張寶泉，劉 飛

（1.甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅 酒泉 735000；2.玉門油田水電廠電力水利工程公司，甘肅 玉門 735200）

對討賴河流域傳統(tǒng)分水制度的思考和建議

張寶泉1，劉 飛2

（1.甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅 酒泉 735000；2.玉門油田水電廠電力水利工程公司，甘肅 玉門 735200）

討賴河流域傳統(tǒng)的分水制度已與當?shù)亟?jīng)濟社會的健康發(fā)展不相適應，為推進流域水資源科學管理的目標，必須以初始水權分配為核心，強化水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度，重構流域水權制度體系與制度安排，并通過節(jié)水型社會建設、完善制度法規(guī)、培育水市場和公共參與監(jiān)督等，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

討賴河流域；分水制度；水資源

隨著甘肅省酒泉、嘉峪關地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，討賴河流域內(nèi)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉為基礎的水資源管理模式面臨現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設、生態(tài)環(huán)境保護等各方面需求的挑戰(zhàn)，流域內(nèi)水資源供需矛盾日益突出。如何突破傳統(tǒng)的分水制度，嚴格落實總量控制指標，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，避免討賴河成為第二個石羊河等諸多問題已成為流域內(nèi)亟需解決的問題。黨的十八大把生態(tài)文明納入中國特色社會主義建設“五位一體”的總體布局。十八屆三中全會又明確提出要實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制等。甘肅省水利廳在解讀深化水利改革重點時，明晰了深化水利改革的思路，確定了水權、水價、工程管理、水利投融資 4個著力點。這些都對水資源管理利用提出了越來越高的要求。在這個轉(zhuǎn)型階段，水資源管理的首要任務就是根據(jù)水資源的承載能力，統(tǒng)籌兼顧水資源在各領域各行業(yè)之間優(yōu)化分配，有效地防止人類對水資源的無限需求造成對生態(tài)環(huán)境的破壞，實現(xiàn)水資源的科學管理、合理配置、高效利用和有效保護。

1 流域概況

甘肅省討賴河流域位于河西走廊中部，為內(nèi)陸河黑河西部子水系，屬黑河水系一級支流。流域東起馬營河，西以嘉峪關市境內(nèi)的黑山為界，南與疏勒河流域毗鄰，北以金塔盆地的馬鬃山為界。有討賴河（又稱北大河）、洪水河、紅山河、觀山河、豐樂河、馬營河等六條河流。流域涉及青海省祁連縣、甘肅省張掖市肅南縣、高臺縣，酒泉市肅州區(qū)、金 塔縣以 及嘉峪關 市。流域 總面積 1.93萬 km2，多年平均徑流量 11.62億 m3，地下水資源為 0.51億 m3，灌溉面積約91330hm2。

討賴河是流域內(nèi)最大的一條河流，發(fā)源于青海省祁連山中段，多年平均徑流量 6.45億 m3，灌溉面積 38640hm2萬畝。河流從冰溝出山后，流經(jīng)甘肅省嘉峪關市、酒泉市肅州區(qū)，最后進入酒泉市金塔縣，經(jīng)鴛鴦池水庫調(diào)蓄后，用于下游工農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟生產(chǎn)。

2 討賴河分水制度的歷史演變

討賴河流域水資源開發(fā)利用歷史悠久，在西漢時期就有了引水灌溉，至康熙中后期直至乾隆年間，清政府在河西大力開展軍事屯田，遷入居民，灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模，開始產(chǎn)生用水矛盾。雍正年間初創(chuàng)“均水制”?！熬啤蓖ㄟ^不斷的修改調(diào)整，適用范圍日趨擴大，得到了越來越多人的認可，制度也更加成熟與靈活。民國以后逐漸形成具有水權意識的討賴河分水制度，構成了討賴河水資源管理機制的雛形。新中國成立后，黨和政府對討賴河流域的分水制度進行了大幅度修改，徹底廢除了燃香分水制度。1962年，成立了全流域性的討賴河管理處，制定了全流域第一份完整的分水計劃。討賴河現(xiàn)行分水制度正式始于 1963年，酒泉鋼鐵公司成立后，經(jīng)1974年、1976年、1980年、1984年四次修改后延續(xù)至今（詳見表 1）。

目前現(xiàn)行的分水制度為討賴河干流年內(nèi)給中游討賴灌區(qū)（包括嘉峪關市、酒泉市肅州區(qū)、邊灣農(nóng)場）用水 153天，其中給 洪水河灌 區(qū)調(diào)水 3000萬 m3；給中游酒泉鋼鐵（集團）有限責任公司工業(yè)用水 4500萬 m3。給下游鴛鴦灌區(qū)用水 175天。

表1 討賴河流域分水天數(shù)及水量

3 討賴河分水制度的主要特點

現(xiàn)行討賴河分水制度的主要特點是沒有直接確定分配給各用水戶的總水量，而是通過取水時間控制分水，以地表水取水時長作為水量分配的核心控制手段，即“定時不定量”，只有酒泉鋼鐵公司年引水量 4500萬 m3，在規(guī)定時段供給。在通常意義上，“定時不定量”的水權制度與以水量體積分配的“水量水權”制度相對應，成為“時間水權”。“時間水權”保障了用水單位在規(guī)定時段內(nèi)的水量水權，用水單位可以支配時段內(nèi)的所有河道來水?！皶r間水權”具有“強穩(wěn)定性、弱排他性、可轉(zhuǎn)化性以及可交易性”4個基本特性。

3.1 傳統(tǒng)分水制度的合理性

討賴河流域分水制度長期以來在流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中較好地起到了協(xié)調(diào)供需矛盾、維持流域用水秩序的作用，是討賴河水資源管理的基礎，為流域的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。傳統(tǒng)分水制度尊重自然規(guī)律，將全年來水量在工農(nóng)業(yè)、上中下游之間進行了統(tǒng)籌分配，總體上按時段劃分了上中下游的時間水權，按照灌溉輪期劃分的用水時段在大多數(shù)年份基本能夠滿足以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式為主的用水需求，適應了中游無水庫調(diào)節(jié)而下游有水庫調(diào)節(jié)的實際，而定量向酒泉鋼鐵公司供水，又體現(xiàn)了其科學性和靈活性。

3.2 傳統(tǒng)分水制度存在的主要問題

3.2.1 管理機構對水資源的管理、合理配置和有效監(jiān)督難以到位

討賴河現(xiàn)行管理體制只對討賴河河道和南、北兩條共用干渠進行管理，流域機構只能按照分水制度將河道來水在規(guī)定的時段內(nèi)分配給各用水單位，因中游無調(diào)蓄性工程，水資源時空分布無法控制，在枯水年份中上游旱情表現(xiàn)尤為突出。然而，各區(qū)域、各灌區(qū)均從本地區(qū)利益出發(fā)，各自為政，互不謙讓，流域機構又不能對流域內(nèi)的水資源進行統(tǒng)一調(diào)度和實施有效的監(jiān)督，由此導致區(qū)域之間、行業(yè)之間水資源開發(fā)利用的沖突愈演愈烈。

3.2.2 用水總量難以控制，不利于節(jié)水型社會的建設和發(fā)展

傳統(tǒng)的定時不定量的用水制度，促使各灌區(qū)在規(guī)定時段內(nèi)對河道的來水均全額引用，使用水總量難以控制。并且經(jīng)過近 30年的社會發(fā)展和人口增長，社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整和城鎮(zhèn)、生態(tài)等多領域用水需求的加大，致使需水時間與分水時段出現(xiàn)沖突，仍按當時確定的比例分配水量，必然出現(xiàn)目前的余缺不均問題，不符合“總量控制、定額管理”的水資源管理理念。

3.2.3 地下水資源缺乏統(tǒng)一管理，不利于生態(tài)文明建設的可持續(xù)發(fā)展

傳統(tǒng)的分水制度沒有將地下水、生態(tài)環(huán)境用水納入其中。長期以來，地下水開采沒有科學的監(jiān)控調(diào)節(jié)手段，給下游生態(tài)環(huán)境造成不利影響。流域內(nèi)的地下水管理各自為政，致使地下水循環(huán)系統(tǒng)遭到破壞。近年來，下游清水、臨水河的泉水出露量已快速減少，地下水超采并影響地表水水量的問題已經(jīng)顯露，長此以往勢必導致下游泉水枯竭。另一方面，中游用水單位按照時段對水量進行了全額分配，直接造成討賴河主河道斷流，對河流生態(tài)健康和區(qū)域生態(tài)環(huán)境形成了嚴重威脅。

4 改進完善討賴河分水制度的建議

4.1 明確流域機構主體地位，強化水資源統(tǒng)一管理

應賦予流域機構對流域水資源開發(fā)利用、生態(tài)保護、工程項目建設的管理權限，流域機構應享有完全自主管理和處理事務的權利，在工作中與各部門和地方政府之間要權限清晰，職責分明，并充分借鑒疏勒河流域的成功管理經(jīng)驗和模式，發(fā)揮流域管理機構的作用。實現(xiàn)正在籌劃建設的討賴河上游討賴峽水庫、中游的洪水河水庫和已建的下游鴛鴦池水庫的聯(lián)合調(diào)度，實行流域水資源的統(tǒng)一管理。

4.2 積極倡導，大力推進節(jié)水型社會建設

通過建設節(jié)水型社會，建立起以水權、水市場為基礎的水資源統(tǒng)一管理體制，形成完整的水資源開發(fā)利用蓄、取、供、用、耗、排的控制系統(tǒng)。在堅持流域水資源配置優(yōu)先次序的前提下，認真分析各行業(yè)的發(fā)展狀況，優(yōu)化水資源配置。

（1）流域內(nèi)主要用水為農(nóng)業(yè)灌溉，而農(nóng)業(yè)灌溉基本是大水漫灌。因此，應以農(nóng)業(yè)作為節(jié)水的突破口，應積極引導農(nóng)戶發(fā)展噴灌、滴灌、管道輸水和微噴、微灌等節(jié)水設施。

（2）采取有效措施，做好工業(yè)節(jié)水，合理限制高耗水企業(yè)的發(fā)展。

（3）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，鼓勵水資源配置向相對低耗水、高效益的產(chǎn)業(yè)傾斜，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和優(yōu)化。

（4）挖掘城市節(jié)水潛力，發(fā)展好循環(huán)用水。

（5）通過制度建設，依靠經(jīng)濟和法律手段，配以必要的行政措施，建立全社會自覺節(jié)水的激勵約束機制。

4.3 全面嚴格落實總量控制、定額管理制度

以討賴河流域現(xiàn)行分水制度為基礎，以初始水權分配為核心，通過行政手段與民主協(xié)商相結(jié)合的方法，優(yōu)化配置流域內(nèi)各用水單位的用水總量，明確各行業(yè)、各灌區(qū)的水資源使用權指標，實現(xiàn)宏觀上區(qū)域發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力的相適應。同時，通過用水定額，建立微觀定額體系，并根據(jù)實際情況對各用水單位的用水量進行動態(tài)調(diào)整。將宏觀的用水總量控制與微觀的用水定額效率管理有機地結(jié)合起來，實現(xiàn)雙線結(jié)合，雙線控制。

4.4 培育水市場，實現(xiàn)水權有償轉(zhuǎn)讓

水市場是水權初始分配后的再分配，是商品經(jīng)濟市場化進程的必然趨勢。目前，討賴河中游的討賴灌區(qū)每年在春、冬灌溉時段均向下游的金塔鴛鴦灌區(qū)借水，然后在夏灌期間進行還水，形成了水市場交易的外部環(huán)境。作為流域機構應充分發(fā)揮對水資源的宏觀調(diào)控作用，清晰界定水權，制定合理的水權價格，探索和建立水權流轉(zhuǎn)的運行機制，鼓勵將節(jié)約的水量在各領域之間以水商品的方式進行交易，逐步形成水市場交易平臺，并通過法律、經(jīng)濟、行政和科技等多種手段，制定用水權交易市場規(guī)則，提高水資源的有償使用。

4.5 建立健全監(jiān)督機制，加快水資源管理信息化建設步伐

積極鼓勵流域內(nèi)各地區(qū)、各行業(yè)、各部門及社會公共廣泛參與對水權、水量分配、水質(zhì)保護的管理和監(jiān)督，調(diào)動廣大用水戶參與水資源管理的積極性，形成共同參與、群策群力，實行依法管理和民主協(xié)商管理相結(jié)合的流域管理制度。利用現(xiàn)代科技，加快建設水資源管理信息化平臺，強化水資源計量和監(jiān)測，為水資源的科學調(diào)度和優(yōu)化配置提供強有力的支撐。

［1］魏寶君.全面推進水利改革加快解決甘肅水問題［N］.甘肅日報，2014-01-06.

［2］甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，清華大學.討賴河流域分水制度變遷及其現(xiàn)代水資源管理模式研究［R］.2010.

［3］王忠靜.討賴河流域水資源可持續(xù)利用的思考［J］.甘肅水利，2011（06）.

［4］劉強.創(chuàng)新討賴河流域水資源管理模式科學推進水資源管理［N］.酒泉日報，2010-03-23.

TV213.4

A

1672-2469（2015）08-0011-03

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2015.08.004

張寶泉（1979年—），男，工程師。