樊釘

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

國家治理現(xiàn)代化視野下的“領(lǐng)導(dǎo)小組”決策研究

樊釘

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

領(lǐng)導(dǎo)小組是我國特有的一種決策機制，在推進重大改革舉措，應(yīng)對突發(fā)事件，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)無縫隙治理等方面發(fā)揮著重要作用。但由于缺乏有效規(guī)范，出現(xiàn)了一些領(lǐng)導(dǎo)小組職能重疊、多頭管理的問題。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新的時代背景下，如何總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策規(guī)律、作用和意義，推進領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置和運行走向法制化的軌道，不僅是各級黨政部門提高自身科學(xué)執(zhí)政能力的必然要求，更是推進綜合改革攻堅戰(zhàn)役的重要課題。

領(lǐng)導(dǎo)小組；決策；議事協(xié)調(diào)；國家治理

領(lǐng)導(dǎo)小組是我國特有的一種組織形式，早在新中國建立之初就已出現(xiàn)，但其職能定位、設(shè)立條件卻始終未見于憲法、法律明文規(guī)定。官方文件將其歸為“非常設(shè)機構(gòu)”或“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”[1]。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實各項改革工作，中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著中國特色社會主義改革走向有了新的總體戰(zhàn)略規(guī)劃。在這樣一個大的時代背景下，科學(xué)分析領(lǐng)導(dǎo)小組的作用意義和運行規(guī)律，推動領(lǐng)導(dǎo)小組機制建設(shè)走上科學(xué)、民主、法制的道路，不僅是提高各級黨和政府執(zhí)政能力的必然要求，更是推進國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、領(lǐng)導(dǎo)小組如何參與決策

領(lǐng)導(dǎo)小組名目復(fù)雜且變動頻繁，按存在時間長短，可以分為常設(shè)型（如中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，19世紀(jì)50年代設(shè)立，其間幾經(jīng)撤銷更名存續(xù)至今）和臨時型（如北京奧運會和殘奧會領(lǐng)導(dǎo)小組）；按設(shè)立機構(gòu)類別可分為中央一級（如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組）、國務(wù)院一級（如國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）和地方黨委、政府一級。

在分析其決策方式之前，有必要先界定相關(guān)概念。首先，并非所有“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”都稱作“領(lǐng)導(dǎo)小組”，很多被命名為“委員會”、“指揮部”、“辦公室”、“工作組”等。一般意義上理解，“委員會”比“領(lǐng)導(dǎo)小組”正式性強，很多“領(lǐng)導(dǎo)小組”撤銷后成立“委員會”變成常設(shè)機構(gòu)（如1958年成立的中央政法小組，幾度撤并，1990年正式歸入中央政法委員會）。其次，并非所有“領(lǐng)導(dǎo)小組”都具有“議事協(xié)調(diào)”決策職能，特別是2008年后，中央為規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，將很多階段性工作“領(lǐng)導(dǎo)小組”剝離出來，不再承擔(dān)議事協(xié)調(diào)職能（如全國經(jīng)濟普查領(lǐng)導(dǎo)小組）[2](pp.120～121)。為便于研究，本文所討論的客體專指以“領(lǐng)導(dǎo)小組”命名，且具有議事協(xié)調(diào)職能的機構(gòu)?！拔瘑T會”可理解為“領(lǐng)導(dǎo)小組”常設(shè)化的一種形式；“辦公室”可以理解為是“領(lǐng)導(dǎo)小組”下設(shè)在常規(guī)機構(gòu)中的辦事部門；“指揮部”則主要指承擔(dān)緊急搶險、重大工程項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)臨時機構(gòu)；“工作組”則主要指承擔(dān)辦事職能的臨時性派出機構(gòu)。

常規(guī)的決策過程是一個從“問題→社會問題→決策問題→決策結(jié)果”的鏈狀結(jié)構(gòu)（見圖1）。在這個決策鏈條上，政府部門往往劃分若干功能單元，有的部門專門負(fù)責(zé)信息搜集，有的負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督，中樞部門負(fù)責(zé)決策拍板等。領(lǐng)導(dǎo)小組的功能單元劃分較為模糊，某些事務(wù)可能委托常規(guī)機構(gòu)協(xié)助完成，而另一些事務(wù)則有可能全程包攬，直接深入細(xì)節(jié)親自操作。這種無規(guī)可循的情況是由其特殊的結(jié)構(gòu)和運行方式?jīng)Q定的：在結(jié)構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)小組一般包括“組長”、“組員”和“辦公室”三部分。組長、組員不屬于常設(shè)單元，往往以會議、文件等形式進行溝通、協(xié)調(diào)并作出決定，形式較為松散，因而需要有處理常規(guī)性事務(wù)的人員和機構(gòu)協(xié)助其開展工作[3](pp22～26)。這種虛實結(jié)合的二元結(jié)構(gòu)使領(lǐng)導(dǎo)小組看似無職無權(quán)，但實際上具備了決策中樞、信息搜集、咨詢建議和監(jiān)控執(zhí)行等5項功能（見圖2）。并且，由于組長往往由“一把手”親自兼任，組員往往跨部門、跨行業(yè)甚至跨地區(qū)，小組也因此衍生出“超部門”的職權(quán)。

領(lǐng)導(dǎo)小組的決策運行方式大致有三種：

圖1 常規(guī)決策程序

圖2 領(lǐng)導(dǎo)小組的決策運行方式

一是文件起草。在很多重大歷史問題、重大改革措施出臺前夕，領(lǐng)導(dǎo)小組往往以“文件起草組”的形式出現(xiàn)，高層領(lǐng)導(dǎo)直接進組參與調(diào)研討論。如，新中國第一部憲法性文獻《共同綱領(lǐng)》的起草組由周恩來親自領(lǐng)導(dǎo)，李維漢執(zhí)筆，其間7次大規(guī)模會議討論修改[4](pp47～49)。1982年以來，黨中央、國務(wù)院先后制定15個有關(guān)“三農(nóng)”問題的“一號文件”，基本程序都是“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組—國務(wù)院常務(wù)會議—中央政治局常會會議—中央政治局會議—中央農(nóng)村工作會議”反復(fù)討論修改[5]。領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)的文件起草工作不等同于單純的文秘撰稿，而是包含了前期調(diào)研、組織專家論證、召開有關(guān)部門協(xié)調(diào)會、反復(fù)審議修改、公布實施等多個環(huán)節(jié)的復(fù)雜工程，這本身就是一個完整的決策鏈。

二是會議召集。很多領(lǐng)導(dǎo)小組以會議召集的形式“亮相”并集中開展工作。如，每年一度的中央經(jīng)濟工作會議（由中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織）、全國宣傳思想工作會議（由中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織）。這些會議本身既帶有工作總結(jié)性質(zhì)，又帶任務(wù)部署色彩，還具有部門協(xié)調(diào)性質(zhì)。某些可能帶有爭議的問題，經(jīng)過與會代表討論，對草案進行補充修改后發(fā)布執(zhí)行。這種召集會議的形式某種程度上延伸了決策鏈，是一個決策方案調(diào)整、部署動員和監(jiān)督執(zhí)行的過程。

三是專項督導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組的執(zhí)行機構(gòu)——辦公室一般設(shè)在綜合協(xié)調(diào)部門（辦公廳），這種設(shè)置本身既有便于協(xié)調(diào)的考慮，又有決策督導(dǎo)的功能。很多理論學(xué)習(xí)活動、專項治理活動中，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組本身就是為了監(jiān)督執(zhí)行，如“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)專項治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“治理小金庫領(lǐng)導(dǎo)小組”、“公務(wù)用車專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組”等。很多重大改革措施出臺前，領(lǐng)導(dǎo)小組也以政策試點形式出現(xiàn)，如2003年設(shè)立的“文化體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等。

二、領(lǐng)導(dǎo)小組的意義

（一）“領(lǐng)導(dǎo)小組”是對傳統(tǒng)政府決策的突破和補充

政府結(jié)構(gòu)通常按縱向和橫向兩種方式劃分?？v向即依上下級關(guān)系形成的權(quán)力垂直分布，橫向即為適應(yīng)專業(yè)化管理而形成的部門分工?？v向劃分解決的是管理層級問題，橫向結(jié)構(gòu)則是解決管理幅度的問題，兩者最終都面臨集權(quán)與分權(quán)的矛盾。

集權(quán)與分權(quán)最直接的體現(xiàn)是信息或知識的占有或轉(zhuǎn)移。為了提高決策科學(xué)性，任何組織都面臨兩種選擇：一是將相關(guān)知識轉(zhuǎn)移給那些有決策權(quán)的人，二是將決策權(quán)力轉(zhuǎn)移給那些擁有相關(guān)知識的人。在韋伯創(chuàng)立科層制理論的前工業(yè)化時代，知識多以通用性為主，專業(yè)分工也不精密，組織之間以及組織內(nèi)部進行知識轉(zhuǎn)移不需要過于特殊的條件，因而組織結(jié)構(gòu)劃分以縱向?qū)蛹墳橹鳌，F(xiàn)代社會專業(yè)知識分工日益增多，知識轉(zhuǎn)移的成本越來越高，決策權(quán)力的橫向轉(zhuǎn)移成為了必然之選，換言之，部門橫向分工成為了一種趨勢。然而，橫向分工勢必帶來另一種矛盾，那就是部門治理的“灰色地帶”——名義上各部門都有職責(zé)監(jiān)管，但實質(zhì)上權(quán)力博弈、交叉扯皮，有利的大家都搶，無利的誰也不管。

解決橫向分工“灰色地帶”的手段不外乎三種：一是政府再造。20世紀(jì)末，從發(fā)達國家到發(fā)展中國家普遍興起以新公共管理為核心的政府再造。講求以市場為導(dǎo)向，減少政府干預(yù)，下放決策和執(zhí)行權(quán)力，通過大力發(fā)展非政府組織來提供公共服務(wù)。二是程序再造。在不觸及政府機構(gòu)改革的情況下，打破決策封閉性，通過專家論證、技術(shù)咨詢、決策公示、聽證制度等手段調(diào)整決策程序。三是建立臨時性機構(gòu)，加強決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)。

三種方式中，最有效的顯然是第一種，大刀闊斧推行政府改革，但必須建立在三個前提之下：一是市場經(jīng)濟成熟，二是法制健全，三是非政府組織發(fā)育完備。而這三方面恰恰是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，尤其缺少真正意義上的非政府組織承接政府與市場的橋梁作用。由于“人治”文化傳統(tǒng)延續(xù)至今，普通百姓對全能型政府的期望居高不下，純粹西化的政府再造顯然難以照搬中國。第二種方式，即決策流程再造。近年來我國各級政府均有所嘗試，如決策聽證、網(wǎng)絡(luò)問政等，但效果并不明顯，尤其是聽證會制度。1998年，我國頒布《價格法》提出“價格聽證”，推行至今，“什么問題需要聽證”、“什么人有資格聽證”、“聽證結(jié)果如何公示、有無效力”等問題始終沒有根本解決。由于相關(guān)規(guī)定散見于各類行政法規(guī)，并且條文規(guī)定過于原則化，使得聽證會在實踐中流于形式，變成了“為聽而聽證”、“逢聽必漲”，聽不聽一個樣。徒法不足以自行，程序再造的前提同樣是法制環(huán)境的健全，而達到這一目標(biāo)同樣需要一個相對緩慢和漸進的過程。因此，三種方式選擇中，建立臨時性機構(gòu)就成為中國特色政治制度建設(shè)的一種可行之選，尤其是領(lǐng)導(dǎo)小組通過加強部門間的協(xié)同作戰(zhàn)，有利于最大限度地體現(xiàn)社會主義集中力量辦大事的舉國優(yōu)勢。

在應(yīng)對突發(fā)事件方面，“領(lǐng)導(dǎo)小組”同樣能彌補傳統(tǒng)決策模式的短板。突發(fā)事件的特點包括突發(fā)性和公共危害性兩方面，很多突發(fā)事件并不一定蔓延形成公共危害。轉(zhuǎn)型期的中國社會，各類突發(fā)事件日益頻發(fā)，很多看似“突發(fā)”的事件實質(zhì)上都有一個量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化過程。我國現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)對體系是建立在傳統(tǒng)職能分工基礎(chǔ)上的，各種突發(fā)事件的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對很難明確由哪一個部門歸口負(fù)責(zé)。再經(jīng)過層層過濾、塊塊切割，使得整個應(yīng)對體系異常復(fù)雜，對突發(fā)事件第一時間捕捉和反應(yīng)的能力都比較遲緩，跨部門協(xié)同作戰(zhàn)成本往往十分高昂，難以形成高效能的整體。領(lǐng)導(dǎo)小組能夠在很大程度上彌補這一缺欠，可以達到統(tǒng)一指揮與分權(quán)治理的有效協(xié)調(diào)。

（二）“領(lǐng)導(dǎo)小組”是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的重要手段

中國共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在處理黨政關(guān)系的過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組機制發(fā)揮了重要的作用，大體可以分為三個階段來分析：

第一階段，“黨政合一”背景下（新中國成立到19世紀(jì)80年代初）領(lǐng)導(dǎo)小組產(chǎn)生并以咨詢建議為主要職能。1954年，《人民日報》刊發(fā)題為《我國國家機關(guān)組織和活動的原則》文章指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)，是國家機關(guān)組織與活動的基礎(chǔ)……黨對國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作用的最高表現(xiàn)，在于國家機關(guān)解決一切重大問題時都是按照黨的決議和指示?！盵6](pp1～2)從這篇文章和當(dāng)?shù)馗鞣N相關(guān)文獻梳理來看，這一時期所確立黨政關(guān)系的基本原則可以概括為：（1）黨是國家的最高決策領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；（2）黨的領(lǐng)導(dǎo)是路線、方針、政策和組織領(lǐng)導(dǎo)；（3）黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過國家機關(guān)來體現(xiàn)。

體現(xiàn)黨對國家和社會事務(wù)管理的重要形式之一就是領(lǐng)導(dǎo)小組，具體是通過“歸口”方式實現(xiàn)。歸口管理最早出現(xiàn)在政府管理領(lǐng)域[7](pp49～54)，隨后被運用到黨對國家事務(wù)的管理上來。1958年中共八大二次會議決定成立中央財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教5個小組。在《中共中央關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》中指出，“這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處……對大政方針和具體部署，政府機構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央?！睆倪@一表述看，當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能還只是咨詢建議，不具有決策甚至具體執(zhí)行權(quán)。這種“黨政合一”關(guān)系之下的領(lǐng)導(dǎo)小組制度設(shè)計，既體現(xiàn)了黨對社會事務(wù)歸口管理，又注重路線、方針、政策指導(dǎo)的原則，沒有干預(yù)政府行政事務(wù)。

“文化大革命”期間，黨對政府行政的干預(yù)走向極化，最終連各級黨委也被“踢開”?！案镂瘯辈粌H取代政府，而且取代了各級黨委。5個領(lǐng)導(dǎo)小組相繼停擺。值得一提的是，1966年政治局?jǐn)U大會議決定設(shè)立“中央文革小組”，雖然只存在3年，但卻從一個文件起草“參謀秘書機構(gòu)”發(fā)展成為黨的最高權(quán)力機關(guān)，甚至取代中央書記處和政治局，掌控了中央的實際權(quán)力。一個非正式機構(gòu)在3年時間里達到登峰造極，而后又在沒有任何正式文件的情況下銷聲匿跡，產(chǎn)生這種特殊現(xiàn)象的原因，是毛澤東與當(dāng)時中央一線領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于社會主義建設(shè)的矛盾分歧的結(jié)果[8](pp47～54)。

第二階段，“黨政分開”背景下（19世紀(jì)80年代到90年代）領(lǐng)導(dǎo)小組恢復(fù)并開始突出議事協(xié)調(diào)決策職能。1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議講話中首次指出“以黨代政”、“黨政不分”和“權(quán)力過分集中”是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的關(guān)鍵。1987年，黨的十三大報告首次正式提出“黨政分開”原則。在這一原則指導(dǎo)下，恢復(fù)了一批領(lǐng)導(dǎo)小組，如：中央政法小組（1978年）、中央財政經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)小組（1980年），中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1981年）。同時，由于改革開放任務(wù)千頭萬緒，又成立了一批新的領(lǐng)導(dǎo)小組，如：中央對外宣傳小組（1980年）、中共黨史領(lǐng)導(dǎo)小組（1982年）、省市自治區(qū)機構(gòu)改革指導(dǎo)小組等，使得這一時期領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量激增，并且領(lǐng)導(dǎo)小組不再隸屬中央書記處，而是直接對政治局負(fù)責(zé)。由于組長和成員職務(wù)級別較高，領(lǐng)導(dǎo)小組的衍生權(quán)力增大，實質(zhì)上已經(jīng)具備一定程度的決策權(quán)。

第三階段，從19世紀(jì)90年代至今，黨的執(zhí)政理念產(chǎn)生了新飛躍，特別十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，明確“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。領(lǐng)導(dǎo)小組機制走上法制化軌道，體現(xiàn)在三個方面：一是數(shù)量精簡。1993年十四屆二中全會明確只設(shè)立12個中央議事性委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院系統(tǒng)也分別在1993、1998、2003、2008和2013年7次采取撤銷、歸并等方式精簡一批領(lǐng)導(dǎo)小組。二是原則規(guī)定小組設(shè)立規(guī)程，“凡工作可以交由現(xiàn)有機構(gòu)承擔(dān)或者由現(xiàn)有機構(gòu)進行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)；確需設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的，要嚴(yán)格按照《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》的規(guī)定，由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)提出方案，報國務(wù)院決定，一般不單設(shè)實體性辦事機構(gòu)，不單獨核定人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)?！比窃瓌t規(guī)定小組開展工作的方式，“按會議制形式活動，不設(shè)辦事機構(gòu)，只設(shè)少量秘書工作人員”[9]。

三、如何從國家治理現(xiàn)代化角度推進領(lǐng)導(dǎo)小組建設(shè)

領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置靈活，易于最大限度地節(jié)約行政成本，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展工作，但也是正由于某些缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范，使各級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)小組在設(shè)置和運行過程中出現(xiàn)了一些偏差，主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是設(shè)立隨意性強，監(jiān)督管控困難?！俺闪㈩I(lǐng)導(dǎo)小組→開會→發(fā)文件”，逐漸成為各級黨政部門應(yīng)付“任務(wù)”的工作方法。由于我國各級黨委、政府機構(gòu)設(shè)置有上下對口、左右對齊、職能同構(gòu)的傳統(tǒng)，上級部門有多少機構(gòu)，下級部門也相應(yīng)地會成立多少個職能機構(gòu)。這種上下級機構(gòu)職責(zé)的簡單翻版，催生了一大批形同虛設(shè)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。據(jù)報道，牡丹江市2008年行政體制改革自查時發(fā)現(xiàn)，有219個領(lǐng)導(dǎo)小組下掛在市政府[10]。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)常與常規(guī)業(yè)務(wù)部門相互干擾，產(chǎn)生“政出多門”、“多頭管理”、“九龍治水”的現(xiàn)象。從另一個角度看，很多“小組”的“領(lǐng)導(dǎo)”基本屬于“兼職”。如果只靠開會、看文件“臨時”了解情況作決定，難免出現(xiàn)脫離實際的誤決誤斷，變成秘書指揮領(lǐng)導(dǎo)。此外，由于領(lǐng)導(dǎo)小組既無上級主管部門直接進行督導(dǎo)，也不對各級權(quán)力機關(guān)具體負(fù)責(zé)，又游離于紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門監(jiān)管視野之外，容易在經(jīng)費、人事等方面滋生權(quán)力腐敗[11](pp20～22)。

二是容易產(chǎn)生機構(gòu)膨脹，降低決策效率。任何機構(gòu)部門設(shè)立如果缺乏精密的制度設(shè)計和嚴(yán)格的運行監(jiān)督，都容易走向自我膨脹的異化道路。常識告訴我們，機構(gòu)可以不斷膨脹，而公共權(quán)力卻不可能憑空增長。機構(gòu)膨脹所依賴的權(quán)力資源除了一部分因公共事務(wù)日益復(fù)雜需要之外，必然會有另一部分權(quán)力實質(zhì)上從公眾手中褫奪而來。如果聽之任之，勢必造成“與民爭利”的惡性循環(huán)，陷入“精簡—膨脹—再精簡”的行政怪圈。不僅有違設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的初衷，反而還會導(dǎo)致新的權(quán)力博弈，加大行政成本，降低決策效率和執(zhí)行力。

黨的十八大和十八屆三中全會提出“國家治理現(xiàn)代化”的時代命題。某種意義上講，治理現(xiàn)代化的前提是法治化。只有增強依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，才能把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。也許有人會認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組只是為推進工作而設(shè)立的一個臨時性機構(gòu)，沒有必要上升到立法加以規(guī)范的高度，但從前篇討論我們不難看出，很多領(lǐng)導(dǎo)小組實質(zhì)上已經(jīng)具有相當(dāng)程度的決策權(quán)。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督。從加強權(quán)力運行監(jiān)督的角度看，領(lǐng)導(dǎo)小組不僅應(yīng)該，而且必須加強法制化建設(shè)，走上規(guī)范化道路。習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布30周年大會講話中也強調(diào)指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”從這個意義上來講，不論黨政部門，都應(yīng)當(dāng)高度重視并積極推進領(lǐng)導(dǎo)小組的法制化運作，這不僅僅是提高黨和政府社會治理能力的基礎(chǔ)和前提，更是推進中國特色社會主義建設(shè)和改革的基礎(chǔ)和前提。

領(lǐng)導(dǎo)小組的法制化進程，應(yīng)該從設(shè)立、運行和長遠發(fā)展改革幾個方面著眼。

（一）“任務(wù)識別”應(yīng)當(dāng)成為領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立的前提

設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組首先應(yīng)對決策任務(wù)的性質(zhì)進行判斷：第一個層面是常規(guī)性判斷，主要解決“難”和“急”的任務(wù)識別。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)主要解決超常規(guī)問題。常規(guī)決策任務(wù)應(yīng)盡量納入現(xiàn)有組織框架內(nèi)解決，即便需要多部門協(xié)同攻關(guān)的難題，也應(yīng)盡量通過部（門）際協(xié)調(diào)會的形式提出方案，達成共識并交由一個主責(zé)單位負(fù)責(zé)督辦落實。對于突發(fā)事件，應(yīng)該首先搜索是否有先例可循。很多事件雖然屬于突發(fā)，但只要有“應(yīng)急預(yù)案”庫，凡無必要上升到危機決策范疇的，都應(yīng)作為常規(guī)性任務(wù)對待。各級政府部門也應(yīng)從突發(fā)事件應(yīng)對過程中，不斷積累案例庫，不斷完善應(yīng)急預(yù)案，避免逢“急”遇“難”必設(shè)“組”。第二個層面是重要性判斷，主要從決策問題的作用周期、涉及面、頻發(fā)性和重復(fù)性等角度進行識別。如果一項任務(wù)僅涉及當(dāng)前較短時期，僅對某一個職能領(lǐng)域產(chǎn)生影響，或者重復(fù)性、規(guī)律性較強的話，一般應(yīng)交由常規(guī)部門處置，不必設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組。第三個層面是適應(yīng)性判斷。經(jīng)過前兩個層面價值判斷之后，即便的確屬于重大、超常規(guī)任務(wù)，也應(yīng)首先盡量考慮在現(xiàn)有框架內(nèi)，通過改變操作流程，擴大解決任務(wù)的輸出能力來解決，避免陷入經(jīng)常改變組織結(jié)構(gòu)的怪圈[12](pp59～60)?？傊I(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)盡量少設(shè)立，設(shè)立“精”，避免設(shè)立“濫”或者多頭管理。

價值層面的判斷雖然很難通過法律規(guī)章明文的形式出現(xiàn)，但卻能夠以行政案例的方式作為各級政府判斷有無必要設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組的依據(jù)。

（二）規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組運行應(yīng)該重視細(xì)節(jié)。

除黨中央和國務(wù)院對中央一級和國務(wù)院一級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行過多次原則性規(guī)范外，2007年“兩會”期間，全國人大對地方各級人民政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)也進行過原則性規(guī)范，明確僅縣級以上人民政府可設(shè)立議事決策性領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組不另設(shè)行政編制，且設(shè)立之初就必須同時規(guī)定撤銷的條件和時限[13]。應(yīng)當(dāng)說，這為領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置和撤銷奠定了良好的制度基礎(chǔ)，但目前的制度規(guī)范過于寬泛和原則，在很多細(xì)節(jié)問題上還有待進一步明確：

一是由誰批準(zhǔn)。首先，嚴(yán)格控制“自上而下”規(guī)定動作設(shè)立數(shù)量，僅限到地市級以上，縣以下不再對口設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，行業(yè)部門內(nèi)部不得對下要求設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組。其次，嚴(yán)格控制“自下而上”本級黨政部門設(shè)立數(shù)量。一般來講，省、市、縣級政府須經(jīng)同級人大（常委會）通過，上級政府批準(zhǔn)；黨委系統(tǒng)由上級黨委審批；部委設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組須經(jīng)國務(wù)院審批。

二是如何公示。領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立有的以內(nèi)部發(fā)文形式通知，有的則只是在某次會議紀(jì)要中提及。黨的十八大報告提出“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。作為這項承諾的制度體現(xiàn)，今后除極個別保密性強的領(lǐng)導(dǎo)小組外，任何領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立包括事由、組長、成員、下設(shè)辦公機構(gòu)（及其主要成員）等主要事項都應(yīng)通過公眾媒體發(fā)布。

三是怎樣監(jiān)督。和所有黨政機關(guān)一樣，領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督主體理應(yīng)包括政黨、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、社會團體、公民和社會輿論。除對人、財、物運行方面的監(jiān)督之外，領(lǐng)導(dǎo)小組監(jiān)督特別要側(cè)重決策失誤的問責(zé)。在領(lǐng)導(dǎo)小組提出決策方案或者議決事項過程中，應(yīng)堅持民主集中原則，既防止一言堂，又防止決策失誤問責(zé)時形式上“集體負(fù)責(zé)”，實質(zhì)上“集體無責(zé)”。領(lǐng)導(dǎo)小組的決策失誤問責(zé)應(yīng)實行“一體承擔(dān)責(zé)任制”，組長負(fù)主要責(zé)任，組員負(fù)次要（間接）責(zé)任直到無責(zé)任，形成紡錘型逐級遞減的權(quán)責(zé)分布體系，避免一人替罪頂責(zé)，或者集體免責(zé)。

四是如何撤銷。領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷的客觀情形包括兩種，一是完成任務(wù)目標(biāo)，二是任務(wù)發(fā)生情勢變更，目標(biāo)依附的條件已不復(fù)存在。理想的撤銷模式當(dāng)然是由設(shè)立小組的發(fā)起者根據(jù)決策任務(wù)完成的情況進行判斷，但實踐中，由小組自身對其命運作出裁決并執(zhí)行的實際操作難度較大。應(yīng)考慮由各級政府“編辦”定期匯總下級部門領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立運行情況，報請審議，決定延長、撤銷、任務(wù)歸并等事項。

（三）領(lǐng)導(dǎo)小組有條件成為民間智庫決策參與的試驗田

“治理”的本意是實現(xiàn)社會各方多元參與。作為推進公眾政治參與的措施，近年來我國各級政府嘗試了聽證會、電視、網(wǎng)絡(luò)問政、政務(wù)微博微信等多種手段和形式，但直接參與決策的機制還沒有形成。領(lǐng)導(dǎo)小組非正式、非常設(shè)的靈活特性恰恰具備了公眾決策參與的基礎(chǔ)。

在很多關(guān)系民生的重大決策問題上，不僅可以吸收公眾代表參與討論，而且可以通過吸收民間智庫參與，培育新型非政府組織。領(lǐng)導(dǎo)小組的多元參與至少可以從四個方面對現(xiàn)有決策模式實現(xiàn)突破：一是主動發(fā)現(xiàn)社會潛在的危機問題，形成決策議題，從而在一定程度上轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)決策“消防隊員”滅火式的工作方法。二是適當(dāng)彌補政府部門因注意力稀缺，造成的決策目標(biāo)偏差。決策目標(biāo)是影響決策結(jié)果的重要因素，有可行性、合理性、相對穩(wěn)定性、社會效益和經(jīng)濟效益等多重考量。政府部門由于一段時期內(nèi)關(guān)注問題的局限，難免會出現(xiàn)目標(biāo)偏差，公眾和民間智庫參與下的領(lǐng)導(dǎo)小組模式能夠在很大程度上查遺補漏，校正決策目標(biāo)偏差。三是便于優(yōu)化決策方案。根據(jù)決策目標(biāo)的要求，廣開言路，多途徑、多角度提供解決問題的方案和途徑。四是可以在決策反饋上實現(xiàn)無縫隙跟蹤。領(lǐng)導(dǎo)小組現(xiàn)有運行模式最大的問題是缺乏有效的決策反饋機制。理論上講，決策過程是一個環(huán)環(huán)相扣的鏈條，上一項決策任務(wù)的終結(jié)就是下一項決策任務(wù)的開始。但如果以此為據(jù)的話，領(lǐng)導(dǎo)小組就很難作出任務(wù)終結(jié)的判斷。也就是說，如果把決策方案出臺作為領(lǐng)導(dǎo)小組終結(jié)標(biāo)志的話，決策實施的跟蹤、反饋和調(diào)整環(huán)節(jié)就容易被忽略；而如果一直跟蹤等待舊政終結(jié)，新政出臺，又拉伸了領(lǐng)導(dǎo)小組存在的合理生命周期。吸收民間智庫參與領(lǐng)導(dǎo)小組決策的優(yōu)勢是，即便領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷，體制外的生存機理仍可以幫助政府部門實施跟蹤反饋，進行決策調(diào)整。

可以說，民間智庫參與領(lǐng)導(dǎo)小組決策有利于構(gòu)建最廣義的“公共信息資源網(wǎng)”，實現(xiàn)決策前、中、后各階段“政府—公眾”的溝通回饋。這個“公共信息資源網(wǎng)”的組成可以包括：高校、科研院所等公共信息服務(wù)和準(zhǔn)信息服務(wù)事業(yè)單位；各種社會、市場調(diào)查和咨詢機構(gòu)等有償服務(wù)性民間組織；各類行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等信息服務(wù)團體等。目前，這些公眾信息組織缺乏信息來源，缺乏市場激勵機制，生存空間極為有限，而政府部門在信息搜集和政務(wù)公開（回饋）方面又難以做到及時、全面、準(zhǔn)確。搭建起既有利于民間又有利于政府的方式，可以采用課題招標(biāo)、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟手段，吸引公共信息部門參與信息搜集、提供決策建議。

[注釋]

①國際社會一般認(rèn)為非政府組織應(yīng)當(dāng)包括5個特征：組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。根據(jù)我國《社會團體登記管理條例》規(guī)定，任何正式注冊的民間組織都要有業(yè)務(wù)主管單位必須是政府部門或企事業(yè)單位。因此，完全符合國際標(biāo)準(zhǔn)的非政府組織在我國幾乎不存在。我們更多地使用“民間組織”、“社會團體”等概念泛指各種非營利、公益性組織或事業(yè)單位。即便如此，民間組織和社會團體發(fā)揮政府和市場中間潤滑劑的作用依舊極為有限。

[1]中國政府網(wǎng).國務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機構(gòu)的通知（國發(fā)[1986]100號），國務(wù)院關(guān)于非常設(shè)機構(gòu)設(shè)置問題的通知（國發(fā)[1988]56號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/ zhengce/content/2012-07/25/content_8011.htm.

[2]周望.中國“小組機制”研究[M].天津：天津人民出版社，2010.

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[4]孟紅.《共同綱領(lǐng)》誕生記[J].北京：秘書工作，2012（3）.

[5]新華網(wǎng).改革開放以來中央關(guān)于“三農(nóng)”問題的“一號文件”[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2006-02/0 9/content_4156863.htm.

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[9]中國網(wǎng).國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置的通知（國發(fā)[2008]13號）[EB/OL].http：//www.china.com.cn/law/flfg/ txt/2006-08/08/content_7059734.htm.

[10]新華網(wǎng).牡丹江給機構(gòu)“減肥”122個領(lǐng)導(dǎo)小組被撤[EB/ OL].http：//www.hlj.xinhuanet.com/xw/2008-11/25/content_15007726.htm.

[11]周望.議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改革問題初探[J].福州：福州黨校學(xué)報，2010（2）.

[12]張康之.任務(wù)型組織研究[N].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[13]中國政府網(wǎng).地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2007-03/05/content_542531.htm.

責(zé)任編輯：劉華安

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1008-4479（2015）01-0103-07

2014-10-06

樊釘（1972-），云南昆明人，博士，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，主要研究方向為行政決策。