王俊淇

[摘 ?要]人民群眾是國家治理的重要組成，人民群眾積極的政治參與是現(xiàn)代國家治理的根本要求，作為人民群眾政治參與重要方式之一的群眾監(jiān)督，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，呈現(xiàn)出了制度設計的頂層化、制度執(zhí)行的法治化、參與主體的多元化和參與目的的人本化等新的發(fā)展趨向。

[關鍵詞]國家治理;群眾監(jiān)督;人民群眾

[中圖分類號]D63 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1672-2426（2015）08-0020-04

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立當代中國全面深化改革的主要目標和基本路徑是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理的實質，是實現(xiàn)國家對社會各方面事物管理的制度化、規(guī)范化和程序化，它強調治理主體的多元和多元主體之間的互動合作。群眾監(jiān)督作為人民群眾政治參與的重要方式和人民主體地位的完美展現(xiàn)，其充分而有效的開展既是實現(xiàn)國家治理的客觀需要，又是推進國家治理的必然要求。在推進國家治理的大潮下，群眾監(jiān)督的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的趨向。

一、制度設計的頂層化

“科學合理的制度體系既是治理能力現(xiàn)代化的前提，又是現(xiàn)代化治理能力的產(chǎn)物，對于國家治理現(xiàn)代化具有決定性作用?！盵1]作為國家制度的重要組成部分和群眾監(jiān)督賴以規(guī)范、有序運行的群眾監(jiān)督制度體系，其建構和完善必須以推進國家治理現(xiàn)代化的整體需要為前提，不可能獨立于國家制度體系之外。這就要求群眾監(jiān)督的制度設計必須根據(jù)黨和國家立足于最高端的總體性規(guī)劃和戰(zhàn)略性構想來進行，使群眾監(jiān)督的制度建構在遵從黨和國家頂層設計的同時，又能根據(jù)自身要求以最高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃安排、最大限度的趨利避害、最具效益的貫徹執(zhí)行加強自己的頂層設計，實現(xiàn)制度構建的前瞻性和制度貫徹的堅決性的融合、制度設計的科學性和制度操作的便捷性的統(tǒng)一。

以頂層設計理論指導當代中國的制度體系構建，是健全和完善中國特色社會主義制度，更好解決發(fā)展中出現(xiàn)的階段性問題的客觀要求。頂層設計理論強調理念設計和現(xiàn)實操作的有效銜接，不僅關注“規(guī)劃設計對象的體系性、結構性、功能性、層次性、評判性等基本設計要素，更注重理論設計、制度設計、規(guī)劃設計在實踐中的落實問題，是延展于人們設計意愿與實踐落實之間的‘路線圖，是具有戰(zhàn)略的明確性和實踐的可操作性之多向思維理論的結晶”[2]。在“觸動利益比觸及靈魂還難”的當下中國，尤其是在政治體制改革嚴重滯后而既得利益者又利用其強勢地位竭力阻撓改革成果更多更公平惠及廣大人民群眾的情況下，黨群關系正在經(jīng)歷著由魚水關系到蛙水關系的微妙變化，甚至在局部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了黨群、干群關系嚴重對立的局面。加強群眾監(jiān)督制度的頂層設計，一方面可以使群眾監(jiān)督適應國家治理現(xiàn)代化的需要，促進制度設計的科學化，擺脫過去那種頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的被動局面;另一方面又可以使群眾監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督協(xié)同配合，充分發(fā)揮各個監(jiān)督系統(tǒng)的合力，有效懲治和預防權力腐敗，改善、修復和優(yōu)化局部已經(jīng)受損的黨群關系。作為我國權力監(jiān)督與制約系統(tǒng)中處于最基礎地位的監(jiān)督系統(tǒng)，群眾監(jiān)督只有在制度的規(guī)約下，才能避免其因主體廣泛且素質參差不齊所導致的不易控制的特點，在有序中發(fā)揮更大的作用;也只有在群眾監(jiān)督的性質、地位、方法、途徑以及程序等都得到制度確認和保障的條件下，人民群眾才能更加有底氣的行使自己的監(jiān)督權利。

群眾監(jiān)督的有法可依不能止步不前，群眾監(jiān)督的制度完善沒有完成時，相反，它必須根據(jù)時代發(fā)展和形勢變遷的要求，以科學合理的頂層設計為指導，不斷修正已有的不合理的制度并不斷將被現(xiàn)實操作反復證明為科學合理的做法確立為制度，才能不斷增強自身被依賴的砝碼，才能為實現(xiàn)群眾監(jiān)督的制度化、規(guī)范化奠定最根本的基礎。一套嚴謹?shù)闹贫润w系的建構，必須充分考察該項制度設計的歷史背景與現(xiàn)實需要，綜合考慮影響制度制定和貫徹的各種因素，嚴密論證制度構成的合理內核，統(tǒng)籌協(xié)調這一制度與其他制度的配合銜接，確保制度的組成部分與制度的影響要素不相沖突，制度的貫徹執(zhí)行與制度設計的初衷不相背離，才能謂之科學。從這個意義上說，群眾監(jiān)督的制度設計必須頂層化，才能在新世紀新階段我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期同時也是矛盾多發(fā)期，有效應對市場經(jīng)濟唯利是圖導向和西方金錢至上、個人主義等腐朽思想的侵蝕，在激發(fā)群眾政治參與，懲治和預防腐敗的漫漫長路上發(fā)揮更加持久而有效的作用。

二、制度執(zhí)行的法治化

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！盵3]實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要促進國家治理體系的“制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家”[4]。因此，推進國家治理必須建立完善的制度體系，確保制度從制定到執(zhí)行的每一步都有嚴格的程序規(guī)范和操作標準，使制度執(zhí)行沒有余地，使以權壓法、權大于法現(xiàn)象在最大程度上得到避免，使那些根據(jù)部門或地區(qū)利益選擇性執(zhí)行制度的行為進一步喪失其可操作的空間。群眾監(jiān)督同樣也必須在程序的框架內，遵循程序的規(guī)范以發(fā)揮其威力，這不光是因為科學而嚴謹?shù)恼纬绦蚰軌驅崿F(xiàn)正確引導政治行為的目的，從而保證政治行為結果的正義，更是法定的程序規(guī)范可以有效避免群眾監(jiān)督由于主體廣泛和不易控制的特點而可能帶來的不良影響，是群眾監(jiān)督有序、規(guī)范進行的可靠保證。

制度不僅能夠為相關行為確立明確的規(guī)范，使其行之有序，而且能夠為這種行為提供持久的動力，促其成為習性。一種行為、一種方式、一種模式無論其多么有效，對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步發(fā)揮多么巨大的推動作用，如果不能將其上升到制度的高度固定下來，那么這種有效的行為、方式或者模式便很難最終擺脫人亡政息的命運。因此，適時將被實踐反復證明為科學和有效的做法上升為制度，以“功成不必在我”的精神克服治理體制中客觀存在的部門主義、短期行為等弱點，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。這就要求我們在各項制度的貫徹執(zhí)行中不斷修正其不足，完善其缺陷，實現(xiàn)制度執(zhí)行程序化，執(zhí)行程序制度化。對于目前尚不健全的群眾監(jiān)督制度來說，更需要循著這樣一條道路不斷走向自身體系的完善。