馬建馨，姜蕾蕾

（天津市人民檢察院第二分院，天津 300210）

·司法理論與實(shí)踐·

涉檢信訪目前的困境及制度重構(gòu)
——以天津市某檢察院民行涉檢信訪為視角

馬建馨，姜蕾蕾

（天津市人民檢察院第二分院，天津 300210）

涉檢信訪是涉法涉訴信訪的一種，屬于廣義的大信訪的范疇。近年來，隨著涉檢信訪數(shù)的不斷攀升，涉檢信訪的現(xiàn)實(shí)困境日益凸顯，最高人民檢察院已先后頒布四個(gè)與涉檢信訪有關(guān)的配套文件來化解涉檢信訪的難題。但從天津市某檢察院民行涉檢信訪數(shù)據(jù)折射出的是全國各級檢察機(jī)關(guān)共同面臨的涉檢信訪的窘境，即終而不結(jié)、沖擊司法、畸形發(fā)展的問題。剖析信訪人的觀念誘因和司法機(jī)關(guān)的制度誘因才能對癥施藥、標(biāo)本兼治。通過構(gòu)建信訪分類甄別機(jī)制和涉檢信訪終結(jié)機(jī)制提供制度構(gòu)建，再從建立辦案保障機(jī)制、樹立司法權(quán)威來實(shí)現(xiàn)涉檢信訪的根源治理，達(dá)到重構(gòu)涉檢信訪制度，實(shí)現(xiàn)息訴止訪、社會(huì)和諧穩(wěn)定的目的。

訴訪分離；涉檢信訪；制度重構(gòu)；信訪終結(jié)；司法權(quán)威

一、問題的提出

信訪作為中國特色的社會(huì)管理制度，有狹義和廣義的界分，狹義的信訪就是《國務(wù)院信訪條例》第二條規(guī)定的僅針對國家行政機(jī)關(guān)尋求特殊行政救濟(jì)的信訪。廣義的信訪是向所有國家權(quán)力機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的信訪，包括行政信訪、涉法涉訴信訪等。涉法涉訴信訪，是指與某一具體訴訟案件相聯(lián)系的當(dāng)事人或利害關(guān)系人，對執(zhí)法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)果不服，通過書信、走訪等形式申訴、控告，要求改變司法機(jī)關(guān)處理結(jié)果、解決問題的請?jiān)感袨?。而涉檢信訪系涉法涉訴信訪的一種，是指當(dāng)事人不服檢察機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，或當(dāng)事人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)違法違規(guī)、檢察人員違紀(jì)違法，要求改變結(jié)果或解決問題的信訪行為。

黨的十八屆三中全會(huì)決定首次提出“涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴依法終結(jié)制度”，十八屆四中全會(huì)又提出了“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利”等改革要求，涉法涉訴信訪問題已被黨中央提上了議事日程。為了落實(shí)黨中央的部署，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中央政法委先后印發(fā)了四個(gè)與涉法涉訴有關(guān)的指導(dǎo)性文件。最高人民檢察院也先后印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》、《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》、《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》等配套文件，為檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)涉檢信訪改革提供了理論支撐和制度指引。依法化解涉檢信訪難題，既是貫徹落實(shí)黨中央會(huì)議精神的要求，又是貫徹實(shí)施修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法的實(shí)際行動(dòng)，是各檢察院不可或缺的議題。

涉檢信訪屬于廣義的大信訪范疇，是公民的申訴控告檢舉權(quán)、言論自由權(quán)在現(xiàn)實(shí)中畸形發(fā)展的產(chǎn)物，它本質(zhì)上是一種以申訴權(quán)和申請?jiān)賹彊?quán)為載體的利益訴求，以反映裁判不公為名，行追求訴訟外的利益之實(shí)[1]。涉檢信訪并不是法治社會(huì)發(fā)展的必需，十八屆四中全會(huì)實(shí)現(xiàn)訴訪分離后，涉檢信訪已然不再歸屬大信訪的范疇，而歸于檢察機(jī)關(guān)的息訴工作更為貼切，本文為更好釋明涉檢信訪的終結(jié)與訴訪分離的實(shí)現(xiàn)，繼續(xù)沿用該名詞。

近年來，涉檢信訪數(shù)逐年攀升，涉檢信訪面臨

著終而不結(jié)、沖擊司法、畸形發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，這一現(xiàn)象是由信訪人的觀念誘因和司法機(jī)關(guān)的制度誘因引起的，解決涉檢信訪目前的困境，必須從其雙重誘因出發(fā)實(shí)現(xiàn)制度重構(gòu)，本文將通過構(gòu)建信訪分類甄別機(jī)制、建立涉檢信訪終結(jié)機(jī)制、完善辦案質(zhì)量保障機(jī)制、樹立司法權(quán)威等方面探索涉檢信訪的制度重構(gòu)，以期維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，達(dá)到息訴罷訪、建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)之核心目的。

二、民行涉檢信訪工作現(xiàn)狀

研究涉檢信訪的化解之策，首先需要準(zhǔn)確把握涉檢信訪的現(xiàn)狀和問題，本文以天津市某檢察院民行涉檢信訪為切入點(diǎn)，直觀地展示近幾年尤其是2013年以來民行涉檢信訪的現(xiàn)實(shí)窘境，并進(jìn)一步揭示這一現(xiàn)實(shí)背后的雙重誘因。

（一）民行涉檢信訪案件的基本情況

1.案件數(shù)量上，民行涉檢信訪數(shù)逐年攀升，息訴工作態(tài)勢日益嚴(yán)峻

自2010年至2014年上半年，天津市某檢察院的民事行政類申訴案件數(shù)量一直是控告申訴部門受案的“重頭戲”，平均每年237.1件，占受案總數(shù)的70%以上。而其中民行涉檢信訪數(shù)自2010年至2013年分別是5件6人、6件9人、15件16人、30件36人，呈逐年攀升趨勢，2014年僅截止至上半年就有22件23人，比2013年同期增長了144%。據(jù)該院數(shù)據(jù)調(diào)研，2013年修改后的民事訴訟法實(shí)施以來，民行涉檢信訪案件占該檢察院信訪總數(shù)的83.3%，96%的信訪人要求見處長、檢察長，給民行息訴工作帶來巨大壓力。

2.申訴結(jié)果上，不支持監(jiān)督申請成為主要裁判結(jié)果，民行申訴成功率較低

2013年修改后民事訴訟法實(shí)施，案件必須經(jīng)過法院的再審程序才能到檢察院申請監(jiān)督，一定程度上提高了案件的質(zhì)量，大部分案件的問題能在法院階段被發(fā)現(xiàn)和解決，導(dǎo)致到檢察院民行監(jiān)督階段的申訴案件，多數(shù)請求不會(huì)被支持。從2013年天津市某檢察院的結(jié)案數(shù)據(jù)上看，不支持監(jiān)督申請的案件占了總結(jié)案數(shù)的75%，至2014年上半年，這一比例已經(jīng)超過了88%。而民行涉檢信訪的案件結(jié)果中，更是有99%的案件結(jié)果是不支持監(jiān)督申請。詳見表一：

表一：天津市某檢察院民行案件裁判結(jié)果統(tǒng)計(jì)

3.案件類型上，涉及民生的勞動(dòng)、醫(yī)療、拆遷類成為涉檢信訪案件的主要案由

民行信訪的案由大都集中在民生領(lǐng)域，其中民事案由占據(jù)較大比例，主要集中在勞動(dòng)爭議、醫(yī)療糾紛、道路交通損害賠償糾紛、房屋糾紛、合同糾紛、繼承糾紛、其他財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛、其他人身權(quán)糾紛等八大領(lǐng)域。行政案由比例較小，占2013年民行信訪案件的16.7%，主要集中在拆遷引發(fā)的行政糾紛上。2013年至2014年上半年的52件民行信訪案件中，勞動(dòng)爭議案件13件，醫(yī)療及交通人身損害賠償案件10件，拆遷行政類糾紛8件，分別占到25%、19.2%和15.4%，一定程度上反映了當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾。

4.年齡學(xué)歷上，民行案件信訪人群集中在50—70歲的中老年人中，學(xué)歷普遍較低

2013年民行案件信訪人員平均年齡為59.1歲，2014年上半年平均年齡為57.7歲。信訪人員以中老年為主，年齡集中在50—70歲，占總信訪人數(shù)

的59.3%。其中，農(nóng)村、城市中退休、下崗或無業(yè)人員占89%，他們大多時(shí)間上較自由，經(jīng)濟(jì)較困難，遇到關(guān)乎生計(jì)的訴訟糾紛，他們沒有錢請律師，也沒有其他途徑取得相應(yīng)的補(bǔ)助，在訴訟請求未得到法院支持時(shí)，只能寄希望于檢察院和信訪。從文化程度上，大部分信訪人員文化程度不高，初中以下文化的占到96.2%。詳見表二：

（二）民行涉檢信訪的現(xiàn)實(shí)窘境

通過對天津市某檢察院民行涉檢信訪工作數(shù)據(jù)的分析，可以大致窺探出目前全國涉檢信訪的現(xiàn)實(shí)窘境：

第一，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)退兩難，涉檢信訪終而不結(jié)。修改后的民訴法確立了“法院救濟(jì)先行，檢察監(jiān)督斷后”的思路，規(guī)定申訴人向檢察院申請抗訴或者檢察建議以一次為限，立法本意是希望檢察機(jī)關(guān)斷后，將訴訟終結(jié)于司法程序，但是事實(shí)上卻讓檢察機(jī)關(guān)進(jìn)退兩難。民事案件經(jīng)過法院再審后可以申請檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)就成為申訴人的最后一顆救命稻草，被給予厚望，如果檢察機(jī)關(guān)不支持申訴人的請求，他們也不會(huì)善罷甘休，反而會(huì)纏訪纏訴，引起重視，造成檢察機(jī)關(guān)“斷不了后”，涉檢信訪終而不結(jié)。而在訴訪分離的大背景下，涉法涉訴糾紛要從普通信訪中剝離，在法治軌道解決，作為司法機(jī)關(guān)最后一道閥門的檢察院就成為矛盾的集中點(diǎn)，又不能轉(zhuǎn)向政府的信訪部門，檢察機(jī)關(guān)陷入只進(jìn)不出、進(jìn)退兩難的窘境。

第二，涉檢信訪凸顯公民權(quán)利表達(dá)，檢察權(quán)獨(dú)立陷入被動(dòng)。涉檢信訪權(quán)是一項(xiàng)具有權(quán)利救濟(jì)性質(zhì)的基本人權(quán)，其本質(zhì)是《憲法》規(guī)定的公民的申訴控告檢舉權(quán)、言論自由權(quán)的具象化。而涉檢信訪就是公民涉訴信訪權(quán)的表達(dá)與檢察權(quán)獨(dú)立性的博弈，而在當(dāng)前的社會(huì)大和諧的背景下，這種博弈常常以凸顯公民權(quán)利讓檢察機(jī)關(guān)陷入被動(dòng)為結(jié)果。當(dāng)前“政治效果、法律效果、社會(huì)效果統(tǒng)一”的執(zhí)法原則，使得檢察院的監(jiān)督不得不權(quán)衡三者的關(guān)系。當(dāng)政策過多地介入司法權(quán)時(shí)，就出現(xiàn)了“司法活動(dòng)行政化、司法職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化”的窘迫局面[2]，進(jìn)而沖擊司法裁判結(jié)果的終局性和權(quán)威性。

第三，非正常訪日趨嚴(yán)重，纏訪纏訴畸形發(fā)展。涉檢信訪實(shí)際上是當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的集中表現(xiàn)，由于長期以來缺乏涉檢信訪的規(guī)范機(jī)制，信訪人又積累了豐富的信訪經(jīng)驗(yàn)，非正常訪日趨嚴(yán)重。部分信訪戶已突破了傳統(tǒng)的寫信、上訪等方式，而采取集體訪、自殺自殘、暴力威脅、打橫幅喊口號(hào)、圍堵沖擊機(jī)關(guān)等非正常訪的方式得到更多關(guān)注，甚至成為職業(yè)上訪戶，長期駐留檢察機(jī)關(guān)。涉檢信訪呈現(xiàn)信訪專業(yè)化、訴求浮夸化、意念偏執(zhí)化、纏訪職業(yè)化的畸形發(fā)展態(tài)勢。

三、涉檢信訪的雙重誘因剖析

（一）信訪人的觀念誘因

傳統(tǒng)觀念的影響與法律信仰的缺失。我國幾千年的封建專制社會(huì)深深打上了人治的烙印，導(dǎo)致了嚴(yán)重的官本位思想[3]，封建時(shí)代擊鼓鳴冤等非常上訴手段影響深遠(yuǎn)。誠如上文，信訪人以農(nóng)民、城市中無業(yè)、下崗和退休的人居多，他們多屬于社會(huì)弱勢群體，年齡又集中在50—70歲，傳統(tǒng)維權(quán)的觀念和清官情結(jié)根深蒂固，這使得他們信權(quán)不信法，信上

不信下，一有不滿就希望找“清官”、告“御狀”，憧憬遇到一個(gè)包青天式的清官，對其請求進(jìn)行全面絕對化的保護(hù)，盡管屢屢碰壁，卻一直抱著這種幻想。無論哪個(gè)國家，理想狀態(tài)下法院在使用司法裁判權(quán)時(shí)，當(dāng)事人或利害關(guān)系人只要窮盡司法途徑后，必須尊重法律作出的裁決[4]。而我國信訪人缺乏對法律的崇拜和信仰，忽視程序正義只追求自己的利益，不尊重法院終審判決的公信力和司法權(quán)威。

維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)與法律知識(shí)的匱乏。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治國家的建設(shè)，群眾的維權(quán)思想不斷增強(qiáng)，嘗試用法律武器來維護(hù)自己的權(quán)利，但我國法律知識(shí)的普及還相對滯后，群眾對法律的理解處于一知半解狀態(tài)，不懂得程序，不知道舉證責(zé)任和訴訟時(shí)效，甚至對法院、檢察院的職責(zé)分工都分不清楚，錯(cuò)誤理解事實(shí)和法律，并頑固堅(jiān)持，提出不切實(shí)際的要求。一旦司法機(jī)關(guān)的裁判結(jié)果與其要求不符，就堅(jiān)稱裁判不公，鳴冤叫屈，上告信訪。法律信仰的缺失和法律知識(shí)匱乏是涉檢信訪的根源性誘因之一。

對司法機(jī)關(guān)預(yù)期過高與訴訟成本的考慮。我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型與法治建設(shè)期，市場信用制度還不健全，很多人缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，卻對司法機(jī)關(guān)寄予過高期待，比如很多信訪人忽視檢察機(jī)關(guān)職權(quán)對公不對私的謙抑性，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以推翻一切法院判決，自動(dòng)維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。還有些人因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)曾有傾向性地幫助其解決了一些困難，他們嘗到甜頭，希望通過鬧訪獲取更多利益，在期望的利益未獲滿足時(shí)，便將矛頭指向檢察院。另外，從訴訟成本考慮，高昂的律師費(fèi)和執(zhí)行費(fèi)、訴訟費(fèi)讓信訪人望而卻步，信訪則因提起簡便、沒有費(fèi)用和很小風(fēng)險(xiǎn)而備受青睞。

（二）司法機(jī)關(guān)的制度誘因

司法公信力的缺失和信訪終結(jié)機(jī)制的缺位。人民群眾對法律的信仰和服判息訴的程度是影響司法公信力的關(guān)鍵因素。美國法學(xué)家伯爾曼說過：“在法治社會(huì)里，法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”[5]。我國還未實(shí)現(xiàn)法治化的目標(biāo)，司法人員的素質(zhì)、司法裁判的質(zhì)量都難以保證，司法改革也剛剛起步。而頻頻落馬的司法機(jī)關(guān)的“老虎”、“蒼蠅”也說明司法腐敗并非個(gè)案，加上不良媒體的錯(cuò)誤導(dǎo)向，在我國樹立司法權(quán)威和司法公信力還任重道遠(yuǎn)。行政機(jī)關(guān)的干預(yù)也給涉檢信訪帶來了諸多難題，比如上級機(jī)關(guān)的突擊檢查，以及人大、政法委、黨委的外部監(jiān)督，都可能引起復(fù)查程序的啟動(dòng)，無形中使涉檢信訪問題更加難以解決。信訪終結(jié)機(jī)制的缺失也是涉檢信訪愈演愈烈的誘因之一。

辦案人員工作失當(dāng)和司法審查公開度欠佳。盡管我國的司法隊(duì)伍建設(shè)正在不斷壯大，司法干警素質(zhì)正在普遍提高，但仍不乏有業(yè)務(wù)能力不精的司法人員，司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。少數(shù)司法人員缺乏大局意識(shí)，辦案作風(fēng)生硬，執(zhí)法態(tài)度不當(dāng)，或者辦案不嚴(yán)謹(jǐn)，在辦案程序和裁判文書上存在瑕疵，有的甚至還辦人情案、錯(cuò)案，侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，給信訪埋下了隱患。另外，司法審查的公開性不高，終結(jié)性法律文書沒有接受公眾監(jiān)督，容易讓信訪人懷疑而心生不滿，引發(fā)涉檢信訪事件?？傊?，辦案質(zhì)量的瑕疵也是涉檢信訪的根源性誘因之一。

四、涉檢信訪的制度重構(gòu)

（一）涉檢信訪的制度構(gòu)架

通過天津市某檢察院民行涉檢信訪工作數(shù)據(jù)的分析，折射出的全國民行涉檢信訪的現(xiàn)實(shí)窘境只是“冰山一角”，深挖涉檢信訪的雙重誘因，重構(gòu)涉檢信訪的制度、落實(shí)訴訪分離才是本文的主旨所在。為解決我國涉檢信訪“出入不暢”“終而不結(jié)”的現(xiàn)實(shí)問題，筆者建議規(guī)范信訪分類甄別機(jī)制、構(gòu)建涉檢信訪終結(jié)機(jī)制，為化解涉檢信訪提高良好的制度構(gòu)架。

1.實(shí)現(xiàn)信訪分類甄別，健全控申導(dǎo)入機(jī)制

規(guī)范涉檢信訪入口是重構(gòu)涉檢信訪的第一步，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立明確的信訪分類甄別制度，理順涉檢信訪的入口，確保群眾訴求得到高效規(guī)范的處理。根據(jù)《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》的規(guī)定，科學(xué)甄別“訴”與“訪”，對于屬于本檢察院管轄的來訪，應(yīng)分類甄別答復(fù)處理；對于不屬于本檢察機(jī)關(guān)管轄的來訪，應(yīng)告知當(dāng)事人向主管單位反映或直接將材料移交主管單位，同時(shí)注意疏導(dǎo)當(dāng)事人的情緒。

在檢察院內(nèi)實(shí)現(xiàn)信訪分類甄別管理，必須健全控申導(dǎo)入機(jī)制。首先，在控申接待大廳設(shè)立“初診臺(tái)”，安排專門的導(dǎo)入員統(tǒng)一接收來訪群眾的訴求，先行甄別“訴”與“訪”，根據(jù)群眾的不同訴求引導(dǎo)其到不同窗口辦理，實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間的訴訪分離。導(dǎo)入員把握的標(biāo)準(zhǔn)是對于屬于本院管轄的，具有申請?jiān)賹?、上訴或申訴內(nèi)容的作為“訴”類處理；有了終結(jié)性法律文書后仍不服的或者對司法工作人員有意

見的，作為“訪”類處理。其次，分類評估處理不同類型的“訪”。綜合案件的性質(zhì)和群眾的訴求，按照“極易”、“一般”、“不會(huì)”發(fā)生涉檢信訪的情況，預(yù)估“一級”、“二級”、“三級”的上訪級別，填寫《來訪風(fēng)險(xiǎn)評估卡》。一級是最高級別，屬于反復(fù)纏訪、鬧訪可能引發(fā)集體訪、進(jìn)京訪、滯留訪、危急訪的上訪案件；二級屬于對司法機(jī)關(guān)終局性法律文書不滿意，認(rèn)為處理不公，可能到本地政府、人大等部門上訪或者要求見檢察長的案件；三級屬于普通涉檢案件，經(jīng)妥善解答處理后上訪人能息訴罷訪的案件。對于一級上訪案件，控申部門必須仔細(xì)聽取上訪人的訴求，及時(shí)向檢察長匯報(bào)，積極協(xié)調(diào)法院、公安及檢察院相關(guān)部門，督促案件處理結(jié)果，如經(jīng)核實(shí)屬于涉檢信訪終結(jié)案件，則明確答復(fù)上訪人不予受理，并結(jié)合社會(huì)救濟(jì)因素，爭取妥善解決；對于二級上訪案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)要求相關(guān)部門承辦人、負(fù)責(zé)人與控申部門協(xié)同接待，做好釋法說理工作，必要時(shí)導(dǎo)入分管檢察長接待機(jī)制，規(guī)定最長處理時(shí)間，明確接訪責(zé)任，用最快的效率給當(dāng)事人回饋結(jié)果；對于三級上訪案件，相關(guān)部門的承辦人或負(fù)責(zé)人應(yīng)自行釋法說理，做好息訴工作。再次，規(guī)范來信的錄入、審批、流轉(zhuǎn)、辦理流程，將來信按照輕重主次進(jìn)行分流處理，及時(shí)轉(zhuǎn)向相應(yīng)單位或者部門，及時(shí)督辦本院職能部門負(fù)責(zé)的信件，及時(shí)處理上級領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大信訪案件，有效防止來信變來訪。

2.構(gòu)建信訪終結(jié)機(jī)制，暢通涉檢信訪出口

（1）涉檢信訪終結(jié)案件的范圍

根據(jù)《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》規(guī)定，人民檢察院控告申訴案件依法終結(jié)，是指控告人、申訴人不服人民檢察院生效處理決定，其救濟(jì)權(quán)利已經(jīng)充分行使、放棄行使或者已經(jīng)喪失，反映的問題已依法律程序、政策公正處理，仍反復(fù)控告申訴，除有法律規(guī)定的情形以外，人民檢察院可以依法作出終結(jié)決定，不再啟動(dòng)復(fù)查程序。建立涉檢信訪終結(jié)制度，必須嚴(yán)格限制終結(jié)案件的范圍，對司法解決到位、責(zé)任追究到位、教育說理到位、困難救助到位，信訪人仍纏訪纏訴的，按照相關(guān)規(guī)定終結(jié)。因該決定作出具有終局性，所以作出涉檢信訪終結(jié)的主體也應(yīng)嚴(yán)格限制為省級人民檢察院和最高人民檢察院。檢察院作出信訪終結(jié)案件的范圍大致分為三類：一是人民檢察院做出的不起訴、不批準(zhǔn)逮捕、撤銷案件、免于起訴決定或其他形式的決定的案件，經(jīng)審查、兩級檢察院復(fù)查作出法律結(jié)論，申訴人未提出充足理由的；二是復(fù)查結(jié)論清楚、執(zhí)法錯(cuò)誤糾正、相關(guān)人員處理、公開審查、司法救助后，申訴人仍然不服的；三是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為人民檢察院的國家賠償案件，法律規(guī)定的救濟(jì)途徑已經(jīng)窮盡，或者賠償請求人放棄或喪失法定申請權(quán)利，導(dǎo)致不能啟動(dòng)相應(yīng)法律程序的。另外，人民檢察院對法院的訴訟監(jiān)督、對公安的立案監(jiān)督已經(jīng)作出終局性的決定，當(dāng)事人繼續(xù)向檢察院控告申訴，檢察院可不予受理，并根據(jù)工作情況和化解需要，建議人民法院或公安機(jī)關(guān)等原辦案單位按程序依法終結(jié)。

（2）涉檢信訪終結(jié)的多元方式

涉檢信訪可以采取復(fù)查、聽證等方式終結(jié)，可以根據(jù)案件的具體情況進(jìn)行選擇?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第七條規(guī)定了上級檢察院對下級檢察院的決定有權(quán)糾正、撤銷或變更?？梢姺煞ㄒ?guī)賦予了上級檢察院對下級檢察院案件的復(fù)查權(quán)。因此，當(dāng)遇到重大疑難的涉檢信訪案件時(shí)，上級人民檢察院可以行使復(fù)查權(quán)。省級人民檢察院復(fù)查后，作出不支持申訴人請求的書面處理決定的，報(bào)省政法委備案后，涉檢信訪程序可以依法終結(jié)。

對于反復(fù)纏訪纏訴，社會(huì)影響力較大的涉檢信訪案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織信訪案件公開聽證會(huì)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，提高終結(jié)結(jié)論的社會(huì)認(rèn)可度。聽證會(huì)原則上由出具終結(jié)性裁判文書的檢察院主持，也可以由上級檢察院主持。聽證會(huì)可依據(jù)實(shí)際情況，邀請與案件無利害關(guān)系的人大代表、司法局成員、律師協(xié)會(huì)律師、特約檢察員、人民監(jiān)督員及信訪人所在單位、居民委員會(huì)委員、專家、學(xué)者等社會(huì)人員參加，也可邀請信訪人親友、媒體新聞單位旁聽。本著公正、公平原則進(jìn)行聽證調(diào)查，信訪人陳述信訪訴求，檢察官針對訴求進(jìn)行解答和說明，信訪人和檢察官可以公開辯論，信訪人還可以委托律師代理。最后，聽證組結(jié)合聽證情況提出聽證意見，并說明理由。如果聽證結(jié)論認(rèn)為檢察院并無不當(dāng)?shù)?，由出具終結(jié)性裁判文書的檢察院提交省級人民檢察院審核決定信訪終結(jié)。如果聽證組認(rèn)為執(zhí)法行為確有瑕疵或者裁判文書確有錯(cuò)誤、釋法說理并不到位，可以提出傾向性意見，上報(bào)省級檢察院復(fù)查糾正。

（3）終結(jié)備案公示制度

涉檢信訪案件作出終結(jié)決定后，應(yīng)當(dāng)報(bào)省級以上政法委、最高人民檢察院備案，并建檔歸庫，納入統(tǒng)一的信訪管理系統(tǒng)，將案件的基本情況，各級司法機(jī)關(guān)對案件的受理、調(diào)查、處理、終結(jié)情況都記錄

在案，實(shí)現(xiàn)案件和信訪信息共享。同時(shí),要及時(shí)將終結(jié)結(jié)果報(bào)送相關(guān)政法機(jī)關(guān)、信訪人所在單位、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會(huì)（村委會(huì)）以及公安部門，以達(dá)到相關(guān)機(jī)關(guān)不再轉(zhuǎn)辦、交辦，司法機(jī)關(guān)不再受理的實(shí)際終結(jié)效果。

（4）終結(jié)后的約束機(jī)制

涉檢信訪案件終結(jié)后，還應(yīng)有必要的約束機(jī)制，即當(dāng)事人服判息訴，檢察機(jī)關(guān)做好對信訪人的解釋和疏導(dǎo)工作，其他行政機(jī)關(guān)做好救助和教育工作，使信訪人息訴止訪，回歸正常生活。針對個(gè)別惡意信訪人員心存不甘，拒不接受終結(jié)，繼續(xù)纏訪、鬧訪，擾亂機(jī)關(guān)運(yùn)行秩序的行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與公安機(jī)關(guān)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，處置不法信訪中的違法犯罪行為。對于終結(jié)后仍無理上訪或者暴力上訪，甚至利用信訪煽動(dòng)人心、破壞檢察機(jī)關(guān)工作秩序的，要給予相應(yīng)的治安管理處罰、行政處罰甚至刑事處罰，以儆效尤，維護(hù)正常的司法工作秩序。

（二）涉檢信訪的根源治理

信訪分類甄別機(jī)制和涉檢信訪終結(jié)制度只是為解決涉檢信訪的出入不暢困境提供了機(jī)制保障，要實(shí)現(xiàn)涉檢信訪的制度重構(gòu)，解決其沖擊司法、畸形發(fā)展的問題，還需從其雙重誘因的根源治理，在保障辦案質(zhì)量、強(qiáng)化責(zé)任追究、樹立司法權(quán)威、普及法治教育上下功夫，從源頭上保證司法辦案質(zhì)量，讓信訪人服判息訴，尊重司法權(quán)威。

1.嚴(yán)格剛性問責(zé)，保證辦案質(zhì)量是杜絕涉檢信訪的基礎(chǔ)

（1）提高辦案檢察官的素質(zhì)

辦案檢察官的素質(zhì)是決定案件質(zhì)量的關(guān)鍵。建立一支高素質(zhì)、高水平的檢察官隊(duì)伍，不僅要把好“入口關(guān)”，嚴(yán)格檢察官的準(zhǔn)入制度，還要強(qiáng)化司法體制改革，對檢察官、法官分類管理，專業(yè)培訓(xùn)。一是加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，深入開展教育培訓(xùn)活動(dòng)，強(qiáng)化檢察業(yè)務(wù)的知識(shí)更新和檢察技能，特別是認(rèn)真學(xué)習(xí)修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，熟練掌握辦案規(guī)則和程序，廣泛開展業(yè)務(wù)競賽和崗位練兵，提高檢察官的職業(yè)能力，培養(yǎng)良好的心理素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能。二是加強(qiáng)思想政治教育，增進(jìn)干警對黨和人民群眾的感情，自覺樹立“忠誠為民，依法監(jiān)督、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、公正清廉”的天津檢察精神，旗幟鮮明地反對司法腐敗，堅(jiān)決執(zhí)行各項(xiàng)紀(jì)律禁令，接受人民群眾監(jiān)督，努力建設(shè)政治過硬、紀(jì)律過硬、作風(fēng)過硬的檢察隊(duì)伍。三是加強(qiáng)群眾工作能力，重點(diǎn)培訓(xùn)檢察干警接訪禮儀、方式、技巧及紀(jì)律，要求檢察干警做到熱心接待來訪、細(xì)心傾聽訴求、耐心釋法說理、誠心幫助救助，遵從以人為本的原則，贏得群眾的信任，提高答復(fù)效率，強(qiáng)化公仆意識(shí)，展現(xiàn)司法人文關(guān)懷。另外，檢察院還可加快司法改革步伐，實(shí)現(xiàn)主辦檢察官責(zé)任制，明確主辦檢察官的任職標(biāo)準(zhǔn)，改變?nèi)墝徟啤皩徴卟欢ǎㄕ卟粚彙钡谋锥恕?/p>

（2）建立案件質(zhì)量保障機(jī)制

涉檢信訪的源頭主要是檢察業(yè)務(wù)部門，建立案件質(zhì)量保障機(jī)制，才能“為有源頭活水來”。辦案部門必須從每個(gè)辦案環(huán)節(jié)抓起，嚴(yán)格執(zhí)行案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，做到實(shí)體公正、程序合法、結(jié)果公平。首先，實(shí)行案件風(fēng)險(xiǎn)評估制度。辦案人員要防患于未然，借助統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件平臺(tái)，對所辦案件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級，把風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警工作貫穿于執(zhí)法辦案的全過程，實(shí)現(xiàn)與控申信訪工作的對接。特別是在處理重大復(fù)雜、群體性案件時(shí)，要對擬作出決定的每個(gè)環(huán)節(jié)，認(rèn)真評估不穩(wěn)定因素，科學(xué)制定息訴預(yù)案，必要時(shí)啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急小組，及時(shí)采取有力措施，最大限度預(yù)防涉檢信訪的發(fā)生。其次，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制。提高干警的責(zé)任意識(shí)，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，即檢察人員從辦理案件之日起，對所承辦案件的質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，責(zé)任不因檢察人員的職務(wù)變動(dòng)、崗位調(diào)轉(zhuǎn)、離退休而消失，檢察人員必須對辦案責(zé)任終身負(fù)責(zé)。對惡性涉檢信訪案件要實(shí)行嚴(yán)格的錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制度，對辦案人員因工作不負(fù)責(zé)任、工作方法簡單、執(zhí)法行為失當(dāng)、以案謀私、徇私枉法等引起的涉檢信訪案件，紀(jì)檢部門要嚴(yán)厲查處，絕不姑息。再次，建立績效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，將息訴工作納入績效考核，健全息訴工作考核評價(jià)體系，根據(jù)信訪的難度級別、信訪案件處理的效率、效果對全院干警確定不同的獎(jiǎng)懲措施，定期通報(bào)，對問題突出的，要求整改，對成績突出的，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）形成內(nèi)外監(jiān)督合力

保證檢察辦案質(zhì)量，離不開各方面的監(jiān)督，只有發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督合力，才能贏得群眾對檢察公信力的信任，有效化解涉檢信訪，實(shí)現(xiàn)涉檢訴訪分離。一方面，要強(qiáng)化對執(zhí)法辦案活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督和管理。優(yōu)化案件管理辦公室的集中管理職能，案件管理辦公室要定期開展質(zhì)量評查，利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)軟件平臺(tái)，加強(qiáng)案件質(zhì)量督導(dǎo)，確保案件按期保質(zhì)保量地完成，以信息化推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化、監(jiān)督科學(xué)化。上級檢察院還要強(qiáng)化檢務(wù)督察，通過明察暗訪，

及時(shí)發(fā)現(xiàn)、限期整改檢察辦案中的問題。在內(nèi)部監(jiān)督過程中，如果發(fā)現(xiàn)的司法瑕疵問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)按照《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》的規(guī)定，及時(shí)采取說明解釋、通知補(bǔ)正、賠禮道歉、司法救助等處理措施，最大限度地贏得群眾的理解。

另一方面，要邀請社會(huì)“第三方”參與涉檢信訪案件，自覺接受社會(huì)各界的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不僅要“走出去”，還應(yīng)接受社會(huì)第三方“走進(jìn)來”。涉檢信訪第三方介入制度就是針對纏訪鬧訪的涉檢信訪人，檢察機(jī)關(guān)在征得信訪人同意的情況下，邀請人大代表、人民監(jiān)督員、心理咨詢師、社區(qū)干部等第三方參與信訪答復(fù)、案件聽證等活動(dòng)，接受社會(huì)監(jiān)督，共同開展釋法說理、心理矯正等工作，更好地達(dá)到化解矛盾的目的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵從以人為本的原則，與人大、醫(yī)院、社區(qū)等單位協(xié)商后，建立“涉檢信訪第三方人才庫”，分別記載第三方人才的身份、工作、獎(jiǎng)懲情況等信息，供信訪人選擇。還可設(shè)置專門的心理疏導(dǎo)室，邀請心理咨詢師定期開展心理咨詢活動(dòng)，幫助信訪群眾排除心理障礙，緩解壓力，息訴罷訪。黨的十八屆四中全會(huì)還提出“對不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍?！睓z察院還應(yīng)與法律援助中心、司法局合作，逐步推行強(qiáng)制律師代理司法申訴的制度，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利，緩解涉檢信訪的壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2.樹立司法權(quán)威，普及法律教育是解決涉檢信訪的根本

（1）深化檢務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行

提升法律信仰，樹立司法權(quán)威，就要堅(jiān)持以公開促公正，以透明保廉潔，推行檢務(wù)公開，讓檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行。一是依法推行檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)公開，建立終結(jié)性法律文書的公開網(wǎng)站，對已經(jīng)生效的刑事起訴書、不起訴決定書、抗訴書、不支持監(jiān)督申請決定書等終結(jié)性法律文書，及時(shí)在網(wǎng)上公開，接受社會(huì)監(jiān)督。二是拓展完善依當(dāng)事人申請公開的制度，健全全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的案件信息公開查詢系統(tǒng)，允許當(dāng)事人及其代理人、近親屬查詢案由及承辦人信息、辦案進(jìn)度、強(qiáng)制措施、訴訟權(quán)利義務(wù)、辦案結(jié)果等事項(xiàng)；允許辯護(hù)人、訴訟代理人預(yù)約會(huì)見、閱卷、收集調(diào)取或提供證據(jù)材料、申請變更強(qiáng)制措施，檢察院必須在預(yù)約時(shí)間內(nèi)處理并答復(fù)。三是適度開展公開審查。對于在當(dāng)?shù)赜绊戄^大或者各方意見分歧較大的案件，可以適度開展公開審查、公開答復(fù)，增加檢察院工作透明度，以案說法，提高司法公信力。四是深化檢察體制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出由省級財(cái)政部門統(tǒng)一管理，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，切斷地方行政干預(yù)因素，積極開展執(zhí)行監(jiān)督、公益訴訟等監(jiān)督活動(dòng)，樹立司法權(quán)威。

（2）普及法律教育，使法律成為公民信仰

徒法不足以自行，訴訪分離改革的推進(jìn)需要社會(huì)各界人民群眾的支持和理解。檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化與法院、政府宣傳部門、新聞部門的工作聯(lián)動(dòng)，多方配合，形成普法宣傳的合力，通過送法進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)校園，檢察開放日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，以案釋法等方式，深入基層開展普法活動(dòng)，加大對檢察機(jī)關(guān)職能、申訴程序、信訪規(guī)定的宣傳力度，用鮮活的案例和通俗易懂的法律事實(shí)讓群眾了解檢察院的職能和自己的維權(quán)方式，改變“信訪不信法”的觀念。政府還應(yīng)注意加強(qiáng)法制宣傳教育，培養(yǎng)人民群眾學(xué)法用法守法的意識(shí)和理性表達(dá)訴求的觀念，形成全社會(huì)范圍內(nèi)尊重司法審判、信任司法裁判的氛圍。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還要完善檢察門戶網(wǎng)站，建設(shè)官方微博、微信等“指尖上”的新媒體平臺(tái)，主動(dòng)公開重大案件信息和檢察改革內(nèi)容，暢通群眾訴求反映渠道，接受群眾的舉報(bào)和監(jiān)督，提高辦案透明度和司法公信力。

（3）落實(shí)司法救助，展現(xiàn)黨和政府人文關(guān)懷

近年來，某些刑事案件被害人、民事案件被侵權(quán)人因被告人賠償能力不足等原因不能得到及時(shí)有效的賠償、生活困窘的情況不斷增多，這也是引發(fā)涉檢信訪不斷的重要因素。國家適當(dāng)?shù)亟o予這些當(dāng)事人救濟(jì)，既可以幫助他們脫離困境，又可以彰顯黨和政府的人文關(guān)懷、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。黨的十八屆三中全會(huì)決定要求“完善人權(quán)司法保障制度，健全國家司法救助制度”。2014年初，中央政法委、財(cái)政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合頒布實(shí)行的《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》明確了國家司法救助的原則、對象、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容，規(guī)范了救助資金的統(tǒng)籌使用?！兑庖姟访鞔_指出“涉法涉訴信訪人，其訴求具有一定的合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助息訴息訪的，可參照執(zhí)行”，為涉檢信訪人的司法救助指明了方向。

另外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還可以建立司法救助的協(xié)調(diào)機(jī)制，由控申作為司法救助的協(xié)調(diào)部門，公訴、民行等其他部門配合，在案件辦理過程中針對符合救

助條件的當(dāng)事人，由業(yè)務(wù)部門申報(bào)，控申部門決定及時(shí)啟動(dòng)救助程序。檢察機(jī)關(guān)還可協(xié)調(diào)慈善、民政、財(cái)政部門增加助力，推動(dòng)司法救助與城鄉(xiāng)低保、法律援助、民政財(cái)政救濟(jì)等相關(guān)工作銜接，落實(shí)全國的統(tǒng)一社會(huì)保障制度和司法救助制度，切實(shí)解決信訪群眾法理之外、情理之中的難題，使那些刑事案件被害人、失地農(nóng)民、失業(yè)工人遠(yuǎn)離信訪，走出困境，最大限度地減少社會(huì)不和諧因素。

黨的十八屆四中全會(huì)提出的實(shí)現(xiàn)訴訪分離的議題是建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的重要一環(huán)，而解決涉檢信訪困境，實(shí)現(xiàn)訴訪分離也是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)黨中央會(huì)議精神的應(yīng)有之義。面對日趨嚴(yán)峻的涉檢信訪的現(xiàn)實(shí)態(tài)勢，要解決涉檢信訪終而不結(jié)、沖擊司法、畸形發(fā)展的困境，必須從其雙重誘因出發(fā)，因勢利導(dǎo)，通過構(gòu)建信訪分類甄別機(jī)制和涉檢信訪終結(jié)機(jī)制提供制度構(gòu)架，再從建立辦案保障機(jī)制、樹立司法權(quán)威、普及法治教育來實(shí)現(xiàn)涉檢信訪的根源治理，達(dá)到重構(gòu)涉檢信訪、實(shí)現(xiàn)訴訪分離、社會(huì)和諧穩(wěn)定的目的。筆者希望以涉檢信訪的困境與制度重構(gòu)為角度，推動(dòng)學(xué)界對涉檢信訪的縱深思考，以期對我國檢察機(jī)關(guān)的改革和法治社會(huì)的進(jìn)步有所裨益。

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Current Difficulties and System Reconstruction of the Procuratorial Petition——In the Perspective of the Procuratorial Petition about the Civil Administration Department of Certain Procuratorate in Tianjin

MAJian-xin,JIANGLei-lei
(The Second Branch of Tianjin People's Procuratorate,Tianjin 300210,China)

The procuratorial petition is one of the types of the petition concerned lawor suit，which belongs to the broad sense of the scope of the petition.In recent years,as the number of the procuratorial petition rises, the current dfficulties of the procuratorial petition are increasingly prominent.The Supreme People's Procuratorate has successively issued four documents related to the petition to resolve the problem about petition.But the data of procuratorial petition about the civil administration department of certain procuratorate in Tianjin reflected the common dilemma on procuratorial petition,which included problems such as cases procedurally terminated but not actually finished,impacting justice and deformed developing.Only by analyzing the causes of complainant's idea and the incentives of judiciary system,can we solve the fundamental problem.Through the establishment of a mechanism for the classification of petition and providing a mechanism for the termination of the petition system,and then from the establishment of guarantee mechanisms for handling the case, establishingjudicial authorityto achieve the root cause,we can eventually achieve the purpose of reconstructing the system of the procuratorial petition,ending the complaints'ceasing litigations and petitions and getting harmonyand stabilityofthe society.

the separation of lawsuit and appealing;petition on procuratorial;system reconstruction;the end ofthe petition on procuratorial;judicial authority

D926.3

A

1674-828X（2015）04-0080-08

（責(zé)任編輯：郭 鵬）

2015-08-29

馬建馨，女，天津市人民檢察院第二分院法律政策研究室主任，主要從事民事行政檢察研究；姜蕾蕾，女，天津市人民檢察院第二分院民行處助理檢察員，主要從事民事行政檢察研究。