趙 寧

（河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007）

比較法視域下重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)性法律機(jī)制研究

趙 寧

（河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007）

目前我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的土地管理主要采用國(guó)家行政強(qiáng)制或法律管制來(lái)限制土地利用的傳統(tǒng)方式。而域外發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償則采用激勵(lì)性機(jī)制，主要表現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化、明晰自然資源產(chǎn)權(quán)、公眾實(shí)質(zhì)性參與、補(bǔ)償資金來(lái)源政府與市場(chǎng)雙重驅(qū)動(dòng)。國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律制度設(shè)計(jì)具有重要啟示。應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償專門機(jī)構(gòu)、實(shí)行科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度、加強(qiáng)社區(qū)實(shí)質(zhì)性參與、健全財(cái)政金融法律，構(gòu)建我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)性法律機(jī)制。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；市場(chǎng)機(jī)制

一、我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)完善生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)性法律機(jī)制的必要性

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國(guó)土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)等25個(gè)地區(qū)，總面積約386萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的40．2%?；谥黧w功能區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)受到限制，生態(tài)補(bǔ)償建立的目的在于支持和鼓勵(lì)資源環(huán)境承載區(qū)更多承擔(dān)保護(hù)生態(tài)而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)功能區(qū)因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)而喪失經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)及其帶來(lái)的收益，由國(guó)家或生態(tài)保護(hù)受益地區(qū)給予補(bǔ)償?shù)闹贫取＝陙?lái)，在國(guó)家追求生態(tài)和諧、倡導(dǎo)建設(shè)“美麗中國(guó)”的大背景下，某些地方政府為了追求政績(jī)性的生態(tài)產(chǎn)出，紛紛提出打造“生態(tài)省”“生態(tài)市”“生態(tài)縣”乃至“生態(tài)村”之類的施政目標(biāo)，政府強(qiáng)力實(shí)施的生態(tài)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐侵蝕村莊社區(qū)和村民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象自然屢見不鮮。在具體實(shí)踐中，表現(xiàn)為地方政府單方面隨意把原本不屬于生態(tài)林的集體林或承包林劃定為地方性生態(tài)公益林，而沒(méi)有對(duì)村民此前的巨大投入進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，結(jié)果引起村民的抗?fàn)?。?］因此，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)必須借助于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才能分享到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)財(cái)富。主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償重在彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)財(cái)富和經(jīng)濟(jì)財(cái)富生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)等環(huán)節(jié)存在的失靈，維系實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域分工合作，一方面使優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)財(cái)富補(bǔ)償有章可循，有據(jù)可依，另一方面使重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)有能力、有動(dòng)力致力于生態(tài)財(cái)富生產(chǎn)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見》指出，加快制定出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整、獎(jiǎng)懲分明、導(dǎo)向明確的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。建立和完善我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

目前，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定散見于《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草原法》以及地方性法規(guī)和行政規(guī)章中，現(xiàn)行立法對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系還相對(duì)薄弱。法律的供給已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的需要，制度需求與制度供給的矛盾阻礙了生態(tài)補(bǔ)償制度的有效運(yùn)行?？v觀已有研究成果，國(guó)內(nèi)學(xué)者多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)和管理學(xué)的視角對(duì)我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)利益補(bǔ)償進(jìn)行研究，而法學(xué)領(lǐng)域的研究尚處于初級(jí)階段，在深度和范圍上均嚴(yán)重滯后于國(guó)際水平。建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)利益補(bǔ)償?shù)募?lì)性法律機(jī)制有利于化解農(nóng)民與政府之間在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中存在的矛盾，大大激發(fā)了農(nóng)民生態(tài)建設(shè)的積極性，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平和建設(shè)生態(tài)文明的雙重目的。

二、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)功能區(qū)的法律制度設(shè)計(jì)主要集中于基于市場(chǎng)的生態(tài)補(bǔ)償法律政策工具，以便為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的恢復(fù)、維持、改善和保護(hù)提供激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)給予生態(tài)土地利用人潛在的經(jīng)濟(jì)回報(bào)使其有動(dòng)力去降低提供生態(tài)公共產(chǎn)品的成本，從而鼓勵(lì)一個(gè)有機(jī)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)發(fā)現(xiàn)程序引導(dǎo)土地利用人創(chuàng)新更多方法來(lái)達(dá)到生態(tài)保護(hù)的社會(huì)目標(biāo)。域外重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要通過(guò)利益誘導(dǎo)的激勵(lì)性機(jī)制使農(nóng)民對(duì)生態(tài)建設(shè)變成一種自覺行為。

（一）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化

在美國(guó)，根據(jù)定價(jià)和參與機(jī)制不同，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯友a(bǔ)貼項(xiàng)目分為固定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自愿協(xié)議、個(gè)案協(xié)商協(xié)議、投標(biāo)協(xié)議。固定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自愿協(xié)議是指政府根據(jù)財(cái)政預(yù)算額度和所需要保護(hù)的森林面積制定單位面積上實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、森林保護(hù)和再造林等措施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地所有者可自愿決定是否加入項(xiàng)目，與政府簽訂協(xié)議，履行森林保護(hù)義務(wù)，獲取直接補(bǔ)貼。個(gè)案協(xié)商協(xié)議是指政府并不規(guī)定統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)各個(gè)地方生態(tài)區(qū)位和保護(hù)價(jià)值的不同，單獨(dú)與土地所有者進(jìn)行協(xié)商確定開展相關(guān)森林保護(hù)活動(dòng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。最后，投標(biāo)協(xié)議是指政府在實(shí)施補(bǔ)貼項(xiàng)目過(guò)程中，針對(duì)不同類型的生態(tài)保護(hù)區(qū)域采取招投標(biāo)的方式獲取森林保護(hù)協(xié)議。數(shù)量眾多的土地所有者可以根據(jù)自己的收益狀況進(jìn)行投標(biāo)，政府根據(jù)其生態(tài)保護(hù)價(jià)值和投標(biāo)成本，綜合打分對(duì)其進(jìn)行排序，選取成本收益率最高的土地簽訂補(bǔ)貼協(xié)議。投標(biāo)協(xié)議不但避免了固定價(jià)格自愿參與模式的資金效率損失，而且避免了個(gè)案協(xié)商較高的交易成本。值得注意的是，不管是單獨(dú)協(xié)商協(xié)議和投標(biāo)協(xié)議，出于預(yù)算約束的考慮，政府一般會(huì)制定單位面積補(bǔ)貼上限。

（二）明晰自然資源產(chǎn)權(quán)

國(guó)外生態(tài)功能區(qū)利益補(bǔ)償最常用的市場(chǎng)激勵(lì)型法律政策工具是生態(tài)地役權(quán)制度，它是政府通過(guò)與土地所有者或者使用者簽訂管理協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)用地保護(hù)，這個(gè)協(xié)議在土地上延續(xù)約束土地繼受者，以推進(jìn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的方式來(lái)控制這塊土地的利用與管理。英國(guó)與美國(guó)運(yùn)用生態(tài)地役權(quán)制度，按照“自愿原則”為主導(dǎo)思想，通過(guò)生態(tài)用地管理者與相關(guān)土地使用人簽訂“管理契約”來(lái)約束后者的土地利用行為。［2］美國(guó)的保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃（CPR）是通過(guò)農(nóng)民與美國(guó)農(nóng)業(yè)部簽訂合同把土地退出生產(chǎn)來(lái)起作用的，但是合同不是長(zhǎng)期的。美國(guó)農(nóng)業(yè)部規(guī)定把10年作為標(biāo)準(zhǔn)合同期。如果土地專用于硬木林、防風(fēng)帶或野生動(dòng)植物聚居地，允許參與者在國(guó)會(huì)限定的10～15年內(nèi)選擇合同期，在合同中，聯(lián)邦的主要義務(wù)是給進(jìn)入該計(jì)劃的土地所有者或經(jīng)營(yíng)者每年支付補(bǔ)償。政府的時(shí)間表也在合同中詳細(xì)說(shuō)明。參與者義務(wù)的一部分可能是終止適應(yīng)的覆蓋植被，承擔(dān)一些土地保護(hù)措施。一個(gè)進(jìn)入保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃的人每年獲得的最高支付額是5萬(wàn)美元。在農(nóng)業(yè)土壤保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的同意下保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃所登記土地可以轉(zhuǎn)讓，土地的新所有者或使用者可以成為當(dāng)前保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃合同的后繼者。后繼者必須承擔(dān)合同中的所有義務(wù)。據(jù)研究表明，采用生態(tài)地役權(quán)這種非征收措施可以解決土地用途管制的剛性措施的局限性，減少管制權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的沖突，充分發(fā)揮土地使用人在生態(tài)保護(hù)區(qū)維護(hù)方面的積極性，從而會(huì)大大降低生態(tài)保護(hù)的執(zhí)法成本。

（三）公眾參與，關(guān)注民生

社區(qū)保育是指保護(hù)自然資源或生物多樣性的措施，此措施由地方社區(qū)所實(shí)踐，追求保育目標(biāo)應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方居民在自然資源管理決策中所扮演的角色。典型的社區(qū)方式包括提供就業(yè)機(jī)會(huì)、參與資源保護(hù)決策、分享生態(tài)功能區(qū)所產(chǎn)生的利益、提供公共設(shè)施、開放有限度的動(dòng)植物資源采集利用等。［3］保育公、私部門和社區(qū)等權(quán)益關(guān)系人的協(xié)同經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)成為各國(guó)推動(dòng)生態(tài)用地保育的重要模式。其中自愿生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目是許多發(fā)展中國(guó)家普遍采取的社區(qū)協(xié)同經(jīng)營(yíng)生態(tài)補(bǔ)償方式。例如，南非大部分地區(qū)都建立了WFW（Working for Water Program）項(xiàng)目這種自愿生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目形式的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。WFW項(xiàng)目是針對(duì)外來(lái)植物構(gòu)成的水資源供應(yīng)威脅而發(fā)起的政府計(jì)劃。該項(xiàng)目并未對(duì)土地利用人為了提供特定生態(tài)服務(wù)或保持特定生態(tài)服務(wù)而改變土地用途的土地管理行為支付費(fèi)用，而是通過(guò)政府與未就業(yè)人員簽訂合同，約定土地利用人在私有、公共和公用山區(qū)流域清理入侵植物物種。這個(gè)項(xiàng)目的獨(dú)特之處就是它最初的發(fā)起和建立是作為一個(gè)扶貧公共工程計(jì)劃，其主要目標(biāo)之一就是緩解貧困。這個(gè)項(xiàng)目創(chuàng)造了數(shù)以千計(jì)的就業(yè)機(jī)會(huì)，大力強(qiáng)調(diào)兩性平等，并帶來(lái)了相當(dāng)多的利益。［4］WFW項(xiàng)目的投資主要來(lái)源于公共扶貧項(xiàng)目和水資源稅費(fèi)?？梢?，WFW項(xiàng)目是通過(guò)公共就業(yè)項(xiàng)目對(duì)提供生態(tài)保育服務(wù)活動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N財(cái)政支付轉(zhuǎn)移形式。

（四）補(bǔ)償資金來(lái)源政府與市場(chǎng)雙重驅(qū)動(dòng)

國(guó)外進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償主要是通過(guò)購(gòu)買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購(gòu)買類型分為公共財(cái)政支付和市場(chǎng)融資兩種手段，且市場(chǎng)手段逐步成為主要的生態(tài)補(bǔ)償方式。

1．公共財(cái)政支付

財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度是國(guó)外生態(tài)功能區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的常用工具。美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政用于生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付方式主要包括規(guī)定用途的補(bǔ)助金和寬范圍用途的補(bǔ)助金。這兩種補(bǔ)助還可能要求州和地方財(cái)政拿出相應(yīng)的配套資金進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)，從而使聯(lián)邦政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付這一手段在一定程度上影響地方生態(tài)保護(hù)財(cái)政資金的使用以及地方政府的行為，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制。葡萄牙的《地方財(cái)政法》規(guī)定，為彌補(bǔ)因國(guó)家功能區(qū)規(guī)劃給生態(tài)保護(hù)地土地使用者造成的損失，中央縱向?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)地采取財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，生態(tài)受益地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的生態(tài)保護(hù)功能區(qū)進(jìn)行橫向的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移。市政團(tuán)結(jié)基金已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌鞘械乃截?cái)政平衡體系。一些富裕的城市成為這一基金的純粹捐助者，而另一些城市則成為這一基金的純粹受益者。［5］從實(shí)現(xiàn)生態(tài)土地規(guī)劃管制目標(biāo)的效果看，市政總體基金中所實(shí)施的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移計(jì)劃使那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到生態(tài)用地分類強(qiáng)加限制的地區(qū)得到了充分的生態(tài)補(bǔ)償，從而為地方政府提供激勵(lì)并創(chuàng)造一種新的思維方式使地方政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民更樂(lè)于保護(hù)生態(tài)用地。概言之，財(cái)稅法激勵(lì)機(jī)制最突出的特點(diǎn)是補(bǔ)償資金由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，資金主要用于改變地區(qū)間的既得生態(tài)利益格局。

2．市場(chǎng)融資

西方國(guó)家已經(jīng)呈現(xiàn)多元化的生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)融資模式。如在荷蘭，由金融機(jī)構(gòu)參與成立的自然保護(hù)基金會(huì)有效地管理了社會(huì)各方資金，由于管理規(guī)范，資金運(yùn)作透明，全國(guó)有50%的國(guó)民以多種形式參加了濕地保護(hù)事業(yè)。美國(guó)在20世紀(jì)90年代引入“濕地銀行”的方式對(duì)擬破壞的濕地進(jìn)行補(bǔ)償。濕地銀行補(bǔ)償是一種第三方濕地補(bǔ)償機(jī)制，它是一些專業(yè)從事濕地恢復(fù)的實(shí)體，在一塊或幾塊地域上恢復(fù)受損的濕地、強(qiáng)化現(xiàn)有濕地的某些功能，將這些濕地以信貸的方式通過(guò)合理的市場(chǎng)價(jià)格出售給對(duì)濕地造成破壞的主體。有義務(wù)補(bǔ)償濕地的被許可人從濕地銀行購(gòu)買濕地信用，把補(bǔ)償濕地的責(zé)任轉(zhuǎn)移給濕地銀行建設(shè)人，濕地銀行建設(shè)人或它的繼承人將永久性地持有和管理這些補(bǔ)償濕地。這種補(bǔ)償方式對(duì)保護(hù)美國(guó)濕地起到了很大的推動(dòng)作用。

三、我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ńㄗh

（一）建立生態(tài)補(bǔ)償專門機(jī)構(gòu)

為改變當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償多頭管理、各行其是的現(xiàn)狀，建議由國(guó)家環(huán)境保護(hù)部作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕芾聿块T，協(xié)調(diào)、統(tǒng)一其他各部門的工作，由財(cái)政部、稅務(wù)總局統(tǒng)一收取各項(xiàng)補(bǔ)償金，制定規(guī)范化、系統(tǒng)化的征繳、補(bǔ)償程序。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)——生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)，該委員會(huì)是有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。［6］對(duì)于涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局和不同部門以及跨流域、跨地區(qū)重大生態(tài)補(bǔ)償決策和補(bǔ)償爭(zhēng)端問(wèn)題的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)放在更高的決策層次，或者由綜合決策部門進(jìn)行，或者設(shè)立跨部門的議事機(jī)構(gòu)處理。

（二）確定動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)不同區(qū)域的自然地理、氣候、收入水平、物價(jià)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等均有較大差異，但在目前各地各類生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算中，往往出現(xiàn)定價(jià)機(jī)制過(guò)于簡(jiǎn)單，補(bǔ)償模式過(guò)于簡(jiǎn)單，無(wú)法有效將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的現(xiàn)象普遍存在。生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該是動(dòng)態(tài)化的，能夠反映生態(tài)修復(fù)成本的變化，反映生態(tài)環(huán)境損害疊加累積的效應(yīng)，反映人們對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成果的更高需求，以與時(shí)俱進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。［7］要以動(dòng)態(tài)的觀念，按照維護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資源的可持續(xù)利用原則，考慮市場(chǎng)供求關(guān)系在確定補(bǔ)償價(jià)格中的作用。當(dāng)前，機(jī)會(huì)成本法是被普遍認(rèn)可、可行性較強(qiáng)的技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法。根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。［8］自然保護(hù)地資源基準(zhǔn)價(jià)格的確定至少應(yīng)按照自然保護(hù)地資源的稀缺程度計(jì)入應(yīng)包含的補(bǔ)償價(jià)值、計(jì)入資源利用中的生態(tài)價(jià)值、考慮資源的稀缺程度、資源中所包含直接投入的勞動(dòng)價(jià)值、損害費(fèi)用補(bǔ)償及損害治理費(fèi)用、預(yù)防費(fèi)用、人為破壞生態(tài)環(huán)境造成的損失。［9］

（三）進(jìn)一步明晰自然資源產(chǎn)權(quán)

解決生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)困境的基礎(chǔ)在于界定清晰的生態(tài)產(chǎn)權(quán)邊界，并以此為基礎(chǔ)優(yōu)化生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)配置和維護(hù)生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)制度，從而提高生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)效率。從宏觀層面，我國(guó)可以建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)配額交易制度，具體實(shí)施方式可以是：（1）以地市為單位，對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)面積不夠的地市，通過(guò)對(duì)其他富余地市進(jìn)行購(gòu)買或直接建設(shè)的方式，實(shí)施配額交易，簽訂長(zhǎng)期的購(gòu)買合同。交易的基本定價(jià)依據(jù)為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的直接投入以及因建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)受影響的地方政府、企業(yè)、個(gè)人的損失補(bǔ)貼等；（2）由地方政府牽頭成立統(tǒng)一的管理委員會(huì)，協(xié)調(diào)各地方政府和林業(yè)、國(guó)土、稅收、環(huán)保等部門，將各地市富余且愿意出售的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)配額集中起來(lái)進(jìn)行拍賣，將拍賣所得返還重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地市。經(jīng)國(guó)家林業(yè)局同意，華東林交所和中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)正式簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，先行開展全國(guó)林業(yè)碳匯交易試點(diǎn)工作。阿里巴巴、歌山建設(shè)、富陽(yáng)木材市場(chǎng)、龍游外貿(mào)筍廠等10家企業(yè)，簽約認(rèn)購(gòu)了首批14．8萬(wàn)噸林業(yè)碳匯指標(biāo)，并獲得華東林交所頒發(fā)的林業(yè)碳匯交易憑證。這是我國(guó)林業(yè)碳匯交易規(guī)范化運(yùn)作的首創(chuàng)。進(jìn)行碳匯交易不僅僅是一次購(gòu)買和一次受益，更重要的是其所涉及的生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和建設(shè)。在讓種植林業(yè)的農(nóng)戶受益的同時(shí)，提高其積極性，從而保護(hù)生物多樣性，保護(hù)整個(gè)生態(tài)圈的多重效益，是生態(tài)效益的價(jià)值化。

從微觀層面，我國(guó)要建立權(quán)責(zé)清晰的生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。與行政命令、強(qiáng)加義務(wù)、限制權(quán)利的剛性行政管理措施相比，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償方式更符合法治的要求，也有利于激發(fā)農(nóng)民對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)、建設(shè)的積極性。例如，地方政府對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)項(xiàng)目向社會(huì)招標(biāo)。競(jìng)標(biāo)成功的生態(tài)制造企業(yè)負(fù)責(zé)具體生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)開發(fā)等操作，根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、環(huán)保等相關(guān)部門定期檢查項(xiàng)目實(shí)施情況。項(xiàng)目完工或合同到期后由項(xiàng)目監(jiān)管單位考核驗(yàn)收，達(dá)到生態(tài)指標(biāo)要求后生態(tài)制造企業(yè)才能收到全部款項(xiàng)。［10］生態(tài)地役權(quán)是為特定環(huán)境利益而利用他人土地的權(quán)利，生態(tài)地役權(quán)的設(shè)置是針對(duì)有重要生態(tài)環(huán)境價(jià)值的土地和不動(dòng)產(chǎn)，而不是遍地開花。［11］因此，主管部門需要通過(guò)對(duì)公益林進(jìn)行區(qū)劃界定才能明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償對(duì)象。通過(guò)全面規(guī)劃才能明確輕重緩急，在總體上把握公益林的建設(shè)。［12］生態(tài)地役權(quán)的對(duì)象不是整塊土地而是土地所有權(quán)的某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)，付出的成本較小而獲得的生態(tài)環(huán)保利益巨大，同時(shí)對(duì)供役地所有人來(lái)說(shuō)，仍然具有利用該土地的耕作、放牧、居住等權(quán)利，生態(tài)地役權(quán)是環(huán)境保護(hù)的一條高效的法律途徑。政府與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)農(nóng)民簽訂生態(tài)保護(hù)合同，載明要保留何種植被、周邊的植被如何保護(hù)、政府應(yīng)補(bǔ)助多少金額等，有效地約束了政府與農(nóng)民的行為，同時(shí)也提高了農(nóng)民生態(tài)保護(hù)的積極性。

（四）加強(qiáng)公眾實(shí)質(zhì)性參與

在生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)民的土地權(quán)益時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)公眾參與、社區(qū)共管、信息公開等方式，充分尊重農(nóng)民的自治權(quán)，保障農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。［13］在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過(guò)程中要深入基層，廣開言路，掌握實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題資料，建立良好的溝通反饋渠道，為環(huán)境產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步改革完善提供數(shù)據(jù)支撐。［14］重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以設(shè)立扶貧幫困和生態(tài)補(bǔ)償村級(jí)運(yùn)作激勵(lì)基金，具體分為承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助、承擔(dān)生態(tài)公益林保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助、設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)低收入村專項(xiàng)建設(shè)扶持資金。通過(guò)賦予最基層的社會(huì)組織和居民各種各樣的權(quán)利，保障大多數(shù)最基層的社會(huì)公眾實(shí)質(zhì)性參與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)管理的積極性。

（五）加大財(cái)政金融支持

1．創(chuàng)新多元化融資手段

第一，加大政策性金融對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的支持力度。通過(guò)政府投入引導(dǎo)和有效的機(jī)制與政策，配合市場(chǎng)化運(yùn)作模式，以財(cái)政資金為基礎(chǔ)杠桿撬動(dòng)社會(huì)資金，鼓勵(lì)銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目提供融資擔(dān)保。按照“綠色金融”的理念，通過(guò)無(wú)息貸款、低息貸款、優(yōu)先貸款、延長(zhǎng)信貸周期等方式，加大對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的信貸支持。組建生態(tài)文明建設(shè)投資基金，發(fā)揮擔(dān)保、保險(xiǎn)、基金等政策性金融產(chǎn)品開放融資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的金融支持。鼓勵(lì)以金融機(jī)構(gòu)為主體發(fā)行綠色金融債券等投資周期長(zhǎng)、規(guī)模大的金融產(chǎn)品，完善綠色金融服務(wù)體系。第二，吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)。開展生態(tài)功能區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)，有利于充分發(fā)揮財(cái)政性資金的杠桿作用，吸引社會(huì)資本尤其是民間投資參與生態(tài)功能區(qū)地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)民間投資健康發(fā)展。

2．完善財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度

《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見》明確指出，中央財(cái)政要繼續(xù)加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并會(huì)同發(fā)展改革和環(huán)境保護(hù)部門明確和強(qiáng)化地方政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任。地方各級(jí)政府要以保障國(guó)家生態(tài)安全格局為目標(biāo)，嚴(yán)格按照要求把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金主要用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提高基本公共服務(wù)水平等。總體來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償包括縱向生態(tài)補(bǔ)償與橫向生態(tài)補(bǔ)償：（1）縱向補(bǔ)償包括中央對(duì)地方的專項(xiàng)補(bǔ)償和省域內(nèi)的相關(guān)補(bǔ)助。中央財(cái)政要進(jìn)一步加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，特別是中西部國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。生態(tài)補(bǔ)償要納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排，在財(cái)政預(yù)算安排中增設(shè)相關(guān)科目，并盡量提高補(bǔ)償額度。中央和地方政府對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)資產(chǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)南群箜樞颍瑢⒂邢薜难a(bǔ)償資金合理分配，提高補(bǔ)償資金的利用效率。發(fā)揮中央財(cái)政對(duì)地方環(huán)境財(cái)政的引導(dǎo)作用，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式有效調(diào)動(dòng)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的積極性。將中央與省級(jí)財(cái)政撥付的一般轉(zhuǎn)移支付分別同各省與縣域生態(tài)環(huán)境改善掛鉤，對(duì)生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)好的地區(qū)，可以考慮提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。［15］（2）區(qū)際橫向補(bǔ)償。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見》，鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)要采取資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等多種形式，對(duì)相應(yīng)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。建立區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。建立起突破地方行政區(qū)域限制的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，必須有一個(gè)負(fù)責(zé)日常事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，由國(guó)家相關(guān)部門的代表及各地方政府派出的代表共同組成。國(guó)家相關(guān)部門代表負(fù)責(zé)組織牽頭地方政府代表之間的談判、協(xié)商，并對(duì)達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償意向的轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行監(jiān)督，將我國(guó)現(xiàn)有零散的省際生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付納入常規(guī)的轉(zhuǎn)移支付制度之中。［16］

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［責(zé)任編輯 葉甲生］

Research on Legal Incentive Mechanism of Key Ecological Function Areas Eco-Compensation in Perspective of Comparative Analysis

ZHAO Ning
（Law School，He＇nan Normal University，Xinxiang He＇nan 453007，China）

Currently，land management in key ecological function areas in our country is the traditional mode by means of administrative regulation or legal restriction to restrict the land usage．However，incentive measures are taken in developed countries＇eco-compensation，such as marketization of eco-compensation standard，clarifying natural resources property rights，substantive public participation and dual drive of compensation funds sources from both the government and the market．Advanced legislation experiences overseas provide important enlightenments to our country＇s key ecological function areas eco-compensation legal system．In order to build incentive legal mechanism of key ecological function areas eco-compensation in our country，specialized agency should be established，scientific and reasonable ecological compensation standard should be carried out，the property right system of natural resources should be perfected，substantial community participation should be strengthened，and the financial laws should be improved．

key ecological function areas；eco-compensation；market mechanism

D912．6

A

1008－6021（2015）04－0015－06

2015－08－08

河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2015－GH－004），河南師范大學(xué)博士科研啟動(dòng)費(fèi)課題資助（項(xiàng)目編號(hào)：QD4101）。

趙 寧（1980－），女，遼寧沈陽(yáng)人，法學(xué)博士，副教授。研究方向：環(huán)境資源法，經(jīng)濟(jì)法。