范子燕

(黟縣林業(yè)外資項目辦公室，安徽 黃山 245500)

淺議林業(yè)項目建設(shè)與資金管理

范子燕

(黟縣林業(yè)外資項目辦公室，安徽 黃山 245500)

本文介紹了林業(yè)項目的種類、林業(yè)項目的資金渠道，以及申報林業(yè)項目應(yīng)注意的事項、做好林業(yè)項目建設(shè)組織實施的程序，指出了林業(yè)項目實施中存在的主要問題，并提出加強林業(yè)項目管理和資金管理的主要措施。

林業(yè)項目；資金管理；程序；措施

近年來，國家確立了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展指導思想，陸續(xù)啟動實施了天然林資源保護、退耕還林、長江防護林、生態(tài)公益林補償?shù)攘謽I(yè)重點工程，中央財政連續(xù)多年加大投入發(fā)展林業(yè)，為林業(yè)的發(fā)展注入生機與活力。國家在大幅度增加林業(yè)投入的同時，也對加強林業(yè)建設(shè)項目和資金的管理提出了新的更高的要求，國家對這些林業(yè)項目不僅有嚴格的質(zhì)量要求，而且有嚴厲的資金監(jiān)管措施，一旦在工程質(zhì)量和資金使用上出現(xiàn)問題，都將嚴重影響林業(yè)局的形象和聲譽，也影響林業(yè)干部職工的前途命運。從近幾年相關(guān)部門對林業(yè)建設(shè)項目的檢查情況看，絕大部分項目能夠按照“嚴管林、慎用錢、質(zhì)為先”的要求規(guī)范項目管理和資金管理，但在部分項目實施過程中也暴露了一些違規(guī)、違紀甚至違法的問題，出現(xiàn)這些問題最直接、最重要的原因是沒有嚴格按照國家相關(guān)法律法規(guī)和程序辦事，極少數(shù)職工責任心不強、法律意識淡薄所致。實施好林業(yè)項目、管好用好資金既是林業(yè)工作人員責無旁貸的責任，也是確保林業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展的根本要求。

1 林業(yè)建設(shè)項目種類和資金渠道

作為一個具體的工程項目，它包括立項、評估、設(shè)計、開工、實施、竣工、運行七個連續(xù)階段。通過這連續(xù)的七個階段，完成了從“資金（產(chǎn)）投入”到“效益產(chǎn)出”的一個完整的循環(huán)。

1.1 林業(yè)建設(shè)項目的種類

1.1.1 按建設(shè)內(nèi)容分

（1）營造林項目：如退耕還林工程、長防林工程、世行貸款造林項目、中德貸款造林項目等；（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目：如林木種苗工程、重點火險區(qū)綜合治理工程、森林病蟲害防治工程，林業(yè)站、檢查站、森林公安派出所、林業(yè)推廣站等林業(yè)基層單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；（3）生態(tài)保護項目：如中央森林生態(tài)效益補償項目、地方森林生態(tài)公益林補償項目等；（4）產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目：主要指速生豐產(chǎn)林、木竹加工、林產(chǎn)品加工、經(jīng)濟林培育等方面的項目。

1.1.2 按建設(shè)性質(zhì)分

可分為新建項目和改、擴建與更新改造項目，改、擴建與更新改造項目是指改建、擴建、恢復(fù)、遷建及固定資產(chǎn)更新和技術(shù)改造項目。

1.1.3 按經(jīng)濟用途分

可分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目。

1.1.4 按建設(shè)規(guī)模分

可分為大型項目、小型項目，通常把項目總投資在5 000萬元以上的經(jīng)營性項目和3 000萬元以上的非經(jīng)營性項目作為大中型項目，其他作為小型項目。

1.1.5 按照資金來源分

可分為國家建設(shè)項目、社會投資項目、外資建設(shè)項目。

1.2 林業(yè)建設(shè)項目的建設(shè)程序

（1）項目建議書階段：也稱項目立項階段。

（2）可行性研究報告階段：也稱項目評估階段?？尚行匝芯繄蟾媸墙ㄔO(shè)項目前期工作的核心內(nèi)容，是項目決策的基礎(chǔ)?？裳袌蟾媸菑募夹g(shù)和經(jīng)濟上分析論證項目是否必要、合理、可行，全面評估項目的社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益等，從現(xiàn)實和未來必要因素研究分析各項建設(shè)條件的落實情況和滿意程度，并附有按規(guī)定取得相關(guān)單位的許可、承諾或證明材料。可研報告的核心任務(wù)就是要回答項目建設(shè)的必要性和可行性。

（3）初步設(shè)計階段：設(shè)計文件是安排建設(shè)項目投資和組織施工的主要依據(jù)。初步設(shè)計的建設(shè)內(nèi)容、空間區(qū)域和建設(shè)標準不得超過獲得批準的可研報告范圍，初步設(shè)計需列明各單項工程和單體工程的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標準、用地規(guī)模、主要材料和設(shè)備選擇等，其內(nèi)容包括：設(shè)計說明、圖紙、主要設(shè)備材料用量表和投資概算等，并且達到國家規(guī)定的深度要求。

（4）建設(shè)準備階段：包括計劃、組織、監(jiān)督等管理工作的準備，以及材料、設(shè)備、運輸?shù)任镔Y條件的準備。

（5）建設(shè)實施階段：按照項目設(shè)計的具體內(nèi)容和程序施工。

（6）竣工階段：竣工驗收分為自查驗收、竣工驗收兩個階段?？⒐を炇盏臈l件：①全部完成各單體工程驗收；②竣工決算報告、審計報告、項目建設(shè)總結(jié)報告等編制完成；③招投標、合同、協(xié)議、監(jiān)理資料、圖片資料等文件檔案資料歸集完整。通過竣工驗收，可以檢查建設(shè)項目實際形成的生產(chǎn)能力或效益。

（7）評估階段：是在項目運行一定時期后，對已實施的項目進行全面綜合評價，分析項目實施的實際經(jīng)濟效果和有效影響力，為今后的決策提供經(jīng)驗和教訓。

其中需要履行報批手續(xù)的有：項目建議書審批、可行性研究報告審批、初步設(shè)計審批、竣工驗收批復(fù)。

1.3 資金渠道

按照投資來源可分成中央級資金和省級資金。

1.3.1 中央級資金

（1）中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資：實施二類項目，一類是營造林項目，如長防林、中幼林撫育、珍稀樹種培育、特殊林木后備資源培育、油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展等；另一類是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如國有林場危舊房改造工程、森林防火物資儲備項目、森林防火項目、森林公安警用裝備項目、林業(yè)站建設(shè)、木竹檢查站建設(shè)、森林派出所建設(shè)、科技推廣站建設(shè)、野生動植物保護站建設(shè)、林木種苗質(zhì)量監(jiān)督檢驗建設(shè)、基本建設(shè)財政貼息項目、國家級自然保護區(qū)建設(shè)項目、國家級森林公園林相改造項目、濕地保護工程項目、林業(yè)血防林建設(shè)項目、林業(yè)有害生物防控體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、其他防護林建設(shè)項目、三八林基地建設(shè)項目等。

（2）中央預(yù)算內(nèi)專項資金（國債資金）：林業(yè)國債資金主要用于長防林及珠防林工程、種苗工程、森林病蟲害防治工程、自然保護區(qū)建設(shè)工程、重點火險區(qū)綜合治理工程、退耕還林種苗補助和林業(yè)科技推廣項目七個方面。

（3）中央財政專項補助資金：主要用于中央森林生態(tài)效益補助資金、退耕還林財政補助資金（含現(xiàn)金補助和糧食補助）、國有貧困林場扶貧資金、林業(yè)有害生物防治補助經(jīng)費、林業(yè)專項事業(yè)費（用于林業(yè)科技新技術(shù)研究、竹藤中心經(jīng)費等）、林業(yè)項目貸款貼息，財政森林公安轉(zhuǎn)移支付資金、育林基金轉(zhuǎn)移支付資金、成品油價格改革財政補貼資金、國家級自然保護區(qū)補助經(jīng)費、造林補貼林下經(jīng)濟示范項目、造林補貼資金、森林撫育補貼試點資金、林木良種補貼資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金項目和森林保險保費補貼十六個方面。

（4）部門農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金：主要是農(nóng)發(fā)長防林生態(tài)示范項目、林業(yè)生態(tài)示范名優(yōu)經(jīng)濟林項目。

1.3.2 省級資金

（1）省級預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資：主要是省級配套資金，如德貸項目配套資金、世行項目配套資金、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項目省級配套資金。

（2）省級財政專項補助資金：如省級公益林補助、林改工作經(jīng)費、森林防火補助、林業(yè)有害生物防治補助、省級林業(yè)示范合作社補助、生物防火林帶建設(shè)補助資金、古樹名木保護補助資金、林業(yè)應(yīng)急物資儲備資金、自然保護區(qū)能力建設(shè)補助資金、油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展補助資金、竹林增產(chǎn)增效資金、林業(yè)貸款貼息資金、林下經(jīng)濟示范項目補助資金、林業(yè)科技推廣資金、國有林場發(fā)展資金、優(yōu)質(zhì)林木良種推廣資金、森林保險保費補貼資金、千萬畝森林增長工程造林補助、森林長廊建設(shè)和創(chuàng)建森林城市獎補資金等。

（3）省級林業(yè)專項資金：如育林基金專項經(jīng)費、森林植被恢復(fù)費專項經(jīng)費等。

1.4 林業(yè)項目資金撥付方式

林業(yè)國債資金和中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由財政部門撥付，基建投資一般由省發(fā)改委和林業(yè)廳先下達投資計劃，然后省財政廳再下達資金撥付計劃。只有財政撥付計劃下達后，才說明錢已經(jīng)到位；財政專項資金只要省財政廳單家或與林業(yè)廳聯(lián)合下達資金安排計劃后，就表示錢已經(jīng)到位。

2 如何申報林業(yè)建設(shè)項目和投資

項目是工程建設(shè)的載體，由于國家投資全部實行項目管理，由過去的“錢找項目”，變?yōu)楝F(xiàn)在的“項目找錢”，做好林業(yè)建設(shè)項目和投資的爭取工作，主要應(yīng)把握好三點：

2.1 規(guī)劃先行

目前國家在安排投資和審批項目時，有一個重要原則，那就是看申報的項目是否納入有關(guān)建設(shè)規(guī)劃中，國家的規(guī)劃都明確了建設(shè)布局和建設(shè)區(qū)域范圍，如果項目縣沒有列入規(guī)劃布局中，申報的項目就很難獲得批準。

2.2 編制項目申報材料

營造林項目一般按規(guī)劃來組織項目實施，不用編制可行性研究報告。但林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目必須編制項目可行性研究報告，可行性研究報告質(zhì)量的高低，直接影響到項目能否獲得立項和投資額的多少。編制一份好的可行性研究報告應(yīng)注意幾個方面：①國家出臺的《林業(yè)建設(shè)項目可行性研究報告編制規(guī)定》明確規(guī)定，可研報告編制單位必須有國家發(fā)改委頒發(fā)的工程咨詢資質(zhì)證書，涉及森林資源調(diào)查的建設(shè)項目還應(yīng)具有國家林業(yè)局頒發(fā)的森林資源調(diào)查資質(zhì)證書；如果不具備資質(zhì)的設(shè)計單位編制的可研報告，國家將不予受理。②投資規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容要控制，申報項目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、造價要適中，應(yīng)符合實際情況，不宜太高。③有關(guān)附件必須齊備。如項目建設(shè)需要占地的，必須明確建設(shè)地點，屬自有土地的，需附國有土地使用證或林權(quán)證；需征地或租地的，需附土地（林地）使用協(xié)議（合同），以及土地所有方的土地使用證（林權(quán)證）；若涉及城市用地的，需附（出具）城市規(guī)劃管理的審查意見和項目所在地有關(guān)部門對土地使用的預(yù)審意見；同時，還要附項目法人代碼證、配套資金承諾函、機構(gòu)批文等相關(guān)文件。

2.3 找準資金渠道，摸準相關(guān)信息

不是所有的林業(yè)項目都可以申報，只有符合當?shù)貤l件又有資金渠道的項目才能進行申報，要掌握項目申報的有關(guān)信息，及時掌握當年林業(yè)投資的重點、項目的份額、項目申報的時間、申報的具體要求、申報的必備條件。在項目申報過程中，要與省廳、市局多匯報、多溝通，請省廳、市局業(yè)務(wù)領(lǐng)導多提意見和建議，協(xié)助把脈申報項目，不斷完善申報文本，不能把文本一寄一交了事，這樣往往會造成項目石沉大海，杳無音信。

3 林業(yè)建設(shè)項目的組織實施

做好項目的組織實施，關(guān)鍵是把握兩個方面，一是推行“六制”，二是抓好項目竣工驗收總結(jié)。

3.1 抓好“六制”

一是建章立制。國家有關(guān)部門就加強項目和資金管理出臺了配套的規(guī)定、辦法和資金使用制度，項目的實施必須按照項目規(guī)定的程序進行，要健全相關(guān)規(guī)章制度和內(nèi)部約束機制，使資金管理和會計核算工作有章可循，有法可依。二是實行項目法人制。實行建設(shè)項目法人責任制，項目法人對項目申報、建設(shè)實施、資金管理及建成后的運行管理等全過程負責，對國債項目終身負責制。三是實行招投標制。項目實施要按國家有關(guān)規(guī)定實行招投標，招投標活動要嚴格按照國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，體現(xiàn)公開、公平、公正和擇優(yōu)、誠信的原則，招投標可以分為公開招標、邀請招標（邀標對象不少于3家）、議標。四是實行監(jiān)理制。對國家要求執(zhí)行監(jiān)理制的項目或項目設(shè)計書中規(guī)定須監(jiān)理的項目內(nèi)容，必須由具備相應(yīng)資質(zhì)條件的監(jiān)理單位進行監(jiān)理，監(jiān)理單位必須按照規(guī)定要求進行工程監(jiān)理，并提供完備齊全的合格監(jiān)理資料檔案。五是要實行合同制。建設(shè)工程的勘察設(shè)計、施工、設(shè)備材料的采購、工程監(jiān)理都要依法訂立合同，各類合同都要有明確的質(zhì)量要求、付款時間與方式、履約擔保和違約處罰及違約方要承擔相應(yīng)法律責任的條款。六是實行報賬制。行之有效的辦法是要充分發(fā)揮資金杠桿對工程質(zhì)量、工程進度的調(diào)控作用，促進項目按時按質(zhì)實施完成。

3.2 竣工驗收

要充分認識做好林業(yè)建設(shè)項目竣工驗收的重要性，精心組織和安排項目竣工驗收的各項準備工作；對不能按期完成的建設(shè)項目，要及時進行跟蹤檢查督促，主動協(xié)調(diào)和幫助解決項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的困難和問題，以利于盡早完成項目投資，發(fā)揮項目效益。國家林業(yè)局2005年出臺了《林業(yè)建設(shè)項目竣工驗收實施細則》，它主要包括八個方面：竣工驗收范圍、竣工驗收權(quán)限、竣工驗收時間、竣工驗收內(nèi)容、竣工驗收程序、竣工驗收材料、、竣工驗收組織和竣工驗收評價。

4 目前在項目實施和資金管理中存在的主要問題

4.1 重項目爭取，輕項目實施

部分地方項目爭取到位后，沒有落實具體的實施部門，項目不按序時進度實施，甚至掛起來不實施，造成項目資金無法報賬，資金長期滯留在財政。有的工程建設(shè)不能按期實施，存在項目資金滯留、資金緩撥現(xiàn)象，導致項目施工進度緩慢，報賬不及時，嚴重影響項目實施成效和項目資金投資效益的發(fā)揮。

項目實施要以項目申報文本（項目設(shè)計書）為基礎(chǔ)，應(yīng)圍繞文本（設(shè)計）規(guī)定的具體實施內(nèi)容進行施工作業(yè)，不允許增加作業(yè)內(nèi)容，也不能遺漏規(guī)劃的內(nèi)容，否則造成項目資金不能報賬，資金長期擱置在財政，項目建設(shè)任務(wù)無法完成，上級來檢查驗收無法通過，也影響下一步爭取資金。

4.2 項目運行體制不健全

林業(yè)部門業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理脫節(jié)，財政管理與林業(yè)管理脫節(jié)，政策與工作信息不對稱；內(nèi)外部管理不銜接、不協(xié)調(diào)，監(jiān)管機制和責任制度不健全，管理措施不到位。

項目前期準備工作不足，甚至出現(xiàn)“三邊”工程，即邊勘測、邊設(shè)計、邊施工。項目前期工作不扎實，申報的基礎(chǔ)信息不準確，審核把關(guān)不嚴格，項目概算變更隨意性大，或未經(jīng)上級部門批準擅自調(diào)整、更改工程投資計劃和作業(yè)設(shè)計，造成項目竣工驗收不能通過，影響項目資金使用效果。

設(shè)計單位不按國家規(guī)定的建設(shè)標準和建設(shè)規(guī)范，閉門造車憑想象設(shè)計，設(shè)計內(nèi)容脫離實際，沒有真正負起設(shè)計單位的責任，造成項目無法按照設(shè)計文本實施，項目驗收無法通過或資金使用不規(guī)范，造成資金設(shè)計性滯留。

4.3 不按基本建設(shè)程序操作

有的單位在沒有項目開工許可證或初步設(shè)計批復(fù)的情況下，擅自開工建設(shè)；有的單位無視國家局和省廳批準的項目概算，隨意擴大建設(shè)規(guī)?；蜃兏ㄔO(shè)內(nèi)容、建設(shè)地點；有的單位在項目建設(shè)中不按照規(guī)定實行招投標制、監(jiān)理制、合同制，甚至有的購買物資、設(shè)備既不實行政府采購，也不簽訂合同，工程結(jié)算不通過審計自行結(jié)算，使各項結(jié)算無依據(jù)，工程建設(shè)處于無序狀態(tài)，勢必造成工程質(zhì)量無保證和資金損失浪費，甚至出現(xiàn)違紀違法現(xiàn)象。

5 加強林業(yè)項目管理和資金管理的主要措施

實踐證明，要管好林業(yè)建設(shè)項目和資金，充分發(fā)揮投資效益，需要牢固樹立“兩個意識”，強化“四條措施”。

5.1 兩個意識

5.1.1 樹立責任意識

當前林業(yè)投入的大幅度增長，有很大一部分是靠中央發(fā)行國債籌措資金的，這其實是百姓的血汗錢。林業(yè)工作者必須把確保資金安全運行提高到政治高度來認識，切實認識項目管理和資金使用的重要性，增強責任意識，使“慎用錢”貫穿林業(yè)工作的始終，本著不敢懈怠、如履薄冰、如臨深淵的心態(tài)，把資金安全運行的責任和措施落實到日常工作的每一天，每一個環(huán)節(jié)。

5.1.2 樹立法紀意識

要自覺增強法律意識，摒棄那種“只要錢不裝進個人口袋，就不會出啥問題”的思想，要清楚還有“瀆職”和“玩忽職守”的責任需要承擔，若放松了項目管理和資金管理，不按照相關(guān)法律和規(guī)章辦事，就會出問題，就要擔責任。因此，在項目實施和資金管理中要明確職責，牢固樹立不越軌、重法紀、遵程序的觀念。

5.2 四條措施

5.2.1 嚴格執(zhí)行國家基本建設(shè)投資計劃和財政預(yù)決算制度

嚴格按照批準的建設(shè)內(nèi)容組織施工，國家和省下達的林業(yè)資金計劃和批復(fù)的實施方案屬于指令性計劃，未經(jīng)批準，任何單位和個人無權(quán)變更建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、提高或降低建設(shè)標準、變更項目建設(shè)內(nèi)容。對于因建設(shè)項目外部因素發(fā)生變化確需調(diào)整的計劃內(nèi)容，必須按照規(guī)定，按程序提出調(diào)整計劃的申請，報原批準機關(guān)批準后實施。要嚴格預(yù)決算制度，按照要求編制年度資金和財務(wù)決算，并按規(guī)定的時間、表式和編報要求編制預(yù)算申請報告和財務(wù)決算。

5.2.2 加強林業(yè)建設(shè)項目資金的使用監(jiān)管工作

在資金監(jiān)督檢查方法上，將以集中檢查、事后檢查向重點檢查、事中檢查轉(zhuǎn)變；在監(jiān)督管理的范圍和內(nèi)容上，將改變過去重分配輕管理、重撥款輕實施監(jiān)管的狀況，轉(zhuǎn)變理財觀念，把工程資金的分配、撥付、使用監(jiān)管作為重點；在監(jiān)督管理的環(huán)節(jié)上，將從過去的事后檢查為主轉(zhuǎn)向事前預(yù)審、事中監(jiān)督、事后稽查的有機結(jié)合，形成多環(huán)節(jié)、全過程的監(jiān)督管理格局。要把資金管理、項目管理和對工程的監(jiān)督檢查有機結(jié)合起來，形成相互監(jiān)督、相互制約的機制，做到按規(guī)劃設(shè)計、按設(shè)計施工、按項目投資、按效益考核；要建立健全工程管理、技術(shù)規(guī)程、質(zhì)量保證、檢查驗收等控制制度，執(zhí)行項目法人責任制、招投標制、工程建設(shè)監(jiān)理制、工程建設(shè)合同制和工程綜合審計制。

5.2.3 嚴格執(zhí)行項目資金管理的各項制度和法規(guī)

切實加強項目監(jiān)督檢查，國家和省對所有林業(yè)項目均制定了相關(guān)的管理辦法和資金使用辦法，項目的實施和資金的使用必須符合相關(guān)的辦法規(guī)定，不能脫離項目文本，不能超越辦法底線，不能打擦邊球，不要有僥幸心理，不要做老好人，不該辦的事情堅決不辦。

5.2.4 加強項目資金財務(wù)核算和項目檔案歸集工作

實施單位應(yīng)根據(jù)實際發(fā)生的各項業(yè)務(wù)進行核算，填制會計憑證，登記會計賬簿，切實保證會計信息的真實、完整、及時，嚴禁虛列開支，編制假賬；要建立健全項目檔案，從項目籌劃到工程竣工、效益評估各環(huán)節(jié)的文件資料，都要按照規(guī)定收集，整理歸檔，明確專人負責重點工程的信息傳遞工作，及時上報工程進度和資金使用情況，便于上級部門了解掌握項目實施進展情況。

Preliminary Discussion on Construction of Foresty Projects and Their Fund Management

FAN Ziyan
(Foresty Foreign-funded Project Office of Yixian County,Huangshan 245500,Anhui,China)

In this paper the types and fund sources of forestry projects were introduced，and the matters needing attention in forestry project applications and procedures for good organization and implementation of forestry projects were discussed.The main existing problems in the implementation of forestry projects were pointed out and the main measures of strengthening management of forestry projects and their funds were put forward.

Forestry projects;Fund management;Procedures;Measures

F326.2

A

2095-0152（2015）03-0042-05

2015-03-06

2015-05-06

范子燕（1965- ），男，助理工程師，主要從事林業(yè)外資項目業(yè)務(wù)管理工作及林業(yè)財務(wù)管理工作。E-mail:hsyxfzy@Sohu.com

楊婷婷）