何迪初

中國經(jīng)濟社會的全面轉型使得政府的公共服務能力越來越難滿足社會公眾不斷提高的需求，許多基層政府開始嘗試借鑒新公共管理運動的成功經(jīng)驗，在公共部門中引入市場機制，通過政府公共服務外包更好地為社會提供公共服務。由于政府的特殊性，政府公共服務外包（采購）是政府最典型和最具有代表性的形式。

事實上，公共服務產(chǎn)品中有相當一部分都可以采取特許經(jīng)營或適當補貼等形式，將這些職能從政府轉移到社區(qū)或民間組織，利用市場提高公共服務質量，降低成本，這已經(jīng)是發(fā)達國家成熟的政府運作思路。近年來，我國部分省市區(qū)在這方面的實踐，無論是服務范圍還是服務深度都取得了積極進展和較大的突破。然而政府要最大程度地發(fā)揮外包的實施力度，必須在保證公平性和公共性的基礎上，根據(jù)外包的效果、可衡量性的難易程度及市場競爭的強烈程度，通過在穩(wěn)定性、受組織喜好干預等方面的比較結果，得出社會組織具備優(yōu)勢的方面，有針對性地進行政府公共服務的外包。比較結果見下表。

政府在獲得服務外包帶來的諸多收益的同時，公共服務外包過程中所產(chǎn)生的問題也隨之而來。深圳市所推行的頗受爭議的服務項目——“綜合執(zhí)法管理模式”引發(fā)社會各界廣泛爭議。深圳將其管轄區(qū)域內的治安巡查、協(xié)助維護交通秩序、協(xié)助做好治安防控等職能外包給了物業(yè)公司，由物業(yè)公司人員代行使相關職能，在實施過程中廣大群眾表示強烈不滿。這種行為恰恰是違反了我國公安機關行政執(zhí)法權的基本職能。

由此可見，做好政府公共服務職能的外包必須先理清實施過程中存在的問題，這不僅能為人民群眾提供更多、更好、更優(yōu)質的服務，還能降低公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本、節(jié)約公共財政開支，同時對于我國公共事業(yè)單位體制機制改革、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化都有一定的參考價值和借鑒意義。

一、政府公共服務外包存在的問題

1.雙方權責關系不明晰

社會組織名義上是為政府提供公共服務的外包工作，但是由于受到行政管理體制制約，在自身發(fā)展長期缺乏完整性規(guī)劃的情況下，完全成為了地方政府部門的“二級機構”。這就導致社會組織的相當一部分權力是在政府部門的支持下完成的，從而產(chǎn)生質量評估、工作效率和社會監(jiān)督等一系列問題，使得政府、社會組織在公共服務外包標準、社會組織的資質和雙方權責等方面長期缺乏約束。公共服務外包的內容、標準不明確，有的政府是把本應由政府提供的公共職能服務完全交給了外包，結果增加了額外經(jīng)費開支，導致政府責任的嚴重缺失。

2.相關法律制度不健全

我國公共服務外包仍處于起步階段，缺乏政府統(tǒng)一的制度和法律法規(guī)。一方面，我國與政府公共服務外包相關的法律只有《政府采購法》，且沒有明確將公共服務內容寫入政府采購的名目中，雖然有些地方政府在對本區(qū)域內情況調研后制定了相關規(guī)定，但是大多是以區(qū)域指導意見的形式下發(fā)，在權威性、約束性、規(guī)范性方面缺少執(zhí)行力，沒有全國性的法律依據(jù)。另一方面，在社會事業(yè)及公共事業(yè)等領域還沒有形成管辦分離的機制，從而很難實現(xiàn)政府職能的轉變。

3.公共服務外包路徑單一

企業(yè)在成本效率、融資經(jīng)營、管理技術方面具有明顯優(yōu)勢，但在需要提供復雜的個人服務、服務的購買者和消費者分離、存在價格歧視等制度下，容易脫離公共服務的本質屬性。非營利組織雖然具有社會公益性的價值觀，踐行以志愿精神為背景的利他主義和互助精神，具有貼近基層和公眾的優(yōu)勢，通常涉及一些被主流社會體制包括政府和市場所不能和涉及不到的領域，在一些難以產(chǎn)生利潤的公共服務體系中，能夠滿足社會公眾對公共服務的多樣化需求，為權益受到忽視的弱勢群體提供所需的服務，但并不是在所有的公共服務領域都具有優(yōu)勢。與西方發(fā)達國家相比，比如美國，在政府出資的所有公共服務中，非營利組織占56%，在就業(yè)和訓練服務方面占48%，保健服務方面占44%。我國政府受傳統(tǒng)觀念的影響，都是選擇企業(yè)作為公共服務外包的對象，非營利組織參與政府公共服務外包在數(shù)量上和范圍上都遠遠不及美國。

4.合同實施過程缺乏可操作性

外包合同中，政府和承包者是一種契約關系，政府掌握著資金和政治優(yōu)勢，承包者則要滿足政府的契約要求。然而在實際實施過程中，由于雙方信息不對稱，政府并不是完全了解承包者的情況，承包者也不能達到政府要求的效率和質量。長此以往，這種不對稱往往會導致逆向選擇、低價風險及成本增加三種后果。

二、完善政府公共服務外包的建議

1.完善相關法律、法規(guī)制度建設

公共服務外包能否順利實施要以健全的法律、法規(guī)為依據(jù)，一是在推行公共服務外包的同時，需在法律層面明確其地位，將具體采購內容寫入《政府采購法》中;二是制定相應的實施細則，規(guī)范和約束政府與承包者之間的行為，可建立公開、公平的招標制度和行之有效的考核機制，把群眾滿意度作為衡量指標;三是分清政府權、責、利和承包者的外包權限，防止權力濫用。

2.完善公共服務外包程序，規(guī)范合同管理

政府公共服務外包能否實現(xiàn)，取決于政府、社會組織、群眾三者之間能否在平等的條件下明確各自的權責關系。只有在具備法律效應的合同約束下，政府才能更好地制定合同標的和要求，規(guī)范公共服務的質量和效率，落實相應的激勵和監(jiān)督行為。三者之間不是從屬關系，而是平等的合作關系。

3.完善多元化的外包主體地位，引用競爭機制

從傳統(tǒng)的、單一的只將公務服務提供給企業(yè)的形式中轉變出來，交由具備資歷、社會口碑良好的非營利性機構承擔。引入競爭機制，將需要服務外包的信息通過招標采購網(wǎng)及相關媒體向社會發(fā)布，利用“鯰魚效應”讓最優(yōu)的承包者實現(xiàn)承擔公共服務外包的責任，達到降低企業(yè)在外包過程中的“壟斷”地位的目的。

4.完善政府服務外包的監(jiān)督體系，加大管理力度

在公共服務提供者更加多元化的形勢下，政府并不是一包了之，而是要實施更加縝密的監(jiān)管和制約。為了能讓公眾的利益最大化，政府必須實行全過程的跟蹤和檢驗，防止承包者做出投機行為，保障公眾利益不受損害。建立專門的監(jiān)督機構，落實到個人，設置24小時投訴電話，提倡第三方監(jiān)督，如媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等，實現(xiàn)公正、客觀地對外包服務進行評價。

5.完善考評體系，加強激勵機制

建立科學化、規(guī)范化的考評體系是促進每項公共服務合格完成的重要手段。采取激勵措施，一是在經(jīng)濟上制約承包者的服務質量，實行按完成的優(yōu)異等級付款，區(qū)別對待不重視質量優(yōu)差的外包行為;二是將公眾滿意度作為激勵措施的重要條款，可建立公眾網(wǎng)絡評比平臺，以公眾的投票率按一定的比例累積到服務外包的考評中;三是實行精神嘉獎，對于按時按量完成服務外包的機構發(fā)放精神榮譽方面的獎勵，并計入該組織的信譽度值。

由此可見，通過公共服務外包，能夠改變政府自辦服務的模式，改變政府部門做一件事情就要建立一個服務機構或自辦一個事業(yè)單位、養(yǎng)一批人的習慣，變養(yǎng)人為辦事。政府向社會組織購買公共服務，是對公共服務體制的破冰嘗試，也是“服務型政府”與“小政府”兩種方向融合的必然結果。一方面，對于市場能夠興辦的公共服務，“小政府”不需要成立面面俱到的機構并配置人員;另一方面，“服務型政府”又必須成為公共服務的最大提供者，這使政府利用財政收入購買社會組織的公共服務順理成章。政府公共服務外包有利于創(chuàng)新公共服務的體制機制，提高公共服務的效率和品質，建設服務型政府;也有利于促轉型，實現(xiàn)改善民生與擴內需保增長的統(tǒng)籌，加快現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展;還有利于服務消費類市場培育、成長，有利于政事、政府與中介組織的分開和管理創(chuàng)新。推進政府公共服務外包，就是為了讓百姓和服務對象得到更多的服務、更好的服務、更滿意的服務。