□供稿/省林業(yè)生態(tài)工程管理中心
從林開始打造秀美山川——浙江省公益林建設(shè)紀(jì)實(shí)
□供稿/省林業(yè)生態(tài)工程管理中心
改革開放以來,浙江國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,工業(yè)化、城市化步伐加速。經(jīng)濟(jì)增長速度年均兩位數(shù),全省國內(nèi)生產(chǎn)總值在全國的排位由1978年的第12位快速上升至2000年的第4位。在經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的同時,也帶來了一系列的區(qū)域生態(tài)問題、資源短缺問題及社會經(jīng)濟(jì)問題。鑒于此,浙江省委、省政府審時度勢,提出了“全面建設(shè)‘浙江秀美山川’”的總體要求。自2001年起,全省實(shí)施生態(tài)公益林建設(shè),區(qū)劃界定生態(tài)公益林3000萬畝,并在2004年起啟動生態(tài)公益林補(bǔ)償制度,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資源從無償使用到有償使用的歷史性轉(zhuǎn)變。2015年,按照“十二五”規(guī)劃要求和“森林浙江”建設(shè)要求,再次組織有擴(kuò)面要求的縣(市、區(qū))開展省級公益林增劃界定工作,增劃后全省省級以上公益林建設(shè)規(guī)模將達(dá)到4536萬畝,占林業(yè)用地面積的比例將達(dá)45.6%。公益林建設(shè)保護(hù)的范圍已基本覆蓋全省八大水系源頭及兩岸、大中型水庫、重要干線兩側(cè),沿海島嶼、自然保護(hù)區(qū)及風(fēng)景名勝區(qū),森林公園,陡坡地等生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。到2015年,全省公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每畝30元,全省各級財政(含中央財政)累計投入公益林補(bǔ)償資金將達(dá)77.12億元。
通過10多年來的建設(shè)保護(hù),全省公益林建設(shè)布局日趨合理,財政投入逐年增加,管理制度逐步完善,惠民政策逐一落實(shí),管護(hù)措施不斷加強(qiáng),林分質(zhì)量逐步提高,生態(tài)環(huán)境大為改善。截至目前,公益林建設(shè)已成為浙江林業(yè)建設(shè)史上規(guī)模最大、投資最多、惠農(nóng)最廣、生態(tài)功能最全、持續(xù)時間最長的生態(tài)工程和民生工程。
依法管理,保障公益林建設(shè)規(guī)范有序。沒有規(guī)矩不成方圓。如何從制度層面保障全省公益林建設(shè)規(guī)范有序,始終是林業(yè)工作中的重要課題。2009年4月,重新修訂后的《浙江省公益林管理辦法》以政府令頒布實(shí)施。全省先后制訂出臺了《浙江省重點(diǎn)生態(tài)公益林建設(shè)和管理考核辦法(暫行)》及其操作細(xì)則、《浙江省生態(tài)公益林監(jiān)測實(shí)施辦法(試行)》、《浙江省公益林變更調(diào)整規(guī)范》、《浙江省公益林護(hù)林員管理辦法》等20多個文件,確保全省公益林建設(shè)、保護(hù)和管理有章可循。相繼制訂修訂發(fā)布了《公益林建設(shè)規(guī)范第1部分:導(dǎo)則》、《公益林建設(shè)規(guī)范第2部分:規(guī)劃設(shè)計通則》、《公益林建設(shè)規(guī)范第3部分:技術(shù)規(guī)程》等省級地方標(biāo)準(zhǔn)和《浙江省公益林地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見》、《浙江省公益林護(hù)林員巡查考勤系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施意見》等技術(shù)規(guī)范。各地相繼出臺了公益林管理辦法實(shí)施細(xì)則、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法實(shí)施細(xì)則、護(hù)林員管理考核辦法、監(jiān)管員管理考核辦法、村級護(hù)林公約和日常管理制度等。在日常管理中,各地嚴(yán)格按照這些辦法、規(guī)程和文件的相關(guān)規(guī)定和要求執(zhí)行,從而確保全省公益林建設(shè)、保護(hù)和管理規(guī)范有序。
全面補(bǔ)償,保障公益林建設(shè)資金投入。沒錢難辦事,有錢要辦好事。如何用好錢、管好錢是公益林建設(shè)管理的重中之重。為此,創(chuàng)建了“林業(yè)部門編冊、財政部門審核、金融部門打卡、補(bǔ)償對象簽收”的一卡式補(bǔ)償資金發(fā)放管理模式,確保補(bǔ)償資金發(fā)到農(nóng)戶手中。2007年起,開展了生態(tài)公益林分類補(bǔ)償探索,在此基礎(chǔ)上,確定對全省省級以上森林類型自然保護(hù)區(qū)林地權(quán)屬為集體的公益林實(shí)行國家租賃管理的模式,租賃標(biāo)準(zhǔn)比其他公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高每畝10—15元。2010年,結(jié)合林權(quán)改革,對由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理的公益林,實(shí)行“均股不分山,均利不分林”、“確權(quán)入股、確權(quán)確利”的方法,探索出公益林區(qū)集體林權(quán)改革與補(bǔ)償資金分配相結(jié)合的“均股均利”模式,將具有一定規(guī)模的村集體公益林補(bǔ)償資金的60%—70%,按股分配到戶,促進(jìn)了集體林權(quán)制度深化改革。
強(qiáng)化管護(hù),保障公益林建設(shè)管護(hù)到位。管好山、護(hù)好林、見成效是公益林建設(shè)的目的所在。通過多年的努力和探索,浙江公益林建設(shè)的管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系已基本形成,管護(hù)模式和監(jiān)管機(jī)制已得到進(jìn)一步完善。各市、縣均成立了公益林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,并要求公益林面積30萬畝以上的重點(diǎn)縣應(yīng)專門設(shè)立公益林管理機(jī)構(gòu),一般縣應(yīng)配備專職管理人員,公益林面積5
萬畝以上的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)型國有林場應(yīng)設(shè)立公益林管理站,一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)配備生態(tài)公益林監(jiān)管員。截至目前,全省有18個縣經(jīng)編辦同意建立專職管理機(jī)構(gòu),有188個重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國有林場建立了公益林管理站,其他縣也進(jìn)一步充實(shí)了公益林管理力量,初步形成省縣鄉(xiāng)三級管理體系。按照“山有人管、林有人護(hù)、火有人防、責(zé)有人擔(dān)”的總體要求,通過合理劃分管護(hù)責(zé)任區(qū),明確護(hù)林員管護(hù)職責(zé)、聘任條件、選拔程序、報酬待遇、監(jiān)管考核等要求,全省共配備了2.2萬名公益林專職護(hù)林員。同時在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立消防撲救隊(duì)伍180支,配備消防人員4500人。這支隊(duì)伍不僅是保障森林資源安全的有力守護(hù)者,而且也在一定程度上成為林業(yè)發(fā)展和“平安林區(qū)”建設(shè)的信息員、宣傳員,充當(dāng)起林業(yè)部門和林農(nóng)之間的橋梁和紐帶,有力促進(jìn)了“平安林區(qū)”建設(shè),維護(hù)了林區(qū)的社會穩(wěn)定。在完善管理體系的同時,各地按照公益林區(qū)“五個一”管理(即一個封禁規(guī)劃、一份管護(hù)合同、一套封禁措施、一支管護(hù)隊(duì)伍、一塊封禁標(biāo)志牌)要求,落實(shí)封禁管護(hù)措施,確保公益林管護(hù)到位。
依托科技,保障公益林建設(shè)管理上水平。鑒于公益林建設(shè)管理的長期性,以及涉及面廣、政策性強(qiáng)、日常管理數(shù)據(jù)量大等特點(diǎn),如何從技術(shù)層面保障公益林建設(shè)管理上水平和提高工作效率是值得重視研究的新課題。為全面推進(jìn)公益林規(guī)范化、現(xiàn)代化管理,以公益林地籍小班管理為中心,建立集屬性數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)管理于一體,方便查詢、統(tǒng)計、分析公益林的分布、資源狀況、資金管理發(fā)放、管護(hù)等信息及數(shù)據(jù)更新的地籍小班信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)公益林管理的科學(xué)化、規(guī)范化與信息化?;诠媪肿o(hù)林員人數(shù)多、活動分散、日常監(jiān)管難的實(shí)際,開發(fā)研建了護(hù)林員GPS巡查考勤系統(tǒng),及時掌握各護(hù)林員的出勤信息和野外巡山線路,發(fā)現(xiàn)火情等即時互動、準(zhǔn)確定位,對護(hù)林員管護(hù)情況實(shí)時定位監(jiān)督,基本形成了一個制度完善、責(zé)任明確、管理嚴(yán)格、技術(shù)先進(jìn)的管護(hù)體系,大大增強(qiáng)了護(hù)林員的管護(hù)責(zé)任心,確保生態(tài)公益林的建設(shè)成效。為有效監(jiān)控生態(tài)公益林災(zāi)害的發(fā)生和危害,浙江采用現(xiàn)代電子監(jiān)控手段,在35個縣、5個自然保護(hù)區(qū)建立了森林災(zāi)害遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng),設(shè)立監(jiān)控探頭201個,監(jiān)控面積達(dá)1399萬畝。增強(qiáng)了對重大森林火災(zāi)、有害生物和其他突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力,做到早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早處置,全面提高對林業(yè)災(zāi)害的防范能力和管理水平。按照“事項(xiàng)全公開、過程全規(guī)范、結(jié)果全透明、監(jiān)督全方位”的目標(biāo),率先在省政府陽光公開網(wǎng)和浙江林業(yè)網(wǎng)分別開設(shè)“公益林陽光公開”專欄,各地也紛紛在當(dāng)?shù)卣W(wǎng)和林業(yè)網(wǎng)上開辟“公益林陽光公開”專欄,及時、準(zhǔn)確發(fā)布本轄區(qū)范圍內(nèi)有關(guān)公益林建設(shè)管理、資金發(fā)放等信息,實(shí)施陽光公開,廣泛接受社會和群眾監(jiān)督。
動態(tài)監(jiān)測,凸顯公益林建設(shè)保護(hù)成效。為客觀評價公共財政投入公益林的建設(shè)成效,進(jìn)一步完善全省森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度和各項(xiàng)管理政策,浙江建立了以4個子系統(tǒng)構(gòu)成的公益林資源監(jiān)測與效益評價體系。在不同生態(tài)區(qū)位、不同二級林種、不同林分狀況設(shè)置生態(tài)效益與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測樣地,設(shè)置碳水通量塔、氣象觀測站、測流堰等觀測與實(shí)驗(yàn)設(shè)備設(shè)施,進(jìn)行長期動態(tài)監(jiān)測評價。至2014年,全省共建成15個生態(tài)定位觀測站,其中國家級站7個,省級站8個,基本覆蓋了全省主要典型生態(tài)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng),構(gòu)建起浙江陸地生態(tài)系統(tǒng)定位觀測研究網(wǎng)絡(luò)的主體構(gòu)架。為了提高浙江公益林效益評價的精度,在固定樣地、生態(tài)定位觀測基礎(chǔ)上,有針對性地進(jìn)行森林生態(tài)系統(tǒng)生物量專項(xiàng)調(diào)查、公益林土壤專項(xiàng)調(diào)查、主要公益林類型森林枯落物調(diào)查等專項(xiàng)監(jiān)測。根據(jù)浙江公益林監(jiān)測總體設(shè)計方案要求和科學(xué)反映森林生態(tài)狀況和效益的需要,結(jié)合現(xiàn)有技術(shù)及裝備水平,以縣為單位,建立全省公益林小班監(jiān)測系統(tǒng)。監(jiān)測內(nèi)容包括生態(tài)狀況、災(zāi)害狀況、資源狀況、功能狀況、生物多樣性保護(hù)和森林游憩能力等。全省已有38個縣通過監(jiān)測評價向社會發(fā)布了成效公報,收到了良好的宣傳效果。
科學(xué)經(jīng)營,追求公益林建設(shè)效益最優(yōu)化。為全面提高公益林的建設(shè)質(zhì)量,在全面封育管護(hù)的基礎(chǔ)上,組織實(shí)施了公益林區(qū)的彩化造林、闊葉化改造、生物防火林帶建設(shè)、珍貴樹木發(fā)展培育等工程。先后編制出臺了全省闊葉林發(fā)展、生物防火林帶建設(shè)、退耕還林、珍貴樹木發(fā)展培育等規(guī)劃,下發(fā)了實(shí)施意見和技術(shù)規(guī)范,會同省財政廳出臺了有關(guān)扶持政策。重點(diǎn)在交通干線兩側(cè)、城鎮(zhèn)周圍,以及森林火災(zāi)易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)地段,營造生物防火林帶6500公里;以高速公路沿線為重點(diǎn)完成退耕還林54萬畝,實(shí)施針葉林闊葉化改造72萬畝;累計完成海防林和長防林國債項(xiàng)目260.99萬畝;建立森林和野生動植物類型的自然保護(hù)區(qū)20個,自然保護(hù)小區(qū)353個,濕地自然保護(hù)區(qū)(濕地公園)10多個,合計面積293.9萬畝,占全省土地總面積的1.92%。自2010年起,完成中央財政森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)任務(wù)80萬畝,4年來共實(shí)施森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目310萬畝。其中圍繞沿路沿河林相建設(shè),實(shí)行沿線連片整體推進(jìn),打造多彩森林,建設(shè)美麗通道,完成沿線森林撫育106萬畝;圍繞增加木材儲備,推進(jìn)大徑材基地建設(shè),完成大徑材培育125萬畝;圍繞增強(qiáng)生態(tài)景觀功能,加快松林闊葉化改造,優(yōu)化林
種樹種結(jié)構(gòu),發(fā)展珍貴樹種,推進(jìn)綜合撫育40萬畝。此外,積極鼓勵、扶持有條件的公益林區(qū)大力開展森林生態(tài)旅游、農(nóng)家樂和林下經(jīng)濟(jì),努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益共贏。
森林資源快速增長。10年間,全省林業(yè)用地面積增加了145.05萬畝,有林地面積增加了594.45萬畝,森林覆蓋率從59.4%提高到60.92%,活立木總蓄積量從13846.75萬立方米增加到22894.17萬立方米。其中公益林區(qū)的林分質(zhì)量提高更為明顯。到2014年,全省公益林建設(shè)面積4018.8萬畝,其中84.6%的面積已達(dá)到優(yōu)質(zhì)林分的標(biāo)準(zhǔn)。
生態(tài)環(huán)境極大改善。浙江公益林建設(shè)本著“因害設(shè)防,生態(tài)優(yōu)先”的原則,以生態(tài)區(qū)位重要性和生態(tài)環(huán)境脆弱性為主要指標(biāo),通過新增擴(kuò)面,全省公益林建設(shè)布局得到進(jìn)一步優(yōu)化,以錢塘江等八大水系源頭及其兩側(cè)的樹狀分布為主體,以國鐵、國道、高速公路等兩側(cè)帶狀分布為骨架,以自然保護(hù)區(qū)、大中型水庫周圍、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、國防軍事禁區(qū)等塊狀分布為基礎(chǔ)的一大批位于生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)或生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的森林資源得到了有效保護(hù)和快速恢復(fù)增長,為構(gòu)筑浙江國土生態(tài)安全屏障起到了重要的基礎(chǔ)性作用,有力推進(jìn)了“森林浙江”、美麗浙江建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益日益顯著,公益林區(qū)森林在涵養(yǎng)水源、固土保肥、防災(zāi)減災(zāi)、固碳減排、保護(hù)生物多樣性、改善人居環(huán)境等方面的功能和作用均得到了有效發(fā)揮。據(jù)測算,2013年浙江4018.8萬畝省級以上公益林,在涵養(yǎng)水源、固土保肥、固碳釋氧、凈化大氣、減輕災(zāi)害、森林游憩等方面,年發(fā)揮生態(tài)效益達(dá)到2474.02億元,公益林建設(shè)投入產(chǎn)出比達(dá)1∶240以上。特別是森林固碳作用非常突出,有效增強(qiáng)了應(yīng)對氣候變化能力,全省公益林年吸收二氧化碳達(dá)4236.99萬噸,釋放氧氣2607.02萬噸。
林農(nóng)權(quán)益得到保障。浙江自2001年實(shí)施生態(tài)公益林建設(shè)以來,財政投入逐年加大,惠民政策逐一落實(shí)。2001年至2003年省財政每年投入公益林建設(shè)資金5000萬元;2004年全面啟動實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從2004年的每畝8元提高到2015年的每畝30元,其間共提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)8次,提高幅度為補(bǔ)償初期的3.75倍。到2015年,各級財政(含中央財政)累計投入公益林補(bǔ)償資金達(dá)77.12億元,惠及1.31萬個村級集體組織,120萬個農(nóng)戶個人賬戶,2.2萬個護(hù)林員和300余個國有管護(hù)單位,直接受益農(nóng)戶數(shù)385.1萬戶、人口1300萬余人,受益人口數(shù)占全省農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的39.4%,其中欠發(fā)達(dá)地區(qū)的受益林農(nóng)占比達(dá)56.4%。如遂昌縣云峰街道清水源村,全村林業(yè)用地總面積58804畝,森林覆蓋率達(dá)95%以上?,F(xiàn)有省公益林面積43860畝,占林業(yè)用地總面積的74.6%。2014年該村人均獲得公益林補(bǔ)償?shù)摹吧鷳B(tài)紅包”達(dá)2346元,占該村人均收入的四分之一。
富民能力顯著增強(qiáng)。全省公益林的建設(shè)保護(hù)和補(bǔ)償,一方面促進(jìn)了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)的快速發(fā)展。不少山區(qū)村特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)村,在實(shí)施公益林生態(tài)補(bǔ)償前,村級集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱,村里的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多,林農(nóng)的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險更無從談起。而實(shí)施公益林生態(tài)補(bǔ)償后,村集體統(tǒng)管山的公益林補(bǔ)償資金發(fā)放到村集體組織,使不少村級經(jīng)濟(jì)有了穩(wěn)定的收入來源。根據(jù)初步調(diào)查,直接補(bǔ)償?shù)酱寮w的年補(bǔ)償資金中有超過1.3億元用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村民醫(yī)療保險等公益性事業(yè)。
森林火災(zāi)有效遏制。森林火災(zāi)始終是森林資源保護(hù)的頭號大敵。浙江公益林管護(hù)按照“山有人管、林有人護(hù)、火有人防、責(zé)有人擔(dān)”的總體要求,通過合理劃分管護(hù)責(zé)任區(qū),明確護(hù)林員管護(hù)職責(zé)、強(qiáng)化監(jiān)管考核等要求,配備專職護(hù)林員,組建森林消防撲救隊(duì)伍,實(shí)施護(hù)林員GPS野外巡查考勤,設(shè)立森林災(zāi)害遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng),強(qiáng)化日常管護(hù)監(jiān)管,并將全部公益林納入政策性林木火災(zāi)保險范圍,使公益林資源保護(hù)和森林防火責(zé)任得到了全面落實(shí),有效遏制公益林區(qū)森林火災(zāi)、林政案件的發(fā)生。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,2001—2013年,全省每1萬畝生態(tài)公益林區(qū)年平均發(fā)生森林火災(zāi)次數(shù)僅為0.016起、發(fā)生面積僅為3.579畝、成災(zāi)面積僅為1.965畝,且逐年下降,分別比非公益林區(qū)減少了351.8%、308.7%和299.3%。
保護(hù)意識普遍提高?;仡櫣媪纸ㄔO(shè)歷程,廣大林農(nóng)、干部群眾從一開始的不愿意、懷疑猶豫,到現(xiàn)在的主動保護(hù)、主動要求增加公益林面積的觀念轉(zhuǎn)變過程,是一個不斷宣傳、不斷感受公益林建設(shè)所帶來各方面好處的親身體驗(yàn)過程。公益林建設(shè)保護(hù)不僅在改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全起到了重要屏障作用,而且很大程度上提升了廣大林農(nóng)興林富民能力,有力促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,從而也大大提高了廣大干部群眾保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境的積極性、自覺性。廣大林農(nóng)、干部群眾和社會各界深切感受到了公益林區(qū)的山更綠、水更清、空氣更清新、環(huán)境更優(yōu)美,深切感受到了公益林補(bǔ)償資金發(fā)放對林農(nóng)增收致富、促進(jìn)生態(tài)旅游和新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展所帶來的實(shí)實(shí)在在的好處,深切感受到了這是一項(xiàng)造福于民,功在當(dāng)代,利在千秋的民生工程、德政工程,切實(shí)感受到“綠水青山就是金山銀山”的真正內(nèi)涵。