○ 武靖國，毛壽龍

(1.中國人民大學(xué) 公共財(cái)政與公共政策研究所，北京 100872;2.中國人民大學(xué) 公共政策研究院，北京 100872)

縣域經(jīng)濟(jì)一直以來是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的路線下，地方政府為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)采取多種多樣的行政干預(yù)，包括各種“強(qiáng)縣戰(zhàn)略”、“跨越式”發(fā)展目標(biāo)、中長(zhǎng)期規(guī)劃、“運(yùn)動(dòng)式”管理等措施。但縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)不會(huì)隨著指揮棒起舞確實(shí)是個(gè)問題。研究一些成功地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與當(dāng)?shù)卣袨檫x擇之間的關(guān)系，能夠?yàn)榈胤秸{(diào)整自身行政行為提供有價(jià)值的參考。

一、中國縣域經(jīng)濟(jì)的特質(zhì)

關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)的概念，很多人進(jìn)行了大量趨同性的論述。如厲以寧認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)是中國國民經(jīng)濟(jì)中具有綜合性、相對(duì)獨(dú)立性、基礎(chǔ)層次性的行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)〔1〕。凌耀初認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)是以行政區(qū)劃為邊界的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，具有農(nóng)村性、地域性、層次性和綜合性的特點(diǎn)〔2〕。劉俊杰認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元和地域分工基礎(chǔ)，是功能完備的綜合性經(jīng)濟(jì)體系〔3〕。總體來看，研究者對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的行政區(qū)域性、相對(duì)獨(dú)立性、與農(nóng)業(yè)關(guān)系的緊密性、綜合性以及地域分工性等特質(zhì)具有一致認(rèn)識(shí)。

(一)站在歷史的角度看，中國縣域經(jīng)濟(jì)處在中央集權(quán)“統(tǒng)治”與鄉(xiāng)村單元“自治”的交叉點(diǎn)上。在中國古代“縣”長(zhǎng)期是最基層政府?？h以下雖然還有鄉(xiāng)、亭、里等，但均是自治性質(zhì)的單元。1949年后，基于進(jìn)行廣泛政治動(dòng)員以及實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要，政府觸角開始向最基層延伸。1956年憲法明確了“省、縣、鄉(xiāng)”三級(jí)行政區(qū)劃，縣以下開始有一個(gè)名正言順的鄉(xiāng)級(jí)政府。但由于管轄跨度、機(jī)構(gòu)規(guī)模等方面的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能像縣級(jí)政府那樣五臟俱全。多數(shù)行政部門的分支機(jī)構(gòu)一般只設(shè)到縣一級(jí)，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有分支，也變成派出機(jī)構(gòu)或服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。特別是后來“農(nóng)村稅費(fèi)改革”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步失去了獨(dú)立性。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的統(tǒng)治職能弱化了，但其公共服務(wù)職能得到保留并進(jìn)一步強(qiáng)化。相對(duì)于功能不全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，縣級(jí)政府擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政體系，具有出臺(tái)與本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策的權(quán)力，以及調(diào)控區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職責(zé)。但也應(yīng)看到，由于管轄地理范圍較小，縣域之間邊界完全開放，縣級(jí)政府本身級(jí)別較低，留給縣級(jí)政府進(jìn)行調(diào)控操作和政策設(shè)計(jì)的空間與權(quán)力并不多。

(二)站在府際關(guān)系的角度看，縣域經(jīng)濟(jì)與市域經(jīng)濟(jì)之間存在不平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這是由中國當(dāng)前政治體制、政府隸屬關(guān)系和行政區(qū)劃層級(jí)所決定的。中國地方政府有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，無論與世界各國相比，還是與本國歷史相比都是層次最多的，這導(dǎo)致了兩類嚴(yán)重弊端:各級(jí)政府之間的“職責(zé)同構(gòu)”〔4〕問題以及資源爭(zhēng)奪問題。公共事務(wù)的性質(zhì)和行政管理的特質(zhì)都決定，中央和地方政府之間在公共產(chǎn)品提供中應(yīng)扮演不同的角色。即使不同層級(jí)的地方政府之間也應(yīng)有公共職能的分工。比如美國的縣與市、鎮(zhèn)之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分都以契約方式固定下來，井水不犯河水。否則就會(huì)造成職責(zé)同構(gòu)，大量公共資源耗費(fèi)在官僚層級(jí)組織自身的運(yùn)作上，降低了財(cái)政資金的使用效率，并導(dǎo)致信息衰減，助長(zhǎng)官僚作風(fēng)。在中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏經(jīng)濟(jì)調(diào)控和政策制定方面的獨(dú)立性，省級(jí)政府職能以宏觀指導(dǎo)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接責(zé)任主要集中到了市、縣兩級(jí)。而這兩者恰恰是職責(zé)同構(gòu)程度最高的兩級(jí)政府。更嚴(yán)重的是，市、縣兩級(jí)行政區(qū)劃存在隸屬關(guān)系。一個(gè)省轄市中有一個(gè)中心城市，同時(shí)下轄若干個(gè)縣(縣級(jí)市)。在資源分配過程中是偏向市區(qū)，還是偏向所轄的縣，對(duì)于大多數(shù)市委書記和市長(zhǎng)來說不是一個(gè)完全相等的選擇。幾十年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)也佐證了這一點(diǎn)。上世紀(jì)80年代明確“市轄縣”體制并將地區(qū)改為省轄市，有通過城市優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、以工業(yè)促農(nóng)業(yè)的初衷。但期待中的城市“帶動(dòng)效應(yīng)”并未出現(xiàn)，相反的“極化效應(yīng)”〔5〕卻成為普遍現(xiàn)象。城市就像一個(gè)個(gè)吸力巨大的磁鐵，將周邊縣域的資金、人才源源不斷地吸聚進(jìn)去。城市的吸附效應(yīng)本來是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中無可厚非的自然現(xiàn)象，但“市管縣”的行政體制為城市吸附效應(yīng)人為擴(kuò)大提供了制度方便，客觀上破壞了區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的狀態(tài)，加劇了城鄉(xiāng)二元化差距。

(三)站在國家發(fā)展戰(zhàn)略上看，縣域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不是發(fā)展重點(diǎn)，但在一定時(shí)期內(nèi)曾經(jīng)獲得過發(fā)展優(yōu)勢(shì)。在關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)重要地位的理解上，各類文獻(xiàn)中多是重復(fù)了官方的權(quán)威性論述，如發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是鞏固國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，是解決“三農(nóng)”問題的根本之路，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的重要途徑等等，這些論述忽視了縣域經(jīng)濟(jì)在不同歷史背景下真實(shí)地位的變遷。鄭炎成就認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的實(shí)際地位是由國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略所決定的〔6〕。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國家戰(zhàn)略中，縣域經(jīng)濟(jì)不是發(fā)展重點(diǎn)。因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，市域經(jīng)濟(jì)與工業(yè)密切相關(guān)，而中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的策略就是“高積累，低消費(fèi)”，集中資源發(fā)展重工業(yè)。改革開放后縣域經(jīng)濟(jì)獲得了平等的發(fā)展機(jī)遇。盡管由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始狀態(tài)不同和路徑依賴慣性，縣域經(jīng)濟(jì)在資源配置、產(chǎn)業(yè)集聚等方面仍然處于劣勢(shì)，但中國經(jīng)濟(jì)體制改革最早在農(nóng)村開始，縣域經(jīng)濟(jì)距離農(nóng)村更近，也就更早享受到了制度紅利。在1980年代中期國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革吹響號(hào)角以前，農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)遍地開花。與城市經(jīng)濟(jì)中占主體地位的國有企業(yè)相比，在縣域經(jīng)濟(jì)中占重要地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式上有產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)勢(shì)，人力資源上有低成本優(yōu)勢(shì)。但當(dāng)城市的區(qū)位、人才、資金和技術(shù)等優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開后，縣域經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)地位便逐漸消失了。

中國縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)獨(dú)立、貼近農(nóng)業(yè)、自成體系，以及與市域經(jīng)濟(jì)間不平等競(jìng)爭(zhēng)等特質(zhì)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略選擇以及策略效果產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

二、縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)

改革開放以后，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出巨大差別。這其中固然有歷史原因(如沿海率先開放政策的作用)，亦有先天稟賦的影響(如資源富集地區(qū)的高速發(fā)展)，但我們更關(guān)注的是地方政府的行為選擇在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用是否顯著。為此，首先需要對(duì)影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列其他變量進(jìn)行控制。筆者梳理了近年來關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)的30多篇學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，對(duì)其中關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)影響因素的結(jié)論性表述進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到了12項(xiàng)影響因素及出現(xiàn)頻數(shù)(如下表)。表中各因素不是處在同一層級(jí)的問題，相互之間存在作用機(jī)制的交叉，但能夠從不同側(cè)面反映研究者們對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力結(jié)構(gòu)的理解。

(一)地理區(qū)位、資源稟賦及區(qū)域發(fā)展政策是被廣泛認(rèn)可的因素，這契合了人們對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直觀感受。但這些元素對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響并不如想像的那么簡(jiǎn)單。地理區(qū)位之所以對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，是因?yàn)榭h域經(jīng)濟(jì)不是一個(gè)獨(dú)立、封閉的單元，彼此之間存在相互輻射與能量交換，這一定程度上解釋了中國縣域經(jīng)濟(jì)為什么會(huì)呈現(xiàn)“塊狀發(fā)展”〔7〕的格局。資源稟賦既包括礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)資源也包括歷史文化資源。礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響最為強(qiáng)烈，但與縣域經(jīng)濟(jì)之間并沒有嚴(yán)格的正相關(guān)，煤炭資源豐富的山西省縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平比較落后，一些產(chǎn)煤縣與周邊無煤縣相比也沒有顯著差別〔8〕。而且，自然資源對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)是一把雙刃劍?？h級(jí)政府與當(dāng)?shù)鼐用裨诘V產(chǎn)資源帶來的經(jīng)濟(jì)收益分配中并不占優(yōu)勢(shì)，結(jié)果是地方政府收獲了GDP數(shù)字，付出了環(huán)境代價(jià)，卻導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸型發(fā)展，抗風(fēng)險(xiǎn)能力羸弱。區(qū)域性優(yōu)惠政策在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用，長(zhǎng)期以來也被視為中央政府扶持某類地區(qū)發(fā)展的“撒手锏”。但區(qū)域性政策過多過濫之后，其邊際效用必然遞減。已經(jīng)實(shí)施了十余年的振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略，并沒有催生出能夠與長(zhǎng)三角、珠三角、膠東半島相媲美的縣域經(jīng)濟(jì)隆起帶。如果把“省管縣”看成一項(xiàng)政策，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)有沒有拉動(dòng)作用呢?浙江是最早實(shí)行“省管縣”的省份，在1982年中央發(fā)出51號(hào)文件提出實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制后，該省仍然保持了對(duì)縣一把手的任命權(quán)，并在上世紀(jì)90年代4次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。但浙江與較早實(shí)行市管縣的江蘇相比，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并無顯著差別，不足以成為支持“省管縣”體制與縣域經(jīng)濟(jì)之間相關(guān)性的證據(jù)。近幾年在各省興起的“省管縣”運(yùn)動(dòng)，由于時(shí)間不長(zhǎng)其效果還需要繼續(xù)觀察。

(二)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市輻射效應(yīng)等是比較被認(rèn)可的優(yōu)勢(shì)，但其對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)制要進(jìn)行客觀分析。堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或工業(yè)化結(jié)構(gòu)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利條件，但不是充分條件。蘇南地區(qū)與東北地區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)都比較好，但縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在巨大差別。中心城市的輻射效應(yīng)固然算得上一種比較優(yōu)勢(shì)，但輻射效應(yīng)與極化效應(yīng)始終并存，一旦后者超過了前者，中心城市就成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。有研究表明，在一定條件下城市的產(chǎn)業(yè)集中效應(yīng)或極化效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)的顯著差異，從而使毗近城市的縣比遠(yuǎn)離城市的縣更加落后〔9〕。兩種效應(yīng)的大小關(guān)系與中心城市的規(guī)模與體量有關(guān)。一般來說，省會(huì)及較大城市的輻射效應(yīng)強(qiáng)一些，如武漢、鄭州、長(zhǎng)沙等省會(huì)城市相鄰的縣(縣級(jí)市)經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍較強(qiáng)。普通的省轄市輻射效應(yīng)弱一些，大多數(shù)省轄市相鄰的縣(縣級(jí)市)經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不突出。

(三)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域文化、政府角色定位和投資環(huán)境等因素關(guān)注度雖然不高，但其背后可能是更深厚持久的驅(qū)動(dòng)力。王德第、榮卓列舉了中國7種縣域經(jīng)濟(jì)成功模式(蘇南、順德、溫州、晉江、中山、雙流和增城)，發(fā)現(xiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)都占據(jù)著主要地位〔10〕。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不是拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一主體，但卻是導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異的重要因素。凡是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，縣域經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)。而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞，與區(qū)域文化可能存在關(guān)聯(lián)。改革開放之初，率先開放的沿海地區(qū)處在同一起跑線上，廣闊的內(nèi)地同處在另一起跑線上。但沿海地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)在十余年之后開始出現(xiàn)分野。如果說蘇南、珠三角縣域經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展存在大城市的輻射效應(yīng)，那么溫州、義烏等地則更依靠經(jīng)商傳統(tǒng)與重商文化。即使在內(nèi)陸地區(qū)，也可以找到因區(qū)域文化差異導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的案例。比如內(nèi)蒙古東部與中部地區(qū)，各有資源富饒的優(yōu)勢(shì)。但蒙東地區(qū)與東三省地理位置相鄰，居民重農(nóng)輕商;蒙中地區(qū)大量居民是從山西通過“走西口”到來的移民后裔，他們思想開放，具有一定的商業(yè)頭腦，這被認(rèn)為是蒙中地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)好于蒙東地區(qū)的一個(gè)原因〔11〕。文化差異對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖有一定解釋力，但仍然存在疑問:為什么在崇尚經(jīng)商的區(qū)域文化中，有的發(fā)揮了顯著作用而有的沒有(比如晉商文化、徽商文化)?那些改革開放后發(fā)揮作用的區(qū)域文化中，存在什么共同的特征?關(guān)于徽商、晉商在清朝中晚期先后衰落原因的探討，非本文能力所及，但相對(duì)于徽商、晉商對(duì)封建官僚勢(shì)力的依附性以及與小農(nóng)意識(shí)相關(guān)的封閉性，改革開放后領(lǐng)風(fēng)氣之先的浙商、閩商等則具備了一種外向性與開放性特質(zhì)。有上海這個(gè)“資本主義”經(jīng)濟(jì)中心的輻射，有海外華僑文化的浸淫，有臺(tái)港澳資本主義社會(huì)的影響，都使得東南沿海一帶商業(yè)文化沾染了濃厚的現(xiàn)代化色彩。值得注意的是，一個(gè)地區(qū)商業(yè)文化的形成與特定的歷史背景有關(guān)，同時(shí)也與先驅(qū)者的示范作用和其他人的學(xué)習(xí)能力有關(guān)。理性經(jīng)濟(jì)人的本性以及人類欲望的同質(zhì)性都意味著，某一區(qū)域商業(yè)文化的出現(xiàn)不是絕對(duì)必然的。在改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)巨變面前，看似是崇商文化使某些區(qū)域率先成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，但也可以這樣說，正是改革開放的歷史背景以及先驅(qū)者或創(chuàng)業(yè)能人們的示范作用，進(jìn)一步塑造了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)文化。

三、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一時(shí)期

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)比較優(yōu)勢(shì)是先天給定、不可選擇的。對(duì)于縣級(jí)政府而言，最具有可操作性的是其自身執(zhí)政行為，但通過政府自身努力形成顯著的比較優(yōu)勢(shì)是一項(xiàng)艱難的工作。在三十多年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，排除其他有利條件后，僅憑政府自身努力就使得縣域經(jīng)濟(jì)出類拔萃的案例不容易找到。但為數(shù)不多的成功案例也能說明，凡在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中經(jīng)受住了時(shí)間考驗(yàn)的“親市場(chǎng)”的政策選擇，無一例外有效激發(fā)了來自民間的經(jīng)濟(jì)活力，而這集中體現(xiàn)在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平上。

為了分析政府行為對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響，首先從一個(gè)對(duì)照案例開始:河南省蘭考縣與長(zhǎng)垣縣隔黃河相望，各方面條件都相似:長(zhǎng)期受水患困擾，土地貧瘠，地下無資源，地上無礦藏，歷史上人民生活舉步維艱。而且蘭考與長(zhǎng)垣相比有兩個(gè)優(yōu)勢(shì):一是毗臨隴海鐵路;二是焦裕祿精神發(fā)源地。但改革開放以后長(zhǎng)垣縣民營(yíng)企業(yè)雨后春筍般成長(zhǎng)起來，逐漸形成了在全國具有重要地位的起重機(jī)、衛(wèi)生器材、建筑防腐等產(chǎn)業(yè)集群。而蘭考縣則淪為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“洼地”。反差如此鮮明，于是有了著名的“蘭考之問”?！?2〕

在沒有任何外在優(yōu)勢(shì)的情況下，長(zhǎng)垣的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為什么能夠發(fā)展壯大?有人將其歸功于政府的扶持及其正確的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，但也有學(xué)者試圖撇開政府的自我褒揚(yáng)以及主流媒體宣傳的干擾，尋找來自于民間力量與文化驅(qū)動(dòng)的更深層次的原因。張靜認(rèn)為長(zhǎng)垣現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理是“由于生存壓力引起開放，增加了同外部市場(chǎng)接觸的機(jī)會(huì)，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)信息并完成了初始資本積累，當(dāng)企業(yè)家能人開始創(chuàng)業(yè)時(shí)，產(chǎn)生了區(qū)域性的學(xué)習(xí)模仿，催生了產(chǎn)業(yè)群的出現(xiàn)，本地工業(yè)化進(jìn)程隨之啟動(dòng)”〔13〕。劉東勛注意到知識(shí)共享在其中發(fā)揮的重要作用，認(rèn)為長(zhǎng)垣民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是“產(chǎn)業(yè)集群往往是從個(gè)別企業(yè)的成功創(chuàng)業(yè)、周邊的群眾性模仿逐漸形成的，而創(chuàng)業(yè)者往往是在參與外部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中通過價(jià)格感知發(fā)現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)和贏利機(jī)會(huì)，通過返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)而取得成功”〔14〕。在2014年河南省百強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)中長(zhǎng)垣縣有4家，從其當(dāng)家人的創(chuàng)業(yè)史中可以印證上述判斷〔15〕:衛(wèi)華集團(tuán)董事長(zhǎng)韓憲保1970年代開始賣爆米花、拉平板車、收購鋼鐵邊角料、打農(nóng)具、生產(chǎn)螺絲、修千斤頂，1988年辦起重機(jī)廠;河南省礦山起重機(jī)有限公司董事長(zhǎng)崔培軍1979年外出經(jīng)商，先后從事眼鏡銷售、起重門市、防腐等行業(yè)，1990年代創(chuàng)辦防腐公司;克瑞實(shí)業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)付進(jìn)延1985年進(jìn)入某國企當(dāng)工人，1995年辭職創(chuàng)業(yè);中原圣起有限公司董事長(zhǎng)齊景光與韓憲保類似，也是先外出經(jīng)商，后回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

無論是文獻(xiàn)還是現(xiàn)實(shí)中，對(duì)長(zhǎng)垣縣民營(yíng)經(jīng)濟(jì)萌芽的探尋都涉及到了生存壓力、市場(chǎng)信號(hào)、學(xué)習(xí)模仿以及產(chǎn)業(yè)進(jìn)化等關(guān)鍵詞。事實(shí)上，生存壓力的確是中國農(nóng)業(yè)地區(qū)走向工業(yè)化的重要驅(qū)動(dòng)力。一些自然地理?xiàng)l件與長(zhǎng)垣相似的縣，沒有出現(xiàn)像長(zhǎng)垣那樣大規(guī)模的民營(yíng)產(chǎn)業(yè)化集群，一定程度上可能是因?yàn)?，在特定的時(shí)期可以有別的方式解決吃飯問題。相比之下，長(zhǎng)垣縣沒有這些可以依靠的因素，人們?yōu)榱松嬷挥型獬鲆粭l道路，只有外出謀生。類似的現(xiàn)象也發(fā)生在以溫州為代表的東南沿海地區(qū)，做生意的溫州人在改革開放之初就已遍布全國。上世紀(jì)70年代末80年代初，無論對(duì)長(zhǎng)垣、溫州、義烏還是其他民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，都是草根企業(yè)家們的醞釀期?！按航喯戎?，外出謀生對(duì)于后來的創(chuàng)業(yè)先行者來說，是在社會(huì)劇變前期能夠敏銳地捕捉到微弱市場(chǎng)信號(hào)的重要條件，也是開啟事業(yè)征程的第一步。

相比較而言，蘇南地區(qū)長(zhǎng)期以來是中國工業(yè)化基礎(chǔ)較好的地方，生存壓力不嚴(yán)重。但1970年代社隊(duì)企業(yè)在這里遍地開花時(shí)，擺脫貧困仍是村民們合伙辦企業(yè)的主要?jiǎng)恿Α！?6〕改革開放以后，這些社隊(duì)企業(yè)馬上轉(zhuǎn)化為頗具活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為當(dāng)?shù)卣ㄟ^“地方政府公司主義”〔17〕治理模式來搞政企合作、招商引資、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模板——廣東順德，其民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的緣起也可以回溯到1978年，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)開始與香港人合作開辦了第一家“三來一補(bǔ)”企業(yè)。

在長(zhǎng)垣、溫州、蘇南與順德這四個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)成功的案例中，都是在上世紀(jì)70年代末80年代初埋下了種子。至少從前三個(gè)案例來看，縣級(jí)政府不是始作俑者。在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最初萌芽這件事上，地方政府是被動(dòng)的，他們能夠做的只不過是“無為而治”、“睜一只眼閉一只眼”而已。當(dāng)1980年代中后期，全國大部分地方回過神來，接受民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)?shù)匚粫r(shí)，這些先行地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)具有一定規(guī)模的民營(yíng)企業(yè)群，或者一批具有市場(chǎng)眼光的潛在創(chuàng)業(yè)者，從而形成了比自然資源、地理區(qū)位等更可持續(xù)、更值得依靠、更健康的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。

在改革開放前期，因?yàn)樯鎵毫Χ獬鲋\生的不僅是長(zhǎng)垣人和溫州人，擁有社隊(duì)企業(yè)的也并非僅有蘇南一地。生存壓力和擺脫貧困的愿望固然是農(nóng)村工業(yè)化一個(gè)具有時(shí)代特色的誘因，但并不必然導(dǎo)致工業(yè)化，所以創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)并不必然導(dǎo)致這一時(shí)期縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別。溫州、長(zhǎng)垣等地有比較濃厚的商業(yè)文化，在個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)被當(dāng)做“資本主義尾巴”批判的時(shí)候仍然有人天南海北“倒買倒賣”物資，這是成功縣域與一般縣域之間較明顯的一個(gè)區(qū)別。但與溫州不同，長(zhǎng)垣縣的商業(yè)文化并沒有久遠(yuǎn)的歷史，主要是改革開放前后由創(chuàng)業(yè)能人的榜樣帶動(dòng)形成的，而且鄉(xiāng)村能人的分布概率在各個(gè)地方并沒有明顯差異，每個(gè)地方都有率先從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的先行者。但同樣條件下民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出現(xiàn)的分野，應(yīng)該還有其他原因。所以這一時(shí)期縣域經(jīng)濟(jì)的成功發(fā)展，應(yīng)該是脫貧動(dòng)機(jī)、商業(yè)習(xí)慣、能人帶動(dòng)等多種因素綜合作用的結(jié)果。此時(shí)地方政府符合市場(chǎng)邏輯的政策選擇是“不做什么”，無為而治或者放松管制能夠?yàn)槊駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)萌芽提供良好條件。

但當(dāng)時(shí)真正能做到這一點(diǎn)的地方政府并不多。1982年中央政治局通過了對(duì)民營(yíng)企業(yè)采取“看一看”的方針，1983年又通過文件提出對(duì)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)雇工問題“不宜提倡、不要公開宣傳、不要急于取締”的“三不政策”。盡管中央的態(tài)度是開明的，但反復(fù)的政治運(yùn)動(dòng)使人們時(shí)刻身處“算舊賬”的恐懼之中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)未來的命運(yùn)仍不可預(yù)料。所以，私營(yíng)企業(yè)主為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)紛紛采取了掛靠國有單位或戴上集體企業(yè)“紅帽子”的方法。此時(shí)地方政府出于思維慣性和路徑依賴，有多種手段和欲望去阻礙民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如重慶市銅梁縣一農(nóng)民自辦的工廠1986年被強(qiáng)行收編為集體企業(yè)，哈爾濱市某帶“紅帽子”的私人企業(yè)在1989年試圖正名時(shí)被當(dāng)?shù)卣苑乐辜w財(cái)產(chǎn)流失為由收回營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！?8〕

到1980年代中期私營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)錨定，一些地方的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)也已經(jīng)初具規(guī)模，私營(yíng)工商業(yè)者已經(jīng)形成了可以向地方政府傳達(dá)利益關(guān)切的群體。在這以后，地方政府符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)導(dǎo)向的做法是“做點(diǎn)什么”，即既要為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，解開約束，又要進(jìn)行監(jiān)管和引導(dǎo)。如早在1983年浙江省臺(tái)州地區(qū)行署就出臺(tái)了“兩水一加”〔19〕政策，支持了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)繁榮。上世紀(jì)80年代末長(zhǎng)垣縣委、縣政府提出了“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)立縣、富縣、興縣、強(qiáng)縣”的發(fā)展戰(zhàn)略，積極鼓勵(lì)能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，有意識(shí)地為創(chuàng)業(yè)群體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，減少行政干擾〔20〕，上述四個(gè)長(zhǎng)垣民營(yíng)企業(yè)案例中，有三個(gè)是在這一時(shí)期回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的。在“溫州模式”中，政府初期采取了放任自流的態(tài)度，直到1987年才頒布第一個(gè)關(guān)于股份合作制的地方性規(guī)章，1994年出臺(tái)了《溫州質(zhì)量立市實(shí)施辦法》。在“蘇南模式”中，地方政府從一開始就比較強(qiáng)勢(shì)。這是因?yàn)閺摹吧珀?duì)企業(yè)”演化而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被定義為“集體性質(zhì)”，地方政府可以不必冒政治風(fēng)險(xiǎn)給予支持，但也導(dǎo)致了蘇南模式政企不分、政資不分以及“干部經(jīng)濟(jì)”“政績(jī)經(jīng)濟(jì)”等弊端〔21〕。針對(duì)這些問題，當(dāng)?shù)卣?998年和2000年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行了兩次改制，進(jìn)一步明確了產(chǎn)權(quán)歸屬，使得蘇南奇跡得以延續(xù)。順德的經(jīng)濟(jì)起步與政府行為轉(zhuǎn)變之間關(guān)系也比較密切，在改革開放初期就抓住了國家對(duì)沿海地區(qū)實(shí)行對(duì)外開放的有利時(shí)機(jī)，采取大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略〔22〕，到1990年代又在政府主導(dǎo)下進(jìn)行了企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革。但也有一些地方政府沒有邁出這一步，仍然停留在個(gè)體經(jīng)濟(jì)放任自流的階段。如一些在改革開放初期商品經(jīng)濟(jì)活躍的縣，后來淪落為制假販假的重災(zāi)區(qū)。

1970年代末民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的萌芽是人的理性與基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮作用的自然結(jié)果。溫州、長(zhǎng)垣模式是農(nóng)民獲取市場(chǎng)信號(hào)后，人們出于自利行為進(jìn)行的積極回應(yīng);蘇南模式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社隊(duì)在相對(duì)強(qiáng)大的工業(yè)化基礎(chǔ)以及上海經(jīng)濟(jì)中心的輻射面前，利用集體土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，進(jìn)行積極回應(yīng)的結(jié)果;順德模式是香港地區(qū)活躍的資本與內(nèi)地極度廉價(jià)的勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)要素排除干擾并自然結(jié)合的結(jié)果。在這一時(shí)期，當(dāng)?shù)卣蛘哌x擇了寬容以待，或者選擇了順勢(shì)而為、暗中支持。這種順勢(shì)而為的政策回應(yīng)盡管僅僅是一小步，在當(dāng)時(shí)的背景下卻對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。作者不認(rèn)為長(zhǎng)垣、溫州以及其他地方政府在本質(zhì)上有什么差異，也沒有證據(jù)支持窮縣與富縣居民發(fā)家致富的欲望以及經(jīng)營(yíng)能力存在差別。但關(guān)鍵在于，政府行為的細(xì)微差別以及當(dāng)?shù)厝藗兾幕?xí)慣的差別，在特殊時(shí)期使他們最早捕捉到了機(jī)會(huì)。這種細(xì)微差別在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速成長(zhǎng)的過程中被急劇放大。就像氣球上的兩個(gè)點(diǎn)，球體很小時(shí)兩個(gè)點(diǎn)緊挨著，當(dāng)氣球被吹得越來越大時(shí)，兩點(diǎn)的距離也越來越大。對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成型的縣來說，這是他們順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)而獲得的回報(bào)，而對(duì)于情況相反的縣，這是沒有及時(shí)解放思想、突破障礙所應(yīng)當(dāng)承受的代價(jià)。

四、企業(yè)改制與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二時(shí)期

進(jìn)入上世紀(jì)90年代后，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史背景發(fā)生了深刻變化。一方面民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具備了難以撼動(dòng)的合法性;另一方面民營(yíng)經(jīng)濟(jì)先行者們?cè)诮?jīng)過艱苦創(chuàng)業(yè)后形成了先發(fā)優(yōu)勢(shì)，并開始逐漸發(fā)揮對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的支撐作用。這一時(shí)期，財(cái)政包干的深化與分稅制的實(shí)施開始使地方政府之間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)?？h域政府要想實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，手中還有一張牌，就是眾多效益低下的縣辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)，這也是1990年代地方國有和集體企業(yè)民營(yíng)化改革熱潮的重要?jiǎng)右?。張維迎、栗樹和認(rèn)為是財(cái)政分權(quán)制度導(dǎo)致的地方競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)了中國國有和集體所有企業(yè)的民營(yíng)化〔23〕。地方政府一般會(huì)認(rèn)為，企業(yè)改制越徹底，經(jīng)理人的積極性就越高，政府從中獲得的收益分成就越多，在與其他地方的競(jìng)爭(zhēng)中就越能夠占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。所以在這一階段，地方政府不約而同開始主動(dòng)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行合并重組、資源整合。筆者收集了豫、魯、蘇、浙、鄂、晉六省民營(yíng)企業(yè)百強(qiáng)數(shù)據(jù)，分析了部分企業(yè)的發(fā)展歷程后發(fā)現(xiàn)，約有60%的民營(yíng)企業(yè)源于1980年代及前后的創(chuàng)業(yè)熱潮，另40%的民營(yíng)企業(yè)是由地方國企或集體企業(yè)改制而來。1987年，中國開始普遍在國營(yíng)和集體企業(yè)中推行“承包制”，再加上1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向的確立，國有資本逐漸從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，都為企業(yè)改制創(chuàng)造了條件。

在這一過程中，地方政府思維的主流是一種“賣”的沖動(dòng)，以及對(duì)公有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力的失望，迫切想通過民營(yíng)化來實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益翻身，進(jìn)而甩掉包袱，達(dá)到地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的目標(biāo)。但由于公有制企業(yè)自身固有的權(quán)利人缺位以及當(dāng)時(shí)法律政策的不健全，出現(xiàn)了國有資產(chǎn)賤賣以及掠奪性出售的現(xiàn)象，再加上國有企業(yè)職工的利益受損以及身份危機(jī)，成為當(dāng)時(shí)社會(huì)不穩(wěn)定的重要源頭，這直接引起了一些人對(duì)當(dāng)時(shí)國企改制方向的質(zhì)疑。十多年后的今天，回顧當(dāng)時(shí)的地方國有企業(yè)和集體企業(yè)改革和變賣的熱潮，盡管存在不同的評(píng)價(jià)，但一個(gè)數(shù)量可觀的民營(yíng)企業(yè)家群體借機(jī)崛起也是不爭(zhēng)的事實(shí)。

值得注意的是，當(dāng)一些縣在企業(yè)改制中少有收獲時(shí)，另一些縣形成了不止一家具有支柱作用的民營(yíng)企業(yè)集團(tuán)，并拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了迅速發(fā)展。比如，山東省廣饒縣有多家改制企業(yè)進(jìn)入全國民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)，長(zhǎng)葛市(縣級(jí)市)有3家改制企業(yè)進(jìn)入了2013年河南省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)前十強(qiáng)。廣饒縣多次進(jìn)入全國百強(qiáng)縣，長(zhǎng)葛市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也位于河南省前列。是什么原因造成了這種差異?姚洋認(rèn)為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國有中小企業(yè)改制績(jī)效差異的原因，是當(dāng)?shù)卣欠襁M(jìn)行了深入的機(jī)構(gòu)改革〔24〕。地方政府通過改革削減了自身事后尋租的權(quán)力，增強(qiáng)了政府與企業(yè)之間的信任，有利于企業(yè)家長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的信心。當(dāng)經(jīng)營(yíng)者的未來預(yù)期不穩(wěn)定、對(duì)政府不信任時(shí)，在參與改制過程中會(huì)傾向于“一錘子買賣”，不惜將企業(yè)搞垮，將資產(chǎn)變現(xiàn)為私人財(cái)富;當(dāng)經(jīng)營(yíng)者信任政府，且有穩(wěn)定的未來預(yù)期時(shí)，會(huì)傾向于把企業(yè)做大做強(qiáng)。從這方面來講，地方政府機(jī)構(gòu)改革本身確實(shí)能夠影響企業(yè)改制的結(jié)果。

企業(yè)的改制過程是地方政府與潛在的企業(yè)家、掠食者之間相互博弈的過程。無論是承包、變賣還是出讓股份，獲得企業(yè)控制權(quán)的既有可能是潛在企業(yè)家，也有可能是“干一票就走”的掠食者。有一種情況是政府比較放心的，就是把企業(yè)賣給現(xiàn)有的承包者或者管理層?；诔邪咭呀?jīng)獲得的成就，以及企業(yè)職工對(duì)工廠的感情，政府可以減少信息不對(duì)稱帶來的問題。但要做到這一點(diǎn)也是有條件的，政府必須給這些人以合理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和穩(wěn)定的未來預(yù)期，使創(chuàng)業(yè)者們認(rèn)識(shí)到:把企業(yè)作為事業(yè)經(jīng)營(yíng)下去是有保障的。在這種情況下，無論政府是否進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，只要能夠給經(jīng)營(yíng)者以穩(wěn)定的預(yù)期及適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)激勵(lì)，就能夠有效激發(fā)經(jīng)營(yíng)者的企業(yè)家精神，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展。

當(dāng)然，政府行為與經(jīng)營(yíng)者預(yù)期之間存在十分復(fù)雜的關(guān)系，政府同樣的行為對(duì)不同的經(jīng)營(yíng)者會(huì)產(chǎn)生不同的理解與預(yù)期。順德、蘇南地區(qū)由于地理位置、發(fā)展程度以及全國關(guān)注程度等有利條件，企業(yè)改制方式有較全面的設(shè)計(jì)與充分的討論。但在廣闊的內(nèi)地由于缺乏上述條件，中小企業(yè)的改制過程要粗放、隨意得多，成功的概率也更小。參與改制過程的既有掠奪者、投機(jī)者也有企業(yè)家，工廠最后落到哪種人的手中，一定程度上決定了企業(yè)的命運(yùn)。即使落到企業(yè)家手中，在殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)面前也有可能歸于失敗。而且，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的殘酷程度、企業(yè)生存的政策環(huán)境以及本人對(duì)未來預(yù)期的變化，也會(huì)影響一個(gè)人在投機(jī)者與企業(yè)家兩個(gè)端點(diǎn)內(nèi)游動(dòng)。

五、招商引資、土地財(cái)政與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三時(shí)期

當(dāng)把所有的國有中小企業(yè)或集體企業(yè)通過改制、變賣推向市場(chǎng)后，縣域政府必須搜尋新的競(jìng)爭(zhēng)武器。特別是對(duì)于那些在第二波縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中企業(yè)變賣一空，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然沒有起色的縣，尋找新武器的心態(tài)更加迫切。黃燕認(rèn)為，地方政府的行為演變?cè)?978至1994年之間是“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”的階段，1994年以后進(jìn)入“經(jīng)營(yíng)城市”的階段〔25〕。這一階段可供選擇的主要手段有兩個(gè):一是招商引資;二是土地出讓與房地產(chǎn)市場(chǎng)。

改革開放初期，招商引資主要局限于沿海開放地區(qū)對(duì)海外資本及港澳資本的吸引。1990年代以后，內(nèi)陸地方政府也陸續(xù)開始招商引資。這時(shí)可供選擇的招引對(duì)象變多了，除了臺(tái)港澳資本、海外資本，還有國家資本，以及東南沿海產(chǎn)業(yè)成熟后具有內(nèi)遷需求的民間資本，但競(jìng)爭(zhēng)也更趨激烈。臺(tái)港澳與海外資本更傾向于在沿海地區(qū)選址，國家資本一般不再介入競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。而在經(jīng)過近十多年的艱苦創(chuàng)業(yè)之后，成功的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)先行者和創(chuàng)業(yè)者們已經(jīng)積累了大量的資金，為了擴(kuò)大再生產(chǎn)，必須為資金尋找出口。這些手持資金、尋找投資機(jī)會(huì)的資本家，成為地方政府招引的主力。

從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看，地方政府展開招商引資競(jìng)爭(zhēng)是不可避免的。但與第一時(shí)期的少競(jìng)爭(zhēng)、第二時(shí)期的多競(jìng)爭(zhēng)相比，這一階段招商引資表現(xiàn)出一種殘酷的“強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)”。一方面，縣域政府之間會(huì)為同一個(gè)項(xiàng)目而競(jìng)相壓價(jià)，另一方面還要面對(duì)市域經(jīng)濟(jì)更優(yōu)條件的競(jìng)爭(zhēng)。招商引資饑渴癥使得一些地方政府采取了畸型的行政手段，比如向各個(gè)職能部門下達(dá)招商引資任務(wù)，開展招商引資競(jìng)賽，搞目標(biāo)考核“一票否決”等，導(dǎo)致了招商引資數(shù)據(jù)摻水以及招商成果的泡沫化。

社會(huì)資本在各個(gè)地方政府之間待價(jià)而沽，潛在投資者與相互競(jìng)爭(zhēng)的地方政府形成了一種不同質(zhì)的多方博弈〔26〕。在這種情況下，參與競(jìng)爭(zhēng)的地方政府都在土地、稅收等成本方面出低價(jià)才能構(gòu)成納什均衡。但被招引來的企業(yè)不是縣域經(jīng)濟(jì)中自然生長(zhǎng)的，它在選址后需要融入新的生態(tài)環(huán)境。過低的土地價(jià)格及稅收意味著企業(yè)在建成本和固定投入很低，也意味著企業(yè)有更多機(jī)會(huì)“拔腿就走”。所以招商引資過程是政府與企業(yè)之間、政府與政府之間的不斷試錯(cuò)的演化博弈過程。企業(yè)家不但有初始的選擇權(quán)，還有經(jīng)營(yíng)過程中重新選址的退出機(jī)制。這必然導(dǎo)致縣級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)從單純的要素成本競(jìng)爭(zhēng)向政府行為合理性、效率性為核心的投資環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變。

在房地產(chǎn)領(lǐng)域，縣域主體的獲益水平無法與市域主體競(jìng)爭(zhēng)，起步時(shí)間也比市域主體晚一些。由于地方政府作為土地供給方具有壟斷性，在“土地財(cái)政”的支配下，地方政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在過度干預(yù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致了行業(yè)過度繁榮。政府干預(yù)產(chǎn)生了脫離市場(chǎng)基本面的扭曲信號(hào)，容易使民營(yíng)企業(yè)把陷阱看成機(jī)會(huì)，從而做出不符合市場(chǎng)理性的選擇。溫州民營(yíng)企業(yè)近年來遭遇到的危機(jī)，是企業(yè)轉(zhuǎn)型的艱難過程與房地產(chǎn)虛假繁榮誘惑的疊加造成的，這在中國民營(yíng)企業(yè)發(fā)展中具有代表性。

盡管房地產(chǎn)行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中有重要地位，也成為地方政府獲得財(cái)政收入，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的重要手段，但截止目前還找不到通過土地經(jīng)營(yíng)和房地產(chǎn)富起來的縣域案例。招商引資也一樣，僅靠招商引資獲得顯著比較優(yōu)勢(shì)的案例也難覓其蹤。在第一階段，政府對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)管與不管，怎么管會(huì)產(chǎn)生明顯的差異效應(yīng);在第二階段，國企產(chǎn)權(quán)改革“怎么改”為地方政府提供了較大創(chuàng)新發(fā)揮空間。但在本階段，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體主動(dòng)干預(yù)的權(quán)力基礎(chǔ)已經(jīng)明顯弱化，可供運(yùn)用的調(diào)節(jié)手段越來越間接，政府行為與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的相關(guān)關(guān)系也越來越復(fù)雜。各地政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施也出現(xiàn)了趨同性，都難以提出勝其他地方一籌的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，這應(yīng)該是本階段難以找到具有顯著效果的案例的一個(gè)原因。

六、階段性比較與政府行為選擇

在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的三個(gè)階段中，地方政府的控制力與競(jìng)爭(zhēng)性，以及企業(yè)主對(duì)政府行為的預(yù)期都發(fā)生了單向變化。第一時(shí)期，政府的控制力很強(qiáng)，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的萌芽可以選擇放手，也可以限制甚至掐滅;由于財(cái)政體制處于變化前夕，所以政府間的競(jìng)爭(zhēng)性比較低;企業(yè)主無法對(duì)政府未來的行為形成預(yù)期，因?yàn)槿魏稳硕茧y以預(yù)料政策方向是不是會(huì)有變化。第二時(shí)期，由于中央關(guān)于私有經(jīng)濟(jì)政策的法定化，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的控制力下降，但此時(shí)國有與集體企業(yè)改制成為激活經(jīng)濟(jì)的重要手段，地方政府仍能在企業(yè)改制中保持一定的控制力;這一階段由于分稅制的確立，政府間競(jìng)爭(zhēng)性增強(qiáng);在企業(yè)改革過程中，企業(yè)主開始要求政府提供契約性的保證，實(shí)際上對(duì)政府行為的穩(wěn)定性要求更高了。第三時(shí)期，中央關(guān)于所有制經(jīng)濟(jì)政策的法定性進(jìn)一步增強(qiáng)，國有和集體企業(yè)民營(yíng)化的基本完成，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的控制力前所未有地弱化。但也是由于同樣原因，地方政府之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。企業(yè)主對(duì)地方政府未來行為的預(yù)期越來越穩(wěn)定，地方政府越來越難以在政策層面提出比其他地方更優(yōu)越的措施，政府本身行為的合法性、政府職能的轉(zhuǎn)變程度更多地成為企業(yè)選址考量的主要因素。

縣域經(jīng)濟(jì)一開始便呈現(xiàn)出內(nèi)生性特點(diǎn)。這種特質(zhì)表現(xiàn)為其對(duì)自身所生存的小生態(tài)環(huán)境的依賴，而地方政府行為是這種小生態(tài)環(huán)境最具變化性的影響因素。因此，在控制了一些不可選擇的自然變量后，縣級(jí)政府的政策設(shè)計(jì)與行為選擇便成為影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從三個(gè)階段的經(jīng)驗(yàn)看，地方政府的正確選擇都指向了尊重市場(chǎng)規(guī)律這一方向。在第一時(shí)期，政府正確的選擇是不限制私營(yíng)企業(yè)，最好為其提供保護(hù)，這實(shí)際上承認(rèn)了市場(chǎng)機(jī)制的作用;在第二時(shí)期，政府正確的選擇是在企業(yè)改制過程中，為企業(yè)當(dāng)家人提供長(zhǎng)期且穩(wěn)定的政策預(yù)期與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，這實(shí)際上是承認(rèn)了企業(yè)主獲得產(chǎn)權(quán)控制的合法性;在第三時(shí)期，政府正確的選擇是通過職能轉(zhuǎn)變與簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)造良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，這實(shí)際上是在調(diào)整政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。有些縣域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中經(jīng)過數(shù)年臥薪嘗膽最終取得成功，無疑是當(dāng)?shù)卣谛袨檫x擇中遵從市場(chǎng)邏輯所收獲的回報(bào)。

與市場(chǎng)邏輯相反的是行政邏輯。事實(shí)表明，通過行政命令的方式扶持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以產(chǎn)生可持續(xù)的效果。當(dāng)前的地方政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為“中心任務(wù)”，為了完成任務(wù)，習(xí)慣于采取政治動(dòng)員、下發(fā)文件、招商引資目標(biāo)考核等行政措施以達(dá)到效果。很顯然，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不是靠貫徹政府的所謂“決策部署”得來的。上世紀(jì)90年代，河南省某市實(shí)施了“千村百萬工程”，用下指標(biāo)、壓任務(wù)的方式強(qiáng)行要求每個(gè)村都發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社貸款壞賬率達(dá)40%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債5.7億元?！?7〕類似的“政績(jī)工程”不勝枚舉，但最后的結(jié)果往往得不償失。不但本級(jí)政府如此，即使上級(jí)政府通過行政命令扶持縣域經(jīng)濟(jì)也難以取得預(yù)期效果。上世紀(jì)90年代河南省委省政府為了扶持蘭考發(fā)展，出臺(tái)了“十面紅旗”幫扶項(xiàng)目，現(xiàn)在基本上都已經(jīng)銷聲匿跡。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、健康程度等是一個(gè)地方政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生態(tài)機(jī)理平衡的重要表現(xiàn)。在具備一定的政治、社會(huì)和文化環(huán)境時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)呈現(xiàn)出一種自然的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。也就是說，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來越不宜成為地方政府的刻意追求，而應(yīng)該是其擺正自己位置、正確行使職責(zé)之后的必然結(jié)果。

當(dāng)前，隨著政府與市場(chǎng)關(guān)系的厘定、政府職能轉(zhuǎn)變的深化、簡(jiǎn)政放權(quán)的到位、以及全民創(chuàng)業(yè)的提出，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有可能再次進(jìn)入一個(gè)制度變革的紅利期。但根據(jù)三十多年來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，這一輪的紅利期要實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵取決于政府能夠多大程度上在傳統(tǒng)控制手段失靈的情況下，科學(xué)正確地因應(yīng)挑戰(zhàn)。

七、結(jié) 論

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個(gè)階段的路徑變化，是對(duì)以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為代表的民間活力的體認(rèn)過程。在這個(gè)過程中，企業(yè)家積極主動(dòng)地捕捉市場(chǎng)信號(hào)，同時(shí)也會(huì)敏銳地覺察包括政府執(zhí)政理念與行為態(tài)度在內(nèi)的宏觀環(huán)境，從而在長(zhǎng)期性與短期性、永久性與投機(jī)性之間裁量自身的經(jīng)濟(jì)行為?？h級(jí)政府逐漸失去了對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的控制權(quán)，同時(shí)又要投身于激烈的同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)之中，這為縣級(jí)政府的治道變革提供了挑戰(zhàn)與動(dòng)力。

要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，政府就必須為民間力量或曰市場(chǎng)主體捕捉市場(chǎng)信號(hào)提供更好的條件，也為市場(chǎng)信號(hào)的準(zhǔn)確、完整傳播創(chuàng)造更加完美的環(huán)境。要做到這一點(diǎn)，就必須把過去習(xí)慣性的行政邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)邏輯。這兩種邏輯中，后一種是“有限政府”的思維，承認(rèn)政府行為的局限性，相信民間自我演化的力量。前一種是“全能政府”的思維，認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)可以通過傳統(tǒng)的政治動(dòng)員、行政命令和運(yùn)動(dòng)式手段來進(jìn)行。所以地方政府不宜提出三五年內(nèi)“跨越式發(fā)展”之類的目標(biāo)并出臺(tái)激進(jìn)政策，不宜通過土地金融等措施搞城建“大躍進(jìn)”，也不宜提供過分的招商引資優(yōu)惠措施。這些手段不僅僅關(guān)系到地方債務(wù)、官員政績(jī)觀等問題，也可能對(duì)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生不正當(dāng)?shù)恼T惑，引導(dǎo)企業(yè)做出不符合市場(chǎng)理性的抉擇，最終導(dǎo)致巨大的風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)以“跨越式發(fā)展”為己任，熱血沸騰、大興土木的地方政府很可能一不小心，就跨過了政府與市場(chǎng)之間的界限。而要防止這些現(xiàn)象，需要中央政府通過制度頂層設(shè)計(jì)，防止地方官員的政績(jī)激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的個(gè)人激勵(lì)出現(xiàn)方向反差。地方政府則應(yīng)該從三十多年來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中汲取有價(jià)值的養(yǎng)分，有所為有所不為，把握好自己的角色。

注釋:

〔1〕厲以寧:《區(qū)域發(fā)展新思路》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2000年。

〔2〕凌耀初:《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2003年第12期，第3-10頁。

〔3〕劉俊杰:《縣域經(jīng)濟(jì)與小城鎮(zhèn)建設(shè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年。

〔4〕“職責(zé)同構(gòu)”是指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。這不僅是對(duì)中國政府間關(guān)系總特征的一個(gè)理論概括，而且在國家的法律和制度基礎(chǔ)、政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理體制等領(lǐng)域有著多方面的表現(xiàn)，是政府職能轉(zhuǎn)變不到位、條塊矛盾突出等一系列重要問題難以解決的主要體制性原因。關(guān)于“職責(zé)同構(gòu)”的文獻(xiàn)甚多，可參見朱光磊、張志紅:《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期。

〔5〕極化效應(yīng)是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要概念，最早是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家A·赫希曼1958年在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》中提出來。極化效應(yīng)是指增長(zhǎng)極由于其產(chǎn)業(yè)吸引力，拉動(dòng)周圍地區(qū)的要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷趨向增長(zhǎng)極，從而加快增長(zhǎng)極自身的成長(zhǎng)。與極化效應(yīng)相對(duì)的是擴(kuò)展效應(yīng)，即城市發(fā)展帶來的大量生產(chǎn)要素向周圍區(qū)域擴(kuò)散，拉動(dòng)了周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

〔6〕鄭炎成、陳文科:《縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)實(shí)地位變遷:理論與實(shí)證》，《財(cái)經(jīng)研究》2006年第3期，第5-20頁。

〔7〕費(fèi)孝通早在上世紀(jì)80年代就提出了“塊狀經(jīng)濟(jì)”概念?！皦K狀經(jīng)濟(jì)”是指以集聚化的企業(yè)特別是中小企業(yè)為主體，立足于特定的地域和資源，面向市場(chǎng)，實(shí)行專業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織形式。中國浙東、蘇南以及珠三角地區(qū)成片的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(區(qū))是塊狀經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)，西部地區(qū)成片的落后縣域經(jīng)濟(jì)也是塊狀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。

〔8〕王曉玲、周國富:《山西省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的時(shí)空演化分析》，《地域研究與開發(fā)》2013年第6期，第32-37頁。

〔9〕黃勇、易法海:《縣域經(jīng)濟(jì)差異:基于基尼系數(shù)的產(chǎn)業(yè)分解》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2014年第9期，第32-37頁;廖翼、周發(fā)明、唐玉風(fēng):《湖南縣域經(jīng)濟(jì)差異變化的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》2014年第2期，第35-41頁。

〔10〕王德第、榮卓:《縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題研究》，南開大學(xué)出版社，2012年。

〔11〕王芳、高曉路:《內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟(jì)空間格局演化研究》，《地理科學(xué)》2014年第7期，第818-824頁。

〔12〕對(duì)蘭考經(jīng)濟(jì)發(fā)展“洼地”的形容以及“蘭考之問”，均來自2014年被主流媒體報(bào)道的新聞《蘭考之問:為什么50年了依然是國家級(jí)貧困縣?》。2014年5月8日，在蘭考縣委常委班子召開的專題民主生活會(huì)上，縣委書記在發(fā)言中發(fā)出“蘭考之問”:為什么守著“焦裕祿精神”這筆財(cái)富，50年了經(jīng)濟(jì)仍比較落后，10萬人沒脫貧?為什么蘭考集體上訪、越級(jí)上訪還那么多，社會(huì)矛盾大事小事不斷?事實(shí)上，近幾年蘭考經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)開始加速，2014年GDP增幅11.1%，在全省10個(gè)省管縣中排第一。

〔13〕張靜:《內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群驅(qū)動(dòng)的工業(yè)化道路——以河南“長(zhǎng)垣模式”為例》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2010年第6期，第175-176頁。

〔14〕劉東勛:《產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)生與演化中的知識(shí)共享機(jī)制——兼析河南長(zhǎng)垣模式》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2011年第12期，第44-51頁。

〔15〕這4個(gè)案例的內(nèi)容分別來自《韓憲保和他的起重機(jī)“中國名牌”》，中國商幫合作網(wǎng)，2011年11月18日;《搏擊商海回報(bào)社會(huì)——記河南省礦山起重機(jī)有限公司董事長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2009年10月22日;《科技興企的踐行者——訪河南省克瑞實(shí)業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)付進(jìn)廷》，《建筑》2009年第18期;《中原行·巍巍太行山》，《河南日?qǐng)?bào)》2010年8月19日。

〔16〕關(guān)于蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的源起，可參考的資料很多，如溫鐵軍等人的《解讀蘇南》，顧介康的《改革開放30年:江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路與特色研究》等?！督庾x蘇南》一書中的永聯(lián)村、蔣巷村和晟泰村，集體工業(yè)企業(yè)都是從上世紀(jì)70年代末開始的。

〔17〕美國斯坦福大學(xué)的政治學(xué)教授戴慕珍(Jean C.Oi)曾用“地方政府公司主義”來概括“蘇南模式”的主要特點(diǎn)。其主要意思是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會(huì)成員那樣行動(dòng)，地方政府與企業(yè)密切合作，是一種“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”的治理模式。

〔18〕兩案例均出自汪段泳編:《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)論文精品選》，北京大學(xué)出版社，2007年。

〔19〕“兩水一加”是指水果、水產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，臺(tái)州地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品連年增產(chǎn)，為了解決銷路問題，當(dāng)?shù)卣岢隽舜隧?xiàng)扶持政策，促進(jìn)了集市、個(gè)體工商戶和加工廠的繁榮。

〔20〕何云景、晉民杰、李才超:《河南“長(zhǎng)垣模式”的探秘與發(fā)展研究——基于支持理論的視角》，《科學(xué)決策》2013年第6期，第24-40頁。

〔21〕夏永祥:《“蘇南模式”中地方政府公司主義的功過得失》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期，第103-107頁。

〔22〕鄭年勝:《順德改革發(fā)展的歷史回顧和理論思考》，《南方經(jīng)濟(jì)》2005年第2期，第58-60頁。

〔23〕張維迎、栗樹和:《地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)與中國國有企業(yè)的民營(yíng)化》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第12期，第13-22頁。

〔24〕姚洋、支兆華:《政府角色定位與企業(yè)改制的成敗》，《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第1期，第3-10頁。

〔25〕黃燕:《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的地方政府管制性壁壘研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2010年，第28-29頁。

〔26〕姚震宇:《不同質(zhì)三方博弈——以招商引資為例》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2005年第3期，第15-21頁。

〔27〕關(guān)于“千村百萬工程”，可參見2000年8月20日《法制日?qǐng)?bào)》上的文章《“政績(jī)工程”勞民傷財(cái)》。讀者還可以非常容易地在互聯(lián)網(wǎng)上搜索到當(dāng)年雜志上對(duì)“千村百萬工程”的正面宣傳報(bào)道。