黃海英 馬鴻斌

（寶應(yīng)縣水務(wù)局，江蘇 揚(yáng)州 225800）

1 寶應(yīng)縣地下水資源管理基本情況

寶應(yīng)縣地處長(zhǎng)三角和里下河地區(qū)，境內(nèi)水資源豐富，全縣多年平均年徑流深為250 mm，徑流總量為3.67億m3，年平均降水量為966 mm，境內(nèi)地下水天然資源約為2.59 億m3/年，可開采資源約為1.68 億m3/年（數(shù)據(jù)來自《寶應(yīng)縣土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）大綱》）。

1.1 開發(fā)利用概況

寶應(yīng)縣深層地下水開采集中在20 世紀(jì)80～90年代，長(zhǎng)期以來，地下水資源是全縣供水水源的重要組成部分，在保障城鄉(xiāng)居民生活用水、支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。目前，全縣范圍內(nèi)共有420眼深層地下水井，在開采層中，主要集中為松散巖類第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ承壓含水層；在開采區(qū)域上，城區(qū)主要集中在開發(fā)區(qū)，非城區(qū)集中在原農(nóng)村自來水廠。

1.2 地下水壓采的必要性

地下水是珍貴的淡水資源，具有水質(zhì)好、儲(chǔ)存量大、調(diào)節(jié)能力強(qiáng)等特點(diǎn)，一旦過量開采，僅靠自然恢復(fù)遠(yuǎn)不能達(dá)到補(bǔ)充地下水以避免各種災(zāi)害的目的。如果發(fā)生污染，即使采取最昂貴的工程處理措施，也難以在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)恢復(fù)至污染前的水平，因此，開展地下水壓采工作顯得十分必要。按照省政府《關(guān)于〈江蘇省地下水超采區(qū)劃分方案〉的批復(fù)》劃分，寶應(yīng)縣并不在禁采區(qū)，近年來的年平均開采總量也未超過可采量和省、市下達(dá)的總體指標(biāo)，但從保護(hù)地下水資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用以及保障南水北調(diào)輸水干線地質(zhì)穩(wěn)定和境內(nèi)擬建高速鐵路運(yùn)行安全的角度出發(fā)，地下水壓采工作勢(shì)在必行。通過地下水有效壓采，讓地下水資源“喘口氣、歇個(gè)腳”，既有利于地下水源涵養(yǎng)，防止地下水污染，又能促使地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用目標(biāo)。

1.3 近年來壓采措施及成效

圖1 2011～2013年寶應(yīng)縣地下水開采量變化圖

寶應(yīng)縣自2009年起，開始實(shí)施區(qū)域供水工程，至2013年年底全縣范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，徹底解決了農(nóng)村飲用水安全問題。以區(qū)域供水替代供給原居民、企事業(yè)單位等地下水取用水戶，大大削減了地下水取水量。在實(shí)施區(qū)域供水工程中，按照“水到井封”的原則，區(qū)域供水工程實(shí)施、地下水壓采和地下水井封填三項(xiàng)工作同步啟動(dòng)。縣財(cái)政累計(jì)投入資金3800萬元，完成了76 座私有私營小水廠的回購工作并關(guān)停所有小水廠。水行政主管部門對(duì)全縣范圍內(nèi)農(nóng)村自來水廠的220 眼地下水取水井和因改制、轉(zhuǎn)型或倒閉而報(bào)廢、閑置的企業(yè)自備水源井予以簡(jiǎn)易封存或調(diào)整為監(jiān)測(cè)井、備用水源井。地下水開采總量從2011年的2365萬m3壓減少到2014年的845萬m3，其中，工業(yè)企業(yè)地下水開采量為783萬m3，全縣地下水水位回升趨勢(shì)明顯。2011～2013年寶應(yīng)縣地下水開采量變化見圖1。

2 地下水壓采工作面臨的問題

地下水資源作為水資源的一個(gè)類別，與國土、礦產(chǎn)等自然資源緊緊聯(lián)系在一起，地下水壓采工作也同樣與其他資源的主管部門職能有所交織。

2.1 責(zé)任主體混亂不清

2.1.1 法律層面

我國現(xiàn)行水資源管理法律制度主要有《水法》和《水污染防治法》，按照法定職權(quán)劃分，水資源管理由水行政主管部門負(fù)責(zé)，水環(huán)境保護(hù)與治理則由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)。也就是說，將一種資源的開發(fā)利用與保護(hù)人為地割裂開來，將導(dǎo)致部門之間職能交叉?！端ā吩趯?duì)地下水資源管理作出規(guī)定的同時(shí)，也對(duì)地下水資源保護(hù)作了一定程度的規(guī)定，但并沒有對(duì)地下水超量開采行為以及如何承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任作出明確的規(guī)定?！端廴痉乐畏ā访鞔_將地下水保護(hù)納入水污染防治的范疇，但就如何防治和保護(hù)并沒有提出明確的原則。事實(shí)上，通過地下水壓采，確實(shí)是防止地下水水質(zhì)污染最有效的途徑?！督K省水資源管理?xiàng)l例》規(guī)定“在地下水限采區(qū)內(nèi)不得新增地下水井?dāng)?shù)量，并逐步壓縮地下水開采量”，即“廢（封）一鑿一”，與現(xiàn)行的區(qū)域供水“水到井封”的原則有所矛盾。按照“水到井封”的原則，水源轉(zhuǎn)換后就應(yīng)徹底封填或封存地下水井，而不是所謂的“不得新增數(shù)量”。另外，作為我省地下水管理第一部地方標(biāo)準(zhǔn)《江蘇省地下水利用規(guī)程》于2005年實(shí)施以來未作修訂，揚(yáng)州市也僅出臺(tái)了《淺層地下水管理辦法》，這些保護(hù)地下水的法律制度已經(jīng)在很大程度上不能有效滿足地下水資源保護(hù)的需求。

2.1.2 管理體制

地下水資源管理涉及多個(gè)部門，在實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化之后，已基本厘清了水行政主管部門與住建主管部門的關(guān)系，但現(xiàn)階段除了與環(huán)境保護(hù)主管部門職能有所交叉外，還涉及國土、衛(wèi)計(jì)等主管部門。由于不同部門之間缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，部門分割嚴(yán)重，造成多頭管理，使得地下水壓采責(zé)任無法明確。就水行政主管部門來看，傳統(tǒng)的興水利、除水害思想根深蒂固，因此，在管理中往往是重工程建設(shè)，輕生態(tài)保護(hù)；重開發(fā)利用，輕恢復(fù)保護(hù)；重水量的調(diào)劑，輕水質(zhì)的變化等。而環(huán)境保護(hù)部門更側(cè)重于水質(zhì)保護(hù)和生態(tài)的恢復(fù)。也就是說，從公眾到政府部門，對(duì)地下水壓采和保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，各部門為了部門利益的最大化，使得一些政策形同虛設(shè)，所謂的規(guī)劃往往只是停留在“墻上掛掛”。

2.2 水源轉(zhuǎn)換不徹底

2.2.1 用水習(xí)慣

寶應(yīng)縣用于地下水壓采的替代水源工程主要為區(qū)域供水工程，水源置換后，少部分取用地下水戶因受水價(jià)和傳統(tǒng)用水觀念影響，并不能接受。比如說，寶應(yīng)對(duì)全縣重點(diǎn)龍頭企業(yè)的地下水資源費(fèi)征收長(zhǎng)期以來實(shí)行的是“扎口”或“規(guī)范”收費(fèi)的政策，即不管取用地下水多少，按年度一次性征收水資源費(fèi)。此種征收方式，不僅養(yǎng)成地下水用戶“大手大腳”的用水習(xí)慣，造成水資源的大量流失，而且沒有做到水資源費(fèi)“應(yīng)收盡收”。另外，在區(qū)域供水工程實(shí)施前，對(duì)農(nóng)村自來水廠生產(chǎn)經(jīng)營采取的是鼓勵(lì)和扶持政策，并未收取或象征性地收取水資源費(fèi)。因此，相對(duì)于區(qū)域供水，使用地下水具有成本低廉的優(yōu)勢(shì)，從經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，用水戶有抵制水源轉(zhuǎn)換的情緒。

2.2.2 水源置換

區(qū)域供水實(shí)施后，區(qū)域內(nèi)的地下自備井除保留少部分作為供水的重要補(bǔ)充或改作監(jiān)測(cè)井外，絕大部分予以封存。全縣以京杭大運(yùn)河地表水作為水源，水量供應(yīng)基本上有所保證，但現(xiàn)階段粵海水務(wù)有限公司、潼河水務(wù)有限公司的9萬m3/d 和2.5萬m3/d 的供水規(guī)模并不能滿足全縣92萬人口的生活及生產(chǎn)用水需求，尤其是在節(jié)日、夏季等用水高峰期，城區(qū)管道一旦沒有及時(shí)更換，水壓上不去，用水問題就更為突出。另外，作為替代水源的管網(wǎng)覆蓋率并未達(dá)到真正意義上的100%，農(nóng)村地區(qū)仍存在遠(yuǎn)離主干管網(wǎng)的零星散戶，因接管成本過高，仍然取用地下水。

2.3 地下水源井封填滯后

2.3.1 “水到井封”工作不實(shí)

按照《江蘇省城鄉(xiāng)供水管理?xiàng)l例》以及省、市關(guān)于區(qū)域供水的要求，區(qū)域供水管網(wǎng)覆蓋地區(qū)自來水廠和其它企事業(yè)單位的深層地下水井應(yīng)在限期內(nèi)封閉填埋。但在實(shí)際操作中，地方政府和相關(guān)職能部門更多只是注重區(qū)域供水工程進(jìn)度和質(zhì)量，對(duì)地下水井并沒有按封井技術(shù)規(guī)范的要求實(shí)施封填，也沒有在第一時(shí)間對(duì)所封填地下水井工作進(jìn)行“回頭看”。雖有法律法規(guī)及相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)，地下水井所有權(quán)單位應(yīng)有對(duì)廢棄、閑置的水井進(jìn)行封填的義務(wù)，但實(shí)際操作中無法實(shí)施到位。比如說，對(duì)于回購的私營農(nóng)村小水廠和因企業(yè)倒閉而廢棄的自備水源井，企業(yè)都不存在了，如何再要求其主動(dòng)承擔(dān)封填責(zé)任。寶應(yīng)縣所回購的72 家原農(nóng)村私營自來水廠的123 眼地下水井中，沒有一眼按封井規(guī)范予以封填到位。而作為地下水管理部門，因?yàn)槿鄙賹ｍ?xiàng)資金，心有余而力不足，也只能是簡(jiǎn)易封存，以防污染。

2.3.2 經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位

寶應(yīng)縣除了現(xiàn)階段關(guān)停的農(nóng)村自來水廠地下水井外，還有許多企業(yè)，尤其是紡織、羽絨等行業(yè)的企業(yè)，當(dāng)初從蘇南、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遷移入駐寶應(yīng)時(shí)，說到底就是看中本地便捷廉價(jià)的地下水資源，其純屬需依靠消耗廉價(jià)地下水的方式來發(fā)展經(jīng)營。近年來，隨著“最嚴(yán)格水資源管理制度”的實(shí)施、“水十條”的出臺(tái)、區(qū)域供水“水到井封”的要求，這種廉價(jià)資源最終將在不久的時(shí)間內(nèi)，因壓采或禁采而淡出市場(chǎng)。在其淡出市場(chǎng)的同時(shí)，作為企業(yè)資產(chǎn)的地下水源自備井和封填經(jīng)費(fèi)、封存?zhèn)溆镁S護(hù)費(fèi)用，現(xiàn)階段并沒有納入相關(guān)預(yù)算。揚(yáng)州市在《區(qū)域供水工作目標(biāo)考核辦法》中，將“水到井封”作為一項(xiàng)內(nèi)容，把責(zé)任落實(shí)在水行政主管部門，但補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)、封填經(jīng)費(fèi)的政策卻沒有配套到位，使得水行政主管部門對(duì)壓采工作缺少了抓手。

3 對(duì)策建議

加強(qiáng)地下水壓采管理，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措，為有效推動(dòng)壓采工作，強(qiáng)化行政管理、健全法律制度、落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障等環(huán)節(jié)必不可少。

3.1 完善管理配套法規(guī)

3.1.1 出臺(tái)地下水管理政策

針對(duì)地方的實(shí)際情況，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)研究出臺(tái)地下水管理的配套政策，增強(qiáng)地下水壓采政策的可操作性和執(zhí)行力。對(duì)污染地下水資源的行為，要按照“誰污染、誰治理”的原則，將環(huán)境民事、行政、刑事責(zé)任有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格規(guī)定法律責(zé)任，充分發(fā)揮法律的威懾力；對(duì)地下水超采行為，采取“恢復(fù)原狀”的原則，對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出明確的規(guī)定。

3.1.2 完善地下水評(píng)價(jià)制度

對(duì)現(xiàn)有地下水井的開鑿技術(shù)資料進(jìn)行收集和整理，對(duì)成井報(bào)告、開采井結(jié)構(gòu)以及施工情況等重要資料缺失的，應(yīng)進(jìn)行必要的補(bǔ)充勘查。在完善技術(shù)資料的基礎(chǔ)上，委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行地下水資源評(píng)價(jià)和專業(yè)規(guī)劃，評(píng)價(jià)應(yīng)包括地下水水量評(píng)價(jià)、水質(zhì)評(píng)價(jià)、開采技術(shù)條件評(píng)價(jià)、環(huán)境效益評(píng)價(jià)和改善措施評(píng)價(jià)，地下水評(píng)價(jià)報(bào)告要做到像公布PM2.5 一樣公開各種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，以增加相關(guān)部門的責(zé)任意識(shí)。

3.1.3 適當(dāng)提高取水審批層級(jí)

在區(qū)域供水管網(wǎng)到達(dá)地區(qū)，嚴(yán)格地下水取水許可審批程序，可以適當(dāng)提高審批的層級(jí)，促使取用地下水用戶進(jìn)行生產(chǎn)工藝改造。對(duì)特殊行業(yè)確需使用地下水的，除按照《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》的要求執(zhí)行外，必須采取節(jié)水措施，提高重復(fù)利用率。對(duì)已封填的地下水井擅自啟用和“未批先鑿”的行為，應(yīng)始終保持高壓勢(shì)態(tài)，做到“露頭就打”。

3.2 整合管理部門的職能

3.2.1 科學(xué)編制壓采方案

為更好地保護(hù)和管理地下水資源，促進(jìn)地下水資源的可持續(xù)利用，強(qiáng)化對(duì)閑置井、廢棄井的管理，逐步削減地下水開采量，實(shí)現(xiàn)地下水壓采目標(biāo)，寶應(yīng)縣通過對(duì)現(xiàn)狀地下水開采的調(diào)查評(píng)價(jià)和壓采替代水源分析，合理確定壓采目標(biāo)及封井工程方案，最終編制了《地下水壓采方案》?！斗桨浮返木幹乒ぷ饔伤姓鞴懿块T牽頭，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，報(bào)縣政府批準(zhǔn)后實(shí)施。《方案》明確各級(jí)人民政府及相關(guān)職能部門的責(zé)任，按照“三先三后”的原則，即按照先超采區(qū)后非超采區(qū)、先管網(wǎng)到達(dá)區(qū)后非到達(dá)區(qū)、先城鎮(zhèn)區(qū)后非城鎮(zhèn)區(qū)的壓采次序，分階段、分年度合理規(guī)劃，做好近期和遠(yuǎn)期工作規(guī)劃，有效實(shí)施“水到井封”工作。

3.2.2 有效整合部門職能

進(jìn)一步整合并完善現(xiàn)有的地下水管理部門的職能，成立專門的地下水壓采工作班子或領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)地下水壓采工作的統(tǒng)一指揮和組織協(xié)調(diào)，按照“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次所有涉及地下水資源管理的部門力量，嚴(yán)格執(zhí)行水資源管理及水污染防治的各項(xiàng)法律法規(guī)，落實(shí)好各項(xiàng)地下水壓采措施。相關(guān)職能部門應(yīng)通力協(xié)作，摒棄部門利益，共同推進(jìn)地下水壓采工作的實(shí)施。

3.2.3 完善信息在線系統(tǒng)監(jiān)測(cè)

利用現(xiàn)有地下水資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)信息平臺(tái)，科學(xué)調(diào)整并完善地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)和監(jiān)測(cè)手段，建立省、市、縣三級(jí)地下水資源管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)地下水資源開發(fā)利用全過程的監(jiān)督管理，實(shí)行遠(yuǎn)程自動(dòng)監(jiān)控，并定期向社會(huì)公布超采區(qū)地下水動(dòng)態(tài)信息和壓采治理進(jìn)展情況。對(duì)超計(jì)劃用水戶實(shí)施自動(dòng)警告或限采，對(duì)壓采不力的地區(qū)、部門和單位視情況予以通報(bào)，督促抓好落實(shí)。

3.3 運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿

3.3.1 落實(shí)調(diào)價(jià)政策

江蘇省原水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)于2004年出臺(tái)，期間雖有調(diào)整，但與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)。隨著“水十條”的出臺(tái)，2015年4 月份，我省《關(guān)于調(diào)整水資源費(fèi)有關(guān)問題的通知》出臺(tái)，地下水水資源費(fèi)調(diào)至0.4～10 元/m3不等。調(diào)整政策初步建立了差別化的水資源費(fèi)征收體系和超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度，重點(diǎn)調(diào)整了地下水和高耗水行業(yè)水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)超計(jì)劃取水累進(jìn)加價(jià)征收水資源，實(shí)施懲罰性的征收標(biāo)準(zhǔn)。地方政府和相關(guān)職能部門應(yīng)以《通知》精神為契機(jī)，抓緊抓好相關(guān)配套文件的出臺(tái)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，建立符合市場(chǎng)導(dǎo)向和本地實(shí)際的水價(jià)利益調(diào)節(jié)制度。原則上，區(qū)域供水到達(dá)地區(qū)的地下水資源費(fèi)要略高于自來水費(fèi)，合理提高取用地下水用戶的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，消除地方保護(hù)主義的“小算盤”思想，取消“扎口”、“規(guī)范”等所謂的水資源費(fèi)“優(yōu)惠”政策，做到應(yīng)收盡收，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型或置換水源。

3.3.2 落實(shí)專項(xiàng)資金

保障地下水保護(hù)和壓采措施的落實(shí)，資金的來源是關(guān)鍵。地方政府應(yīng)根據(jù)壓采方案中的各個(gè)環(huán)節(jié)和規(guī)劃，按年度、分階段及時(shí)劃撥并逐年增大專項(xiàng)資金或財(cái)政補(bǔ)助的投入。另外，可通過積極申報(bào)水資源費(fèi)項(xiàng)目，爭(zhēng)取省或市專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，形成地下水壓采的良性機(jī)制。建立健全財(cái)政激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)用戶內(nèi)部管道改造確有困難的，地方財(cái)政可給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助；對(duì)主動(dòng)承擔(dān)封填義務(wù)的地下水井用戶，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。

3.3.3 強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

明確縣以上地方政府為地下水壓采工作的責(zé)任主體，將地下水壓采目標(biāo)納入最嚴(yán)格的水資源管理制度和水資源管理目標(biāo)的責(zé)任考核體系。作為地方政府要對(duì)其所涉及地下水資源管理的業(yè)務(wù)部門及轄區(qū)內(nèi)以下人民政府的工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督，按照壓采方案所規(guī)劃的封井計(jì)劃和工作方案，明確責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度和問責(zé)制度。通過網(wǎng)站、報(bào)刊等媒介公布本地區(qū)地下水壓采有關(guān)的計(jì)劃、目標(biāo)、責(zé)任等指標(biāo)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，自我加壓，以形成行政監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督和公眾監(jiān)督的良性監(jiān)督機(jī)制。

4 結(jié)語

地下水壓采工作既繁瑣、耗費(fèi)大，又牽扯各方利益，實(shí)施期間必定壓力重重，但其是改善地方投資環(huán)境和防止地下水污染的需要，各地人民政府和相關(guān)部門應(yīng)采取切實(shí)可行的手段，高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)地全面完成地下水壓采工作的各項(xiàng)任務(wù)。