四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)課題組

應(yīng)把更多實(shí)權(quán)下放到縣域
——對(duì)四川省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的政策建議

四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)課題組

四川省從2007年開(kāi)始先后推行了三批“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)，目前共有78個(gè)縣納入試點(diǎn)范圍。鑒于“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)改革必須總結(jié)和完善的需要，2014年7月，四川省政府參事室和省縣域?qū)W會(huì)聯(lián)合成立了“四川省‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)縣’改革試點(diǎn)調(diào)查與研究”課題組。隨后，課題組對(duì)四川省綿陽(yáng)市及三臺(tái)縣、德陽(yáng)市及中江縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在聽(tīng)取了各市、縣兩級(jí)及省相關(guān)部門對(duì)試點(diǎn)工作成效及問(wèn)題的情況介紹的基礎(chǔ)上，課題組提出了若干政策建議，以期從理論的層面加深對(duì)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從實(shí)踐的層面指導(dǎo)和推動(dòng)四川省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革實(shí)踐不斷向縱深發(fā)展。

PART.1 理順財(cái)事權(quán)關(guān)系 設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

四川省目前下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限中，“實(shí)權(quán)”太少，“虛權(quán)”太多，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的需要，因而有必要對(duì)所下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的范圍和內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。切實(shí)減少一些已經(jīng)過(guò)時(shí)的、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)不大但成本卻相對(duì)較大的權(quán)限，增加一些對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改革急需的權(quán)限。基于改革試點(diǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題和深化改革的要求，有必要進(jìn)行梳理與調(diào)整：省政府有必要認(rèn)真梳理已下發(fā)的56項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，尤其是理清事權(quán)的下放范圍和程序，理順財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，使擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革與促進(jìn)縣域發(fā)展更好地銜接；根據(jù)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，對(duì)縣級(jí)政府適當(dāng)下放人事管理權(quán)限，為擴(kuò)權(quán)縣提供必要的組織手段，增強(qiáng)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的干部隊(duì)伍支持。甚至可以建立全面下放權(quán)力的“擴(kuò)權(quán)實(shí)驗(yàn)區(qū)”， 使縣級(jí)政府以充分的權(quán)力推動(dòng)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；對(duì)三個(gè)批次擴(kuò)權(quán)縣的支持力度進(jìn)行整齊劃一的調(diào)整，以保障各批次擴(kuò)權(quán)縣的積極性。

——明確市、縣幫扶關(guān)系。由于市縣之間、縣縣之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，擴(kuò)權(quán)縣的發(fā)展始終要依賴于市政府的大力支持，擴(kuò)權(quán)縣的壯大也有利于全市的發(fā)展，因而市政府有責(zé)任對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的改革給予指導(dǎo)和幫扶。但在目前市縣之間權(quán)責(zé)并不明確、利益關(guān)系仍需協(xié)調(diào)的階段，市級(jí)政府出于維持自身地位和權(quán)力的考慮，往往對(duì)擴(kuò)權(quán)縣幫扶缺乏動(dòng)力和積極性，甚至出現(xiàn)與擴(kuò)權(quán)縣爭(zhēng)奪資源的狀況。在擴(kuò)權(quán)改革中不僅要重視省縣之間的關(guān)系，也要考慮市縣之間的關(guān)系，應(yīng)從改革的需要出發(fā)，對(duì)市縣關(guān)系進(jìn)行梳理，明確目前市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的責(zé)任與職能，優(yōu)化行政程序。具體建議：

第一，省政府可通過(guò)出臺(tái)明確市政府幫扶責(zé)任、市縣幫扶關(guān)系的規(guī)范性文件，落實(shí)市政府對(duì)擴(kuò)權(quán)縣幫扶的范圍和內(nèi)容，規(guī)定相應(yīng)部門的職責(zé)。擴(kuò)權(quán)縣也可通過(guò)意見(jiàn)反饋、投訴等方式向省政府反映市政府對(duì)擴(kuò)權(quán)縣指導(dǎo)力度不夠、市縣利益糾紛等事件，從而對(duì)市級(jí)政府從外部造成監(jiān)督壓力。

新津迎賓大道

第二，要將擴(kuò)權(quán)縣的相關(guān)指標(biāo)納入市政府的相應(yīng)考核之中。自從四川省對(duì)擴(kuò)權(quán)縣實(shí)行動(dòng)態(tài)管理考核之后，擴(kuò)權(quán)縣有了主動(dòng)尋找發(fā)展的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力。將對(duì)擴(kuò)權(quán)縣進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理考核的6項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及總體排名情況納入市政府的相關(guān)考核之中，使市政府和擴(kuò)權(quán)縣形成利益共同體，考核結(jié)果將直接影響市政府從省政府獲得的項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量等。

第三，要通過(guò)多種方式加強(qiáng)市縣之間的溝通交流?！皵U(kuò)權(quán)”之后，市縣之間的溝通交流力度較之前有所減弱。通過(guò)培訓(xùn)、會(huì)議等多種溝通方式，讓市級(jí)政府意識(shí)到擴(kuò)權(quán)縣的發(fā)展對(duì)全市的重要性，意識(shí)到自身對(duì)于擴(kuò)權(quán)縣相關(guān)工作指導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任。

——正確處理好三批“擴(kuò)權(quán)縣”的關(guān)系。就四川省前兩批擴(kuò)權(quán)縣試點(diǎn)的效果來(lái)看，由于省政府對(duì)第二批擴(kuò)權(quán)縣的支持力度遠(yuǎn)不及第一批擴(kuò)權(quán)縣，因而在一定程度上影響了第二批試點(diǎn)縣進(jìn)行改革的積極性。因此，省政府在制定相關(guān)擴(kuò)權(quán)政策措施時(shí)，應(yīng)正確處理好三批“擴(kuò)權(quán)縣”之間的關(guān)系，盡量避免由于省政府扶持力度減弱而打擊第三批“擴(kuò)權(quán)縣”改革的積極性，防止出現(xiàn)相互惡意競(jìng)爭(zhēng)和消極發(fā)展的情況。

——設(shè)立“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。省政府應(yīng)設(shè)立臨時(shí)性的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化省縣之間、省市之間、省與各垂直部門之間在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革方面的溝通、協(xié)調(diào)和促進(jìn)工作。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)專注于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的指導(dǎo)工作，制定適應(yīng)各擴(kuò)權(quán)縣不同情況的具體政策，有針對(duì)性的解決擴(kuò)權(quán)縣的具體問(wèn)題；通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)擴(kuò)權(quán)縣的項(xiàng)目計(jì)劃申報(bào)、監(jiān)督下放權(quán)限的落實(shí)情況，督察和考核各擴(kuò)權(quán)縣的發(fā)展?fàn)顩r；通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)銜接擴(kuò)權(quán)縣與各垂直管理機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系，促進(jìn)各垂直機(jī)構(gòu)大力支持?jǐn)U權(quán)強(qiáng)縣改革；通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開(kāi)展對(duì)省級(jí)部門工作人員和縣級(jí)部門工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高行政效率。

PART.2 “省—縣”平臺(tái)對(duì)接 增強(qiáng)財(cái)政自主權(quán)

——?jiǎng)?chuàng)新管理手段，搭建“省—縣”管理平臺(tái)。目前，省政府與擴(kuò)權(quán)縣之間無(wú)法高效對(duì)接的一個(gè)重要原因就是省直部門管理手段的落后，省直部門中尚有許多機(jī)構(gòu)的辦事流程相當(dāng)繁瑣、復(fù)雜，行政效率十分低下?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革增大了省政府的管理范圍，因而也就對(duì)省政府管理方式的創(chuàng)新提出了更高的要求。就四川省目前的實(shí)際情況來(lái)看，電子政務(wù)等信息化管理平臺(tái)的應(yīng)用并不十分廣泛，因而通過(guò)電子技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的推廣使用來(lái)提升四川省“省—縣”對(duì)接平臺(tái)的信息化水平將有巨大潛力可挖。建議省政府構(gòu)建“省—縣”管理平臺(tái)中，運(yùn)用電子信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立“省—縣”信息交流與反饋機(jī)制，在省縣間直通信息共享，信息交流、公文傳送、項(xiàng)目申報(bào)等，這不僅能夠及時(shí)反映擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革情況，以便省政府對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革指導(dǎo)，而且能夠提高政府行政效率。

——調(diào)整轉(zhuǎn)移支付資金分配結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)“擴(kuò)權(quán)縣”的財(cái)政自主權(quán)和支配權(quán)。

第一，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加均衡性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重，減少轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重。根據(jù)不同擴(kuò)權(quán)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量、人均GDP、人均稅負(fù)、人均收入、綜合財(cái)力等基本因素建立均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算公式，再結(jié)合各擴(kuò)權(quán)縣資源、自然、歷史等因素進(jìn)行權(quán)重調(diào)整，形成標(biāo)準(zhǔn)化的公式測(cè)算各縣的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入”和“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”。通過(guò)公式化、標(biāo)準(zhǔn)化的均衡性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)各縣均衡性轉(zhuǎn)移支付總量控制，實(shí)現(xiàn)以具體情況為分配標(biāo)準(zhǔn)的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大縣級(jí)政府使用轉(zhuǎn)移資金的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)各擴(kuò)權(quán)縣公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)各縣各具特色發(fā)展的同時(shí)，縮小各縣差距。

第二，根據(jù)各擴(kuò)權(quán)縣的實(shí)際情況調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套政策。以各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、財(cái)政能力、人口水平等方面為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將配套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí)處理，取代原有一刀切的配套政策，發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小各縣財(cái)政差距等方面的積極作用。

省政府在制定相關(guān)擴(kuò)權(quán)政策措施時(shí)，應(yīng)正確處理好三批“擴(kuò)權(quán)縣”之間的關(guān)系，盡量避免由于省政府扶持力度減弱而打擊第三批“擴(kuò)權(quán)縣”改革的積極性，防止出現(xiàn)相互惡意競(jìng)爭(zhēng)和消極發(fā)展的情況。

PART.3 “強(qiáng)縣”與“強(qiáng)市”結(jié)合 深入推進(jìn)改革

——把“強(qiáng)縣”與“強(qiáng)市”戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)。實(shí)事求是地講，“市管縣”對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮過(guò)積極的作用，特別是在實(shí)現(xiàn)“兩化互動(dòng)”中功不可沒(méi)。因此，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革不應(yīng)該是對(duì)過(guò)去“市管縣”的全面否定。根據(jù)課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大、對(duì)周邊具有較強(qiáng)帶動(dòng)和輻射力，且城市規(guī)模不太大的市，一刀切的實(shí)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，反而割裂了市縣之間經(jīng)過(guò)近30年建立起來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，不僅遏制了市的發(fā)展空間，不利于城市化的健康發(fā)展，也制約了市對(duì)周邊縣的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)與輻射，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，建議省政府把“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革與“強(qiáng)市”改革結(jié)合起來(lái)，對(duì)部分具備條件的地級(jí)市實(shí)行“縣改區(qū)”，以強(qiáng)化其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。

——結(jié)合“新型城鎮(zhèn)化”“簡(jiǎn)政放權(quán)”背景深入推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必經(jīng)之路、是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎、是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，而“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革正是進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的良好載體。四川省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革要結(jié)合“新型城鎮(zhèn)化”建議全面指導(dǎo)擴(kuò)權(quán)改革，在權(quán)力下放的同時(shí)，使各縣能根據(jù)各自具體情況，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、行政、公共服務(wù)等方面進(jìn)行管理，形成各具特色的發(fā)展道路和發(fā)展模式，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革是“簡(jiǎn)政放權(quán)”的制度準(zhǔn)備，要加快省政府轉(zhuǎn)型和行政體制改革，進(jìn)一步加快擴(kuò)權(quán)改革，使權(quán)力在各級(jí)政府和部門中得到明確的劃分。首先是要理順政府內(nèi)部的關(guān)系，才能找準(zhǔn)權(quán)力下放的單位，放權(quán)才能迅速有力地進(jìn)行；其次是厘清省、市、縣各級(jí)政府和部門之間的權(quán)力關(guān)系，將經(jīng)濟(jì)管理、行政審批、財(cái)政權(quán)力下放到各擴(kuò)權(quán)縣。

（課題組顧問(wèn)：張成明 四川省政府參事、省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張紅梅 四川省政府參事，省國(guó)土廳執(zhí)法監(jiān)督局原局長(zhǎng)

首席專家： 葉子榮 四川省政府參事，西南交大經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授

主 筆： 鄭浩生 西南交通大學(xué)政治學(xué)院講師，博士

成 員： 邵海濤 西南交通大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展部規(guī)劃發(fā)展中心，碩士

許鈺莎 西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生

彭 丹 西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生）