顧 宏 賈仁甫 李江安 孫龍祥 張 炯 戴 勇

（1.高郵市水務(wù)局，江蘇 揚(yáng)州 225600；2.揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009）

我國人均水資源占有量2100 m3，僅為世界平均水平的28%［1］，資源性、工程性、水質(zhì)性缺水并存，但用水方式粗放，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，目前我國農(nóng)業(yè)是水資源耗費(fèi)大戶，農(nóng)業(yè)用水占65%左右，其中灌溉用水占80%，而農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.52，遠(yuǎn)低于0.7～0.8 的世界先進(jìn)水平［1］。為了促進(jìn)節(jié)約和有效使用水資源，對(duì)農(nóng)業(yè)用水總量進(jìn)行控制，要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水價(jià)的杠桿作用，減少對(duì)水資源的過度需求以及提高用水效率是非常有必要的。

近年，以“兩改一提高”為核心的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革正在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn)工作，其基本思路是以保障與改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、工程良性運(yùn)行為目的，統(tǒng)籌水價(jià)改革、體制改革與工程改造，兼顧骨干工程與末級(jí)渠系，著力構(gòu)建定位科學(xué)、定性準(zhǔn)確、核算規(guī)范、操作簡單、監(jiān)管便利的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；創(chuàng)新灌溉工程成本合理分?jǐn)偱c運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)骨干工程和末級(jí)渠系分別進(jìn)行補(bǔ)償，政府補(bǔ)償骨干工程成本費(fèi)用，用水戶承擔(dān)末級(jí)渠系及田間工程成本費(fèi)用，政府給予一定的補(bǔ)貼；推進(jìn)水價(jià)改革，同步推進(jìn)工程改造與管理體制改革，控制灌溉成本費(fèi)用，提高供水服務(wù)能力與用水管理水平［2，3］。

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要內(nèi)容，是建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的關(guān)鍵支撐。建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，通過研究精準(zhǔn)補(bǔ)貼辦法，提高對(duì)農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)民經(jīng)營主體和用水戶節(jié)水補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民節(jié)約用水的主動(dòng)性，保障農(nóng)民種糧的積極性和節(jié)水收益。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)田水利工程運(yùn)行長效機(jī)制，既解決末級(jí)渠系老化失修、工程供水能力衰減、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題［4］，又有利于培育農(nóng)民節(jié)水意識(shí)，減輕農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)，以確保國家糧食安全。

1 項(xiàng)目區(qū)概況

1.1 項(xiàng)目區(qū)基本情況

高郵市位于江蘇省中部，京杭大運(yùn)河貫穿南北，將全市自然分成運(yùn)西和運(yùn)東兩大塊。運(yùn)西為沿湖圩區(qū)和丘陵山區(qū)，地面高程4.5～28.0 m，一面依山，三面環(huán)水。運(yùn)東屬里下河平原地區(qū)，有引運(yùn)自流灌區(qū)和里下河低洼圩區(qū)，地勢低洼，地面高程一般為1.5～4.5 m，南水北調(diào)東線輸水河道三陽河穿越該區(qū)。全市地形總體上西高東低，南北高中間低，呈簸箕狀。高郵土壤肥沃，適宜水稻、小麥、棉花、油菜等糧食經(jīng)濟(jì)作物生長，境內(nèi)有大量的淡水養(yǎng)殖面積，出產(chǎn)各類淡水產(chǎn)品，是著名的“魚米之鄉(xiāng)”。

根據(jù)不同的地形，選擇菱塘—送橋、司徒—橫涇、三垛—漢留3 個(gè)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，其分別位于低丘平崗區(qū)、里下河圩區(qū)以及南水北調(diào)受水區(qū)，各代表蓄補(bǔ)結(jié)合提水灌區(qū)、提水灌區(qū)及平原自流灌區(qū)3 種不同類型。通過研究不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式，以形成成熟的機(jī)制模式，并推廣應(yīng)用。

1.2 水費(fèi)計(jì)收情況

目前，高郵市執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是江蘇省物價(jià)局、水利廳于2000年制定的《關(guān)于調(diào)整水利工程供水價(jià)格的通知》（蘇價(jià)工〔2000〕142 號(hào)、蘇水經(jīng)〔2000〕7 號(hào)）。由于按方收費(fèi)的條件尚不具備，故仍采取按畝收費(fèi)方式計(jì)收。丘陵地區(qū)按照成本及有關(guān)規(guī)定核定水價(jià)；沿運(yùn)自流灌區(qū)稻麥作物18 元/畝，里下河圩區(qū)8 元/畝；棉花、油料、蠶桑、經(jīng)濟(jì)林、茶葉7～12元/畝，瓜果、菱、藕、蔬菜等10～18元/畝，水產(chǎn)養(yǎng)殖25 元/畝。上述標(biāo)準(zhǔn)中，自流灌區(qū)稻麥水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是收取到農(nóng)田灌溉的終端水價(jià)，其余地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則是收取國有水利工程水費(fèi)，不包含末級(jí)渠系供水成本。

1.3 存在的主要問題

丘陵山區(qū)和部分坡地地勢較高，農(nóng)業(yè)灌溉問題較為突出。由于本地水源缺乏，輸水線路相對(duì)較長，灌溉工程的好壞、運(yùn)行質(zhì)量的高下，直接影響農(nóng)民的切身利益。在工程方面，這些地區(qū)塘壩及引水河道淤積較重，引排障礙眾多、水流不暢，特別是干旱年份，灌溉水源緊張，有水引不進(jìn)；在管理方面，渠道及建筑物管養(yǎng)權(quán)限模糊，一些丘陵山區(qū)的填方渠道未作襯砌防護(hù)，水量損失多，行水糙率大，水利用率低，尤其是大量的田間工程處于“無人管、無錢管、無法管”的狀態(tài)，“一年新、二年舊、三年成依舊”的狀況普遍存在，已經(jīng)成為水利工程管理的一大頑疾。

2 用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼是指農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革過程中，在發(fā)揮水價(jià)促進(jìn)節(jié)水杠桿作用的同時(shí)，為確?？傮w不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水的水費(fèi)支出，維護(hù)農(nóng)戶合理用水權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)定額內(nèi)用水提供保障的專項(xiàng)活動(dòng)。

2.1 實(shí)施范圍

高郵市實(shí)施農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼是在三個(gè)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，即在完成節(jié)水工程改造，規(guī)范化建設(shè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，實(shí)行用水總量控制和定額管理，農(nóng)業(yè)水價(jià)達(dá)到全成本水平，全面實(shí)行終端計(jì)量按方供水的片區(qū)（菱塘—送橋、司徒—橫涇、三垛—漢留）。

2.2 基本原則

（1）節(jié)水優(yōu)先。農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整至全成本水平且灌溉用水量小于等于農(nóng)業(yè)灌溉用水定額的農(nóng)戶，享有農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策。

（2）價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌。以水價(jià)調(diào)整為前提，對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革后水價(jià)高于原水價(jià)的情況，應(yīng)確保不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水的水費(fèi)支出。要保證農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不增加、用水減少但效益增加，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與和支持農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的積極性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水事業(yè)發(fā)展。

（3）補(bǔ)貼到戶。要將農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼給到種糧的農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和用水戶，以提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性。

2.3 補(bǔ)貼對(duì)象、申請(qǐng)條件與計(jì)算方法

（1）補(bǔ)貼對(duì)象

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼基金補(bǔ)貼對(duì)象是使用地表水灌溉，種植小麥、水稻、玉米等糧食作物以及大豆、油菜、馬鈴薯等薯類的節(jié)水農(nóng)戶，包括家庭農(nóng)場、種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。種植經(jīng)濟(jì)作物和使用地下水灌溉的暫不予補(bǔ)貼。農(nóng)民合作組織必須在民政或工商部門注冊(cè)且管理制度健全，新型經(jīng)營組織必須為依法設(shè)立。

（2）申請(qǐng)條件

①斗農(nóng)級(jí)末級(jí)渠系采用襯砌等防滲技術(shù)，渠系水利用系數(shù)達(dá)0.70 以上，渠首等建筑物完整安全，巡視養(yǎng)護(hù)及時(shí)。

②采用田間節(jié)水灌溉技術(shù)，或采用“薄、淺、濕、曬”等新型水稻節(jié)水灌溉技術(shù)，單方水農(nóng)作物產(chǎn)量大于1.2 kg。

③量水設(shè)施完善，數(shù)據(jù)記錄可靠。

（3）計(jì)算方法

精準(zhǔn)補(bǔ)貼金額計(jì)算公式如下：

式中：

FS—精準(zhǔn)補(bǔ)貼金額，元；

V0、V1—分別為原農(nóng)業(yè)水價(jià)和改革后農(nóng)業(yè)水價(jià)，元/m3；

Q0、Q1—分別為原灌溉用水量和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革后灌溉用水量，m3/畝。

對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革后灌溉用水量大于原灌溉用水量且高于農(nóng)業(yè)灌溉用水定額的農(nóng)戶，不予精準(zhǔn)補(bǔ)貼；對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革后灌溉用水量小于原灌溉用水量并且低于農(nóng)業(yè)灌溉用水定額的農(nóng)戶，除給予精準(zhǔn)補(bǔ)貼外，還依據(jù)《高郵市農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金籌集、使用與管理辦法》給予節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶節(jié)約用水的積極性。

以三垛鎮(zhèn)耿庭村四組灌溉泵站為例，該泵站共有提水灌溉面積為17.65 hm2（264.8 畝），涉及53 個(gè)用水農(nóng)戶。選擇該區(qū)域用水農(nóng)戶姜傳書為示例，進(jìn)行測算，詳見表1、表2、表3。

2.4 補(bǔ)貼程序與資金監(jiān)管

（1）補(bǔ)貼程序

按照申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)、兌付的程序?qū)嵤┭a(bǔ)貼。

①申請(qǐng)。每年11月10～20日，由用水戶、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織向高郵市水利學(xué)會(huì)提出申請(qǐng)，附具農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整前后水費(fèi)繳納單據(jù)、作物種植面積、用水定額、用水量、用水農(nóng)戶銀行賬號(hào)等材料。

表1 農(nóng)業(yè)用水計(jì)量水價(jià)測算明細(xì)表

表2 農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼測算明細(xì)表

表3 農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)測算明細(xì)表

②審核。每年12月10日前，高郵市水利學(xué)會(huì)對(duì)所有申請(qǐng)農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼對(duì)象的相關(guān)材料進(jìn)行認(rèn)真審核。

③批準(zhǔn)。每年12月20日前，高郵市水利學(xué)會(huì)提請(qǐng)高郵市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核通過后，按灌溉年度發(fā)放補(bǔ)貼資金。

④兌付。水價(jià)調(diào)整后水費(fèi)收取到位的，補(bǔ)貼資金直接發(fā)放至農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織及用水農(nóng)戶銀行賬戶。

（2）資金監(jiān)管

①申請(qǐng)人應(yīng)對(duì)節(jié)水灌溉改造前后工程狀況做好記錄并拍照取證，由高郵市水利學(xué)會(huì)核實(shí)資料真實(shí)性。

②高郵市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)建立專項(xiàng)核查工作機(jī)制，全面加強(qiáng)補(bǔ)貼資金監(jiān)管和績效考核，加大違規(guī)懲處力度，確保農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制落到實(shí)處、見到實(shí)效。

③實(shí)行專項(xiàng)資金管理責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)存在違法違紀(jì)違規(guī)行為的，將依法追回財(cái)政專項(xiàng)資金，5年內(nèi)禁止其申報(bào)補(bǔ)貼資金，并向社會(huì)公開不守信用信息。

2.5 建立信息公開制度

（1）高郵市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、高郵市水利局按規(guī)定在網(wǎng)站公開本實(shí)施辦法、經(jīng)辦人員、查詢投訴電話。

（2）每年公開補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼規(guī)模等信息。

通過執(zhí)行信息公開制度使農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼陽光運(yùn)作，接受上級(jí)部門、全社會(huì)和新聞媒體的輿論監(jiān)督和檢查，確保其真實(shí)性、公平性和公開性，以保障節(jié)水農(nóng)戶、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的合法權(quán)益。

3 結(jié)語

（1）建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，更加注重用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，在保證農(nóng)民定額內(nèi)基本用水需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全成本水價(jià)后不增加農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)，以保障農(nóng)戶種糧的積極性和節(jié)水收益，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水從粗放型向節(jié)約型的根本轉(zhuǎn)變。

（2）農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼是對(duì)水價(jià)改革前后的差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，需注意因改革前水價(jià)本身的不合理性造成改革前后水價(jià)差價(jià)過大的情況。針對(duì)這一問題要復(fù)核原水價(jià)，分析查找原因，補(bǔ)足其合理部分。

（3）通過建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，促使農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中形成節(jié)水觀念，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，調(diào)整高耗水、低收益的種植結(jié)構(gòu)。通過強(qiáng)化節(jié)約用水的獎(jiǎng)勵(lì)力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶節(jié)約用水的積極性和創(chuàng)造性，使廣大農(nóng)民能夠參與和支持農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，同時(shí)也讓農(nóng)民能夠真正分享到綜合改革的紅利，以加快現(xiàn)代農(nóng)田灌排體系的建設(shè)，不斷夯實(shí)保障國家糧食安全的水利基礎(chǔ)，走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)水利現(xiàn)代化道路。

［1］陳雷.新時(shí)期治水興水的科學(xué)指南［J］.中國水利，2014（8）.

［2］柳長順.關(guān)于新時(shí)期我國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思考［J］.中國水利，2012（12）.

［3］陳雷.積極踐行新時(shí)期治水思路奮力開創(chuàng)節(jié)水治水管水興水新局面［J］.中國水利，2015（1）.

［4］戴勇，顧宏，李江安，等.基于交叉影響法的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革聯(lián)動(dòng)效應(yīng)研究［J］.中國水利，2015（5）.