○ 趙 農(nóng)

(中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

本文主要摘自天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組研究報告《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》(簡稱《國企報告》)。在該報告發(fā)布前相當(dāng)長的時期內(nèi)，在一些賬面“數(shù)據(jù)”和所謂“事實(shí)”的支撐下，甚至不少學(xué)者也逐漸相信:中國的國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了巨大成功，改革的歷史使命已基本完成。于是，深化國企改革的話題日趨冷淡，以致無人問津。

然而，該《國企報告》的實(shí)證研究表明:(1)近年來，我國存在著結(jié)構(gòu)性的國進(jìn)民退現(xiàn)象;(2)國有企業(yè)不同程度地存在分配不公的現(xiàn)象，其薪酬與非貨幣收入普遍高于社會平均水平，這種現(xiàn)象在國有壟斷企業(yè)顯得尤為突出(例如，2008年，壟斷行業(yè)職工人均年收入達(dá)12．85萬元，約為當(dāng)年全國在崗職工年平均工資18364元的7倍。);(3)其賬面利潤中含有大量應(yīng)當(dāng)列入成本的地租、資源租、融資優(yōu)惠帶來的成本減少，以及因行政壟斷所致的超額利潤，經(jīng)過成本還原之后，其真實(shí)績效遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會平均水平，甚至是虧損(據(jù)測算，2001年至2009年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)平均真實(shí)凈資產(chǎn)收益率竟為－4．39%。);(4)國有企業(yè)的存在與運(yùn)營，對我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性與經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量構(gòu)成一定損害，并擾亂了房地產(chǎn)市場和資本市場的健康發(fā)展。此外，通過對國有企業(yè)的當(dāng)下表現(xiàn)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，部分身份互換與相互流轉(zhuǎn)的官員和國企管理者正在結(jié)成利益集團(tuán)，其運(yùn)用“院內(nèi)活動”和“部門立法”等方式，借助公權(quán)力而謀取私利。

有問題才需要改革，這是所有人都能接受的邏輯。本文認(rèn)為，已有的國有企業(yè)改革，圍繞著國有資產(chǎn)的資本化而進(jìn)行，即如何有效地將原有的生產(chǎn)性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性的國有資本。于是，需要將國有企業(yè)變成以營利為目標(biāo)、自主經(jīng)營的法人，而政府則成為出資人。這種改革雖然促進(jìn)了中國的市場化，但也正在形成由利益集團(tuán)掌控大量社會資源為特征的權(quán)貴資本主義。深化改革應(yīng)當(dāng)以將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利性公法企業(yè)以及建立國有資產(chǎn)的憲政治理架構(gòu)為目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，提出了重新定位下國有企業(yè)深化改革的具體措施。顯然，國有企業(yè)改革是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，它對于提高經(jīng)濟(jì)效率、保證社會公正、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有重大的意義。

一、對國有企業(yè)改革的反思與評論

改革開放以來，我國的國有企業(yè)改革大致經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“承包制”、“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”等階段。這種微觀主體的改革，從某個側(cè)面體現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，原有的“國營企業(yè)”只是政府計劃的接受者和執(zhí)行者，單個國營企業(yè)事實(shí)上充當(dāng)了全國大工廠中的某個生產(chǎn)車間而已。而政府則直接控制了生產(chǎn)、交換、分配乃至消費(fèi)。簡言之，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要職能是通過計劃的制訂和實(shí)施“為公眾而生產(chǎn)”。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一改革目標(biāo)的確立，很大程度上更改了不同經(jīng)濟(jì)主體的“游戲規(guī)則”。國有企業(yè)(包括國有獨(dú)資、國有控股和國有參股等形式)已經(jīng)獲得了獨(dú)立法人的資格。這從根本上保證了國有企業(yè)——作為一個利益主體，可在所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)存在、發(fā)展和獲利。此外，還賦予國有企業(yè)的管理者在市場經(jīng)濟(jì)中作為一般經(jīng)營者所擁有的決策和運(yùn)營的權(quán)利。而政府則從原有的計劃制訂者轉(zhuǎn)變?yōu)閲衅髽I(yè)的出資人，由此享有法定的股東的權(quán)利。這樣，隨著國有企業(yè)進(jìn)一步被界定為“國家出資企業(yè)”，政府的重要職能之一也就由“為公眾而生產(chǎn)”變成了“為公眾而賺錢”〔1〕。這類政府具有明顯的商務(wù)化傾向，它可被刻畫為“收入型政府”，即通過對社會資源(國有資產(chǎn)、生產(chǎn)要素、稀缺資源和公共權(quán)力等)的控制和運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)財政收入的最大化。

迄今為止，我國國有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是國有資產(chǎn)的資本化，即通過對國有資產(chǎn)的經(jīng)營而獲取利潤。因此，當(dāng)國有資產(chǎn)不斷顯現(xiàn)資本的屬性，政府也就逐漸成為人格化或機(jī)構(gòu)化的資本。從這種意義上講，政府和私商并無本質(zhì)的區(qū)別，也要求將國有企業(yè)“做大做強(qiáng)”。當(dāng)國有企業(yè)所在的行業(yè)存在較為激烈的競爭，使其虧損并背上沉重的財政負(fù)擔(dān)時，政府就會斷然選擇國有企業(yè)的退出;相反，當(dāng)國有企業(yè)所在的行業(yè)具有壟斷的結(jié)構(gòu)性條件，政府反而會通過制度性進(jìn)入壁壘的設(shè)置，在市場性壟斷的基礎(chǔ)上加設(shè)行政性壟斷，從而為其攫取超額利潤。這就是“抓大放小”的實(shí)質(zhì)所在。更為重要的是，政府的賺錢動機(jī)與它所擁有的公權(quán)力相結(jié)合，就會促使政府通過法律、規(guī)章甚至行政手段控制諸如土地、礦產(chǎn)和金融等稀缺資源，從而為國有企業(yè)或直接為自己牟取暴利。這就合理地解釋了為什么我國在上世紀(jì)九十年代出現(xiàn)大規(guī)模的“國退民進(jìn)”之后，近來又發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的“國進(jìn)民退”現(xiàn)象。

這樣，隨著國有資產(chǎn)的資本化，政府便具有公共品提供者(一般性政府)與機(jī)構(gòu)化資本(營利性政府)的雙重性質(zhì)。這種政府的雙重性質(zhì)，也可通過國有企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)和行為方式而得以體現(xiàn)。其一，國有企業(yè)一方面作為國有資本運(yùn)營的載體或平臺，以獨(dú)立法人的資格與形態(tài)，要在市場上實(shí)現(xiàn)利潤最大化的目標(biāo)。這符合企業(yè)的一般性質(zhì)。而另一方面，國有企業(yè)在某些場合下，又不同程度地被賦予諸如就業(yè)、社會穩(wěn)定、宏觀調(diào)控、執(zhí)政基礎(chǔ)和國家安全等公共目標(biāo)。其二，國有企業(yè)的管理者作為資產(chǎn)的經(jīng)營者，與一般的代理人并無區(qū)別;而同時作為政府目標(biāo)的實(shí)施者又實(shí)屬政府序列，并可在企業(yè)家和官員的不同身份之間相互轉(zhuǎn)換。其三，國有企業(yè)(管理者)在市場經(jīng)營中，會強(qiáng)調(diào)其所賦予的公共性，通過“院內(nèi)活動”等取得某種特殊的條件和優(yōu)勢，從而牟取不正當(dāng)利益;而當(dāng)真要踐行其公共目標(biāo)時，又會主張其經(jīng)營主體的法定權(quán)利，使得利益向企業(yè)乃至經(jīng)營者自身傾斜。

政府是由各級官員組成的，國有企業(yè)也需要具體的人來管理與經(jīng)營。因此，政府通過國有資產(chǎn)的運(yùn)營而賺錢的目標(biāo)要由具體的、活生生的人去完成。這樣，政府與國有企業(yè)這一針對國有資產(chǎn)(治理)的委托——代理關(guān)系，就會變成復(fù)雜多樣的人際關(guān)系。在信息不對稱的情況下，勢必出現(xiàn)打著“為公眾(國家)賺錢”的旗號，事實(shí)上結(jié)成包括國有企業(yè)的管理者和部分政府行政官員在內(nèi)的、運(yùn)用國有資產(chǎn)主要為自身牟利的利益集團(tuán)。這種利益集團(tuán)的形成，不僅會使“為公眾賺錢”的愿望付之東流，而且以其憑借公權(quán)力、掌控社會重要資源而在相當(dāng)程度上構(gòu)成了官僚資本主義或權(quán)貴資本主義的社會經(jīng)濟(jì)特征。

由于國有企業(yè)存在過多的委托——代理環(huán)節(jié)和過長的代理鏈條，其低效率性質(zhì)并不會因其所在行業(yè)的競爭性的不同而發(fā)生根本的改變。盡管近年來眩目的賬面數(shù)據(jù)成為某些集團(tuán)宣傳國有企業(yè)所謂高效率的“廣告欄”，但在這種名義績效的表象下，通過對賬面利潤中應(yīng)繳納的資源租與地租、低估的融資成本、政府補(bǔ)貼和行政性壟斷利潤的扣除，以及對企業(yè)成本的還原，國有企業(yè)的真實(shí)績效要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場的平均水平。因此，國有企業(yè)的改制——只要它還保留著國有企業(yè)的本質(zhì)“基因”而沒有發(fā)生真正意義上的退出，除少數(shù)情況外，即使在改制之后績效有所提高，但與民營企業(yè)相比仍然處于劣勢地位。重要的是，國有企業(yè)的這種低效率的固有特征以及它在基礎(chǔ)性或資源性領(lǐng)域的盤踞與擴(kuò)張，使得我國宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行依然存在著較大的“脆性”，即從邊際上看，取得單位經(jīng)濟(jì)增長所需支付的通貨膨脹代價相對較高。

誠然，國有資產(chǎn)資本化這一改革取向的選擇——作為市場化改革的重要內(nèi)容，尤其在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的初期，不僅具有邏輯的必然性，而且具有很大的歷史進(jìn)步性。將原有(計劃經(jīng)濟(jì)時期)的生產(chǎn)性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性的國有資本，從與市場機(jī)制的不相容轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗳?，委?shí)推動了市場機(jī)制的逐步形成和市場體系的不斷發(fā)育，因而有力地促進(jìn)了以民營企業(yè)為代表的市場經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。而國有資本(或國有企業(yè))從競爭性領(lǐng)域的大量退出，也為民營經(jīng)濟(jì)的成長提供了豐富的生產(chǎn)要素和相應(yīng)的市場空間，從而改善了國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)與效率，實(shí)現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定和高速的增長。然而，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立，以國有資產(chǎn)資本化為特征的國有企業(yè)改革，其歷史使命將告終結(jié)。理由在于，國有企業(yè)不僅具有相對的低效性，而且更為關(guān)鍵的是，國有資本在營利性領(lǐng)域(即私人品領(lǐng)域，包括競爭行業(yè)與壟斷行業(yè))的繼續(xù)存在，已對并必將對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力——競爭的充分性與公平性——以及社會正義構(gòu)成嚴(yán)重的威脅和損害。總之，國有資本愈加顯現(xiàn)對于整個社會的不經(jīng)濟(jì)性。

因此，以國有資產(chǎn)資本化為特征的改革階段的結(jié)束，并不意味著國有企業(yè)改革的最終完成。恰恰相反，這只是改革新的歷史起點(diǎn)。而后的改革更為關(guān)鍵，難度更甚，意義更大。那么，應(yīng)當(dāng)如何深化國有企業(yè)的改革呢?

二、國有企業(yè)的近期改革方案

國有企業(yè)的近期改革方案，應(yīng)當(dāng)圍繞打破國有企業(yè)的行政性壟斷、規(guī)范國有企業(yè)的行為這兩個重要方面而設(shè)計。其意義在于，促進(jìn)不同經(jīng)濟(jì)主體充分、公平地展開經(jīng)濟(jì)競爭，從而更好地實(shí)現(xiàn)我國的社會正義，提高經(jīng)濟(jì)效率。

1．打破行政性壟斷

(1)清理行政規(guī)定，規(guī)范政府行為

事實(shí)上，我國存在著嚴(yán)重的“行政立法”或“部門立法”現(xiàn)象。在實(shí)際的行使過程中，行政部門出臺的各種規(guī)定、辦法、條例和指導(dǎo)意見等，其實(shí)際效力往往要高于由人民代表大會通過的法律。由于部門立法中不可避免地夾雜著部門自身的利益和意志，這些規(guī)定很容易包涵行政性壟斷的內(nèi)容。而行政性壟斷恰恰是損害我國不同經(jīng)濟(jì)主體之間展開充分、公平競爭的首要因素。

其實(shí)，有關(guān)競爭與壟斷的制度，應(yīng)當(dāng)屬于基本經(jīng)濟(jì)制度。根據(jù)《立法法》，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”屬于立法范圍，行政部門是無權(quán)制定或更改的，哪怕是國務(wù)院，也沒有這個權(quán)力。因此，涉及競爭和壟斷這一重要的制度，必須通過最高權(quán)力機(jī)構(gòu)(人民代表大會)的立法或修法才可加以確定。這是程序正義的要求。同理，即便是有益于反壟斷的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(新三十六條，2010年)中所含的條款，也應(yīng)采用由人大立法的法律形式。否則，就會陷于行政部門機(jī)會主義所致的經(jīng)濟(jì)無序之中。有鑒于此，必須對這些行政規(guī)定進(jìn)行清理，并對政府部門的行為予以規(guī)范。為此，應(yīng)對于有損實(shí)質(zhì)正義和程序正義的行政部門規(guī)定予以廢止，包括但不限于以下各項:

·《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》(國家經(jīng)貿(mào)委等，1999年，38號文)

·《關(guān)于進(jìn)一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》(國務(wù)院辦公廳等，2003年，72號文)

·《鐵運(yùn)函150號令》(鐵道部，2003年)

·《車用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)方案》(國家發(fā)改委，2004年，230號文)

·《黑龍江省推廣和使用車用乙醇汽油管理辦法》(2004年)

·《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》(山西省政府，2009年4月)

·《關(guān)于地鐵站內(nèi)信報發(fā)放和停售其他報刊意見的函》(北京市公安局公共交通安全保衛(wèi)總隊，2010年1月4日)

·《郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定(草案)》(2009年)

·《食鹽專營辦法》(國務(wù)院，197號令，1996年)

·《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組指導(dǎo)意見》(2006年)

此外，應(yīng)責(zé)成相關(guān)司法部門對諸如山西煤炭和山東鋼鐵等侵害民間資本的行為進(jìn)行調(diào)查和處理，以保護(hù)民間資本的合法權(quán)益。

(2)破除行政壁壘，加強(qiáng)公平競爭

·改變“國有企業(yè)做大做強(qiáng)”的口號，取而代之為“讓國有企業(yè)公平地參與市場競爭”。

·可以收縮國有企業(yè)的經(jīng)營范圍，也可以對國有資產(chǎn)進(jìn)行必要的整合。但必須擯棄如下政策內(nèi)容:國有經(jīng)濟(jì)對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。國有經(jīng)濟(jì)對基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持較強(qiáng)控制力，包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計、科技等九大行業(yè)。所謂國有經(jīng)濟(jì)的控制力，就是國有經(jīng)濟(jì)的壟斷勢力;所謂絕對控制力實(shí)為完全的行政性壟斷。而完全的國有經(jīng)濟(jì)的行政性壟斷，注定了民營經(jīng)濟(jì)與這些行業(yè)無涉。

·打破行政壁壘應(yīng)當(dāng)是無條件的，而不是要“引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)或民間資本進(jìn)入”?！耙龑?dǎo)”就是規(guī)定民間資本只能在那些特定的沒有多大油水的環(huán)節(jié)存在。如:《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(新三十六條)第八條——“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設(shè)。支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲運(yùn)和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)?！睘槭裁床还膭蠲耖g資本進(jìn)入煉油和銷售環(huán)節(jié)呢?難道“管道輸送設(shè)施”的安全性問題，就不比銷售環(huán)節(jié)更加重要?

·既要允許民間資本參股行政壟斷企業(yè)，從而形成混合所有制形態(tài);更應(yīng)鼓勵民間資本以獨(dú)立企業(yè)的方式進(jìn)入原有的行政壟斷行業(yè)。

2．規(guī)范國有企業(yè)行為

(1)改善國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)

·在國有企業(yè)董事會和監(jiān)事會中，加大社會賢達(dá)的比例。這有利于制約內(nèi)部人控制問題，使公眾的利益得到一定的保證。為此，應(yīng)當(dāng)對《公司法》(2005年)和《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》(2008年)做出相應(yīng)的修正。(例如，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第三條可修改為:“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。在現(xiàn)階段，經(jīng)全國人民代表大會授權(quán)，主要由國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)?！薄?〕第四條可修改為:“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國家出資企業(yè)，主要由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé);其他的國家出資企業(yè)，主要由地方人民政府代表國家履行出資人職責(zé)”。這也可改善國資委的決策者構(gòu)成。)

·應(yīng)當(dāng)對擔(dān)任企業(yè)管理層(如總經(jīng)理、CEO、副總經(jīng)理等)的董事比例予以限定，以抑制內(nèi)部人控制。

·通過法律限制官員或退休官員擔(dān)任國有企業(yè)管理者或董事會成員。

·在國有企業(yè)中設(shè)立專家委員會，提高決策的科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性。

(2)完善國有企業(yè)的分配制度

·應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)收入來源的不同，國有企業(yè)分別以租、稅、利三種形式將收入上繳國家，以保證出資人的權(quán)益，并真實(shí)反映企業(yè)的成本。租和稅的上繳是無條件的，而利潤上繳的比例則由出資人決定。為此，應(yīng)對《土地管理法》和《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》做出修正。

·國有企業(yè)上繳的租和利(與稅收一樣)應(yīng)當(dāng)同注入的國有資產(chǎn)，一并納入國家預(yù)算。

·盡管國資委新近出臺了針對央企的新的工資管理制度——“工資總額預(yù)算管理”，對央企工資實(shí)行“雙控制”，即工資總量的控制和人均工資的控制，而且發(fā)布了《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》(2009年)，首次將“經(jīng)濟(jì)增加值”與央企高管薪酬掛鉤，但將未經(jīng)處理的名義績效作為考核的依據(jù)，則仍有很大缺陷。在經(jīng)濟(jì)績效方面，應(yīng)當(dāng)以真實(shí)的投資凈收益率作為考核的主要依據(jù)。

(3)加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)管

·無論上市與否，國有企業(yè)都應(yīng)加大透明度，還應(yīng)提高強(qiáng)制性信息披露的力度。這是加強(qiáng)公共監(jiān)管的重要條件。

·國資委應(yīng)當(dāng)代表公眾的利益，在順應(yīng)發(fā)展及改革趨勢的前提下，加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)管。監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是國有企業(yè)的行為是否符合公平競爭的要求，管理者是否遵循了國家的法律，企業(yè)的經(jīng)營是否滿足了公眾的愿望(顯然，只靠成品油提價而獲取利潤的企業(yè)，公眾是不會滿意的)。

·加強(qiáng)公眾和傳媒的監(jiān)督。

以上國有企業(yè)的近期改革方案，應(yīng)當(dāng)力爭在3至5年內(nèi)完成。

三、國有企業(yè)的終極改革目標(biāo)

1．目標(biāo)的設(shè)定及含義

國有企業(yè)的終極改革目標(biāo)有兩個:其一，將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利性公法企業(yè);其二，建立國有資產(chǎn)的憲政治理架構(gòu)。

(1)國有企業(yè)作為非營利性的公法(公共)企業(yè)

國有企業(yè)將不以營利為目標(biāo)，而以公共利益為目標(biāo)。這就限定了國有企業(yè)存在的范圍與邊界，也給定了國有企業(yè)作為公法企業(yè)的性質(zhì)。它的創(chuàng)設(shè)、管理、運(yùn)營和退出等必須在特定的法律程序下、在公共的監(jiān)管下進(jìn)行。國有企業(yè)的管理者也失去了資本經(jīng)營者的職能，而完全成為公共利益的實(shí)現(xiàn)者。如果某國有企業(yè)有特殊理由需要進(jìn)入營利性領(lǐng)域(或營利性領(lǐng)域中存在)，就必須經(jīng)過最高權(quán)力機(jī)構(gòu)(人民代表大會)的審議與批準(zhǔn)。

(2)國有資產(chǎn)治理的憲政架構(gòu)

國有資產(chǎn)歸公眾所有。因此，人民代表大會(而非行政部門)理應(yīng)代表公眾行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)。屆時，國有資產(chǎn)的治理屬于公共治理的范疇。人大既要制訂國有資產(chǎn)治理的相關(guān)法律、規(guī)范公法企業(yè)創(chuàng)設(shè)、擴(kuò)張和退出等行為、批準(zhǔn)國有企業(yè)的預(yù)算等，還要責(zé)成國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法、有效履行公法企業(yè)監(jiān)管者的職能。

這樣，國有資產(chǎn)的治理就存在人大、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公法企業(yè)這三個治理主體所形成的架構(gòu)。為此，需要實(shí)現(xiàn):

(1)由收入型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府

國有企業(yè)的深化改革離不開政府的轉(zhuǎn)型。具體說來，就是將收入型政府轉(zhuǎn)化為服務(wù)型政府。在目標(biāo)的追求上，收入型政府強(qiáng)調(diào)GDP增速和財政收入的最大化，而服務(wù)型政府則更看重公眾福祉的增進(jìn);在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑上，收入型政府往往采取控制或壟斷社會資源的方式，直接成為經(jīng)濟(jì)活動的主體，而服務(wù)型政府則更加注重軟、硬環(huán)境的改善和公共品的提供，以此促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，這種轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就是必須改變現(xiàn)有政府的雙重性，去掉(或淡化)政府的機(jī)構(gòu)化資本的特性(即去資本化)，將其塑造成以提供公共品而非賺錢為己任、以實(shí)現(xiàn)社會福利最大化而非財政收入最大化為目標(biāo)的為人民服務(wù)的政府。

(2)國有資本(國有企業(yè))從營利性領(lǐng)域退出

若要去掉政府的機(jī)構(gòu)化資本的特性，并將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利性公法企業(yè)，就必須實(shí)現(xiàn)國有資本從營利性領(lǐng)域退出。換言之，從原則上講，政府將不必?fù)碛薪?jīng)營性的國有資產(chǎn)。顯然，原有的“國有企業(yè)從競爭性領(lǐng)域退出”的目標(biāo)建立在國有資產(chǎn)資本化的基礎(chǔ)之上，盡管它在客觀上有利于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也為國有企業(yè)壟斷行業(yè)中的存在以及行政壟斷地位的獲取而張目。而“國有企業(yè)從營利性領(lǐng)域退出”，則從根本上否定了國有資產(chǎn)的資本屬性以及國有企業(yè)的市場壟斷與行政壟斷的正當(dāng)性，為實(shí)現(xiàn)充分而又公平的競爭創(chuàng)造條件。

(3)國資委作為公法企業(yè)的監(jiān)管者

在國有資產(chǎn)資本化的情形下，現(xiàn)有的國資委既履行出資人的職能(委任企業(yè)管理者，直接持股等)，又賦予國有企業(yè)監(jiān)管者的使命，即存在著“管”“干”不分的現(xiàn)象。將來，國資委只充當(dāng)公法企業(yè)的監(jiān)管者，使國有企業(yè)能夠合法、有效地運(yùn)營。

2．國有企業(yè)(國有資本)從營利性領(lǐng)域逐步退出的具體安排

(1)退出的前提與時機(jī)

·在公平競爭的條件下，國有企業(yè)逐步退出營利性領(lǐng)域。

·退出時機(jī)要選擇在行政壁壘被打破、民營經(jīng)濟(jì)在行業(yè)中具有相當(dāng)規(guī)模后。

(2)退出的方式

·可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式有步驟地實(shí)現(xiàn)國有資本的退出。因此，國有資本的退出，并不必然意味著企業(yè)實(shí)體的消亡。

·可將國有股權(quán)劃撥給社?；鸬?，并將普通股轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)先股。這雖使擁有者喪失了經(jīng)營決策權(quán)，卻保證了收益的安全性與穩(wěn)定性(與中國近代的官利制度類似)。同時，給公眾帶來極大的利益。

·國有股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)和公眾，但對外國企業(yè)和外國自然人的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)做出嚴(yán)格的限定。

·原則上不允許政府投資于營利性領(lǐng)域，以免與民爭利。也可避免國有資本一邊退出而一邊進(jìn)入的情形發(fā)生?？蓪Α镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》進(jìn)行修正，補(bǔ)充政府投資的條件、范圍和限定等條款，或另行通過《政府投資法》。其要點(diǎn)應(yīng)包括:政府每項投資(不僅是投資總額)必須得到人大的審議與批準(zhǔn)。

(3)退出的輔助措施

·根據(jù)企業(yè)真實(shí)績效，對經(jīng)營者給予股權(quán)激勵，使管理層的企業(yè)家才能得到正確評價，并使部分優(yōu)秀企業(yè)家在國有資本退出后還能繼續(xù)從事企業(yè)管理工作。

·法律保證下崗職工的正當(dāng)權(quán)益。

·大幅提高政府官員的薪酬，以減輕改革的阻力。

國有企業(yè)(國有資本)從營利性領(lǐng)域逐步退出，應(yīng)當(dāng)在5至10年內(nèi)完成。

3．建立國有資產(chǎn)治理的憲政架構(gòu)的具體安排

(1)憲政原則

·一般政府原則:政府不以營利為目標(biāo)，不得從事營利性活動。

·非經(jīng)營性原則:國有資產(chǎn)均屬非經(jīng)營性的。

·公共性原則:國有企業(yè)屬于公法企業(yè)，國有資產(chǎn)的管理歸屬公共治理。

·特例原則:民間資本進(jìn)入所有營利性領(lǐng)域，無須任何理由;國有資本進(jìn)入營利性領(lǐng)域須向立法機(jī)關(guān)(人民代表大會)陳述理由。

(2)具體安排

·修改《憲法》，刪除“堅持公有制為主體”的內(nèi)容。

·修改《憲法》，確立國有企業(yè)作為非營利性公法企業(yè)的性質(zhì)與地位。

·修改《憲法》，確立人民代表大會代表全體人民對國有資產(chǎn)行使所有權(quán)。

·通過《憲法》，確立國有資產(chǎn)的治理(運(yùn)營與管理)，當(dāng)與司法和行政并列，成為隸屬于人民代表大會的第三大權(quán)限。行政部門不參與國有資產(chǎn)的治理，只充當(dāng)一般公共品(公共服務(wù))的提供者。政府部門可通過法定程序，向公法企業(yè)采購由公法企業(yè)生產(chǎn)的公共品和準(zhǔn)公共品。

·人民代表大會內(nèi)部設(shè)立或下設(shè)(在國家層面與國務(wù)院、最高法院等平行的)國有資產(chǎn)治理委員會，為負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)治理的專門機(jī)構(gòu)。

·國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向人民代表大會負(fù)責(zé)，或通過國有資產(chǎn)治理委員會間接地向人民代表大會負(fù)責(zé)，依法行使其監(jiān)管職能，但不參與國有資產(chǎn)的運(yùn)營。

·與主要政府官員的任命相同，作為國有資產(chǎn)代理人的企業(yè)董事會成員的任免權(quán)歸人民代表大會，董事的任期應(yīng)當(dāng)明確。

·國有非營利性公法企業(yè)與國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間不存在行政隸屬關(guān)系，只是職能不同。兩者均向人民代表大會負(fù)責(zé)，或通過國有資產(chǎn)治理委員會間接地向人民代表大會負(fù)責(zé)。這就形成了扁平化的國有資產(chǎn)治理架構(gòu)。

建立國有資產(chǎn)的憲政治理架構(gòu)的措施，應(yīng)當(dāng)在10至15年內(nèi)完成。可以看出，以上國有企業(yè)深化改革的方略，基本沿著先改變行政規(guī)定、后修正法律、最后修改憲法的步驟而展開，這有助于協(xié)調(diào)改革與穩(wěn)定之間的關(guān)系。

注釋:

〔1〕“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國家出資企業(yè)，由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé);其他的國家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國家履行出資人職責(zé)”(《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，2008年)。

〔2〕現(xiàn)行的條款既違憲，又造成政企不分。