)決算偏離度”視角下的稅收收入預(yù)測研究——以河北省為例》，《稅收經(jīng)濟研究》2012年第3期。

〔7〕數(shù)據(jù)來源于:中國財政部網(wǎng)站，http://www．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/;美國財政部網(wǎng)站，http://www．treasury．gov/about/budget－performance/budget－in－brief/Pages/index_16．a(chǎn)spx;德國財政部網(wǎng)站，http://www．bundesfinanzministerium．de/Content/EN/Bilderstrecken/Media_Centre/Graphics/infographics－2014－federal－budget．html?notFirst=true＆docId=335966＆countIx=0;日本財政部網(wǎng)站，http://www．mof．go．jp/budget/reference/statistics/data．htm，2015年6月8日。由于各國可取得數(shù)據(jù)的有限，美國預(yù)算偏差度為2003年至2014年各年平均值，日本預(yù)算偏差度為2003年至2012年各年平均值考慮補正預(yù)算值，德國預(yù)算偏差度僅為2014年數(shù)據(jù)，中國預(yù)算偏差度為2003年至2014年各年平均值。我國財政預(yù)算偏差度為公共財政收支預(yù)算偏差度，日本為財政一般預(yù)算的偏差度。日本偏差度為考慮補正預(yù)算總額后的偏差度，若不將補正預(yù)算與初始預(yù)算加總，則日本財政預(yù)算收入和預(yù)算支出的財政偏差度分別為8．9%和3．7%。

〔8〕美國、德國和日本預(yù)算編制及審批程序資料來源于:美國預(yù)算管理局，https://www．whitehouse．gov/omb/budget;德國財政部資料，http://www．bundesfinanzministerium．de/Content/EN/Standardartikel/Topics/Fiscal_policy/Articles/2014－12－05－budget－system－scores－well－in－oecd－review－pdf．html;日本財政部資料，http://www5．cao．go．jp/keizai3/econome/h26eiyaku7．pdf，2015年6 月8 日。

〔9〕財政部預(yù)算司:《中央部門預(yù)算編制指南2015年》，北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2015年，第36－39頁。

〔10〕資料來源:中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2015－03/10/content_1920201．htm，2015年5月22日。

〔11〕該部分各項程序時間根據(jù)四國預(yù)算編制和審批各程序大概時間區(qū)間估算。

〔12〕數(shù)據(jù)來源:美國國會百度百科http://baike．baidu．com/link?url=NTrMnyfTtj3EFHak8fk8EeN6bJ TkqWH7TE1ZuFdjLH－9HpPvq13LKMv5pMyUJ6TAqJkSE_oN－tiBKhgzGVfYIa;德國聯(lián)邦議院百度百科，http://baike．baidu．com/view/6670806．htm#8，德國聯(lián)邦參議院百度百科，http://baike．baidu．com/view/2541304．htm;日本國會百度百科，http://baike．baidu．com/view/314030．htm;中國人大網(wǎng)代表名單，http://www．npc．gov．cn/delegate/delegateArea．a(chǎn)ction，2015年6 月8 日。