◎ 文 《法人》見習(xí)記者 肖岳

“稅收法定”之爭

◎ 文 《法人》見習(xí)記者 肖岳

若要完成2020年之前全面落實稅收法定的目標，無疑需要經(jīng)歷改革陣痛，甚至相當程度的利益博弈

3月15日，《中華人民共和國立法法》完成了其出臺15年后的首次修改。當日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議閉幕之前，表決通過了關(guān)于修改《立法法》的決定，國家主席習(xí)近平簽署第二十號主席令予以公布。

本次《立法法》修訂，最引人關(guān)注的內(nèi)容無疑是有關(guān)“稅收法定”的原則得以明確。十八屆三中全會中，將“落實稅收法定”作為財稅改革的重要目標。而今年兩會，伴隨著《立法法》的修改，對于稅收法定的相關(guān)探討，成為焦點之一。

2014年我國全國財政收入數(shù)據(jù)顯示，當年全國財政收入逾14萬億，其中85%來自稅收，這也較直觀地反映了稅收在財政收入中舉足輕重的地位。

所謂稅收法定原則，是指稅收必須由國家最高權(quán)力機關(guān)通過立法程序并以法律形式予以確定，最早由英國提出，目前已為各國所公認，大部分國家也將其作為憲法原則采用，在我國憲法中也有所體現(xiàn)。

由于特殊的經(jīng)濟發(fā)展原因，在改革開放初期，考慮到稅收制度面臨的情況復(fù)雜、相關(guān)經(jīng)驗較少，1984年9月，全國人大常委會做出決定并授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制過程中，擬定有關(guān)稅收條例，并以草案形式發(fā)布執(zhí)行，后據(jù)試行經(jīng)驗加以修改并提請人大常委會審議。

此后，增值稅、消費稅、土地增值稅、資源稅等，都以國務(wù)院暫行條例的形式規(guī)定。這些稅收暫行條例適應(yīng)了當時的經(jīng)濟環(huán)境，對經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用，當然，也伴隨著一些問題和爭議。

隨著經(jīng)濟形勢的不斷變化，切實履行稅收法定原則，全國人大及其常委會收回對行政機構(gòu)的授權(quán)，越來越受到關(guān)注。而一些長期受到爭議的稅種，也面臨清理的契機。近年兩會上，關(guān)于稅收法定的提案及相關(guān)內(nèi)容反響十分熱烈。而今年兩會通過的新《立法法》將稅收法定原則進一步明確，為下一步的稅制改革開了個好頭。

稅收新形勢

我國貫徹稅收法定原則經(jīng)歷了特殊的經(jīng)濟發(fā)展過程?，F(xiàn)有的稅收暫行條例與幾部稅法共同構(gòu)建了稅收制度。但隨著改革開放逐步深入，經(jīng)濟快速發(fā)展，法制建設(shè)日臻完善以及公民法律意識不斷增強。將現(xiàn)行稅收條例上升為法律，實現(xiàn)所有稅種設(shè)立、征收、管理等均由法律規(guī)范的時機已經(jīng)成熟。正是在這一大背景下，修訂后的《立法法》明確了稅收法定原則。但若想改變這一現(xiàn)狀，無疑需要經(jīng)歷改革陣痛，甚至相當程度的利益博弈。

“稅收法定是早就確立的，現(xiàn)在要解決的是授權(quán)和落實問題?！敝袊ù髮W(xué)終身教授、中國行政法學(xué)研究會名譽會長應(yīng)松年在接受《法人》記者采訪時表示，1984年，鑒于改革開放后在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制方面，因稅收經(jīng)驗欠缺等因素，全國人大授權(quán)國務(wù)院擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行經(jīng)驗加以修訂，報請全國人大常委會審議立法。

“現(xiàn)在再提稅收法定，實際上就是要把稅收授權(quán)后國務(wù)院擬定的有關(guān)稅收條例的試行草案加以總結(jié)修訂，上升為法律?，F(xiàn)在我國在稅收方面已經(jīng)具有很多經(jīng)驗，全國人大現(xiàn)在完全可

以也應(yīng)該將授權(quán)出去的權(quán)力收回來?！睉?yīng)松年說。

而在北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安看來，目前對稅收法定的探討越來越多，與征稅觀念在社會中尤其是個人觀念中的日漸深化，有著分不開的關(guān)系。

“一方面是我國關(guān)于稅收法定相關(guān)事項的推行和普及更加深入人心；另一方面，在陽光財政等大背景下，我國的稅收也取得了相應(yīng)的改善?！苯靼哺嬖V《法人》記者。

“本次《立法法》修改后，進一步將稅收法定落實了，進步蠻大的?！睆?fù)旦大學(xué)經(jīng)濟思想與經(jīng)濟史研究所所長韋森如是告訴《法人》記者。

從稅收、預(yù)算及財政整體情況來看，我國近些年在稅收方面亦是進步明顯：在《預(yù)算法》的近期修改中，預(yù)算公開被納入其中。此外，人大在審議、監(jiān)督、編制和執(zhí)行預(yù)算的過程中起到的作用也明顯加強。

而此次《立法法》中對于稅收法定原則的確立，對于稅種的開征、停征，稅率的制定，稅收的征收管理等均提出須經(jīng)立法程序，由人民代表大會立法并加以規(guī)范。這將有利于對今后的政府財政行為進行相應(yīng)規(guī)范，使其依法行權(quán)。

暫行條例將終結(jié)

資料顯示，在我國現(xiàn)行的18個稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅3個稅種是由全國人大立法征收之外，其他15個稅種均是國務(wù)院經(jīng)全國人大授權(quán)，通過制定稅收暫行條例來進行征收。

而《立法法》修訂之后，本著2020年之前全面落實稅收法定的目標，意味著以暫行條例作為征稅依據(jù)的情況將不復(fù)存在。

“這一點是不容置疑的?！碧旖蜇斀?jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光在接受《法人》記者采訪時表示，在稅收法定原則下，所有暫行條例以及政府發(fā)布的規(guī)章，都將不能算數(shù)，而必須以法律來確立稅收。

不過，李煒光同時也表示了他的擔心。全國人大及其常委會需要承擔起如此重的立法任務(wù)，在短短幾年內(nèi)完成立法的難度非常高，工作量也會很大。而現(xiàn)在尚未明顯看到全國人大設(shè)置相關(guān)委員會或者業(yè)務(wù)部門，所以完成如此復(fù)雜的立法任務(wù)和將來對新立法案的審議及監(jiān)督，都將遇到很大挑戰(zhàn)。

“這一現(xiàn)狀不及時改變，2020年前的全面稅收法定將會遇到問題?！崩顭樄飧嬖V《法人》記者。

不過，關(guān)于稅收法定，也有一些觀點表示擔憂。有觀點提出，如果稅收依據(jù)立法執(zhí)行，當遇到國際經(jīng)濟突發(fā)事件時，是否立法的流程會影響到稅率調(diào)整的及時性。

李煒光對此表示，立法是非常嚴肅的，無論涉及到哪稅種的開征、停征，稅率如何制定，整個程序都必須要立法。而隨著市場和社會的變化，可能一部法律制定后，稅率需要進行調(diào)整，可以由政府掌握一定的稅收裁量權(quán)，比如稅率的裁量權(quán)，但一定要明確，該裁量權(quán)本身也是法定的，政府的權(quán)力不能超出人大賦予的范圍，且人大隨時可以收回。

應(yīng)松年則建議，今后新出臺的稅收法律中，如果以前暫行條例相對完善的，可以僅對其中不妥之處進行修改后，再提交全國人大審議，最終通過一系列的程序使其成為完善的法律。

5年與30年

外界之所以對稅收法定如此關(guān)注，是因為其既涉及政府利益，又涉及公民利益。受訪專家認為，若政府對于征稅獨掌大權(quán)，其財政行為不能受到法律約束，則較容易發(fā)生強制征稅風(fēng)險，會對公民財產(chǎn)權(quán)益造成侵犯。

目前我國以暫行條例和稅法共同構(gòu)成的稅收制度，已經(jīng)存在了30年。按照稅收法定目標，要在2020年即5年時間內(nèi)，完成稅收法定的全面落實，面臨的挑戰(zhàn)的確不小。一方面是改革開放到現(xiàn)在30多年的稅收制度和其中積弊，另一方面是5年的落實時間，到底能否完成以及如何完成，是外界普遍關(guān)心的問題。

李煒光認為，5年內(nèi)落實確有一定難度，雖然將一些已經(jīng)實行多年的成熟的暫行條例上升為法律并完成立法程序，本身難度不大，但關(guān)鍵在于從最高層到政府，能否對此事足夠重視，相應(yīng)的人才包括法律專家、稅收專家以及專業(yè)的研究機構(gòu)能否共同協(xié)作起來。

立法是需要嚴謹慎重的，不完善的法律所帶來的后果可能很嚴重，而完成一部法律必然需要一定時間，在以往的立法過程中，對現(xiàn)有法律的修改都往往需要數(shù)次審議、相當長的時間跨度才能最終完成，而一部征收新稅種的法律出臺，則需要更長時間。

姜明安則告訴《法人》記者，立法時除了需較科學(xué)嚴謹?shù)难芯刻接懞痛罅咳瞬诺耐度胪猓诙愂樟⒎ㄟ^程中，不宜單獨依靠人大代表和人大常委會的力量，還應(yīng)讓人民參與其中，應(yīng)召開聽證會、論證會等，以此便于最終找到好的解決方案。

韋森亦認為，在進行稅收立法時，應(yīng)注意到預(yù)算及政府收支等問題對稅收的影響。稅收是綜合性事項，需要進行實質(zhì)性的、更深入的探討。

應(yīng)松年則建議，如果能夠在進行稅收法定相關(guān)工作時，從人力上加大投入，請一些稅務(wù)機關(guān)的研究人員和社會研究機構(gòu)的專家，那么2020年之前稅收法定全面落實還是比較樂觀的。