秦長江

（中共河南省委黨校公共管理教研部，河南 鄭州 451000）

黨的十八大報(bào)告提出，“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。要堅(jiān)持走中國特色自主創(chuàng)新道路，以全球視野謀劃和推動創(chuàng)新，提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力，更加注重協(xié)同創(chuàng)新”。這一重要論述順應(yīng)了國內(nèi)外最新的創(chuàng)新發(fā)展趨勢和規(guī)律，對提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家，具有極為重要的指導(dǎo)意義。近年來，各國公共部門都在不遺余力地推動著以政府改革為主要內(nèi)容的創(chuàng)新活動，試圖通過重塑政府的價(jià)值、機(jī)構(gòu)以及運(yùn)作機(jī)制達(dá)到推動公共創(chuàng)新之目的。然而，由于過往的創(chuàng)新活動堅(jiān)持以政府為權(quán)力中心的價(jià)值理念，帶來的改革基本都是在政府強(qiáng)力推動下的具有強(qiáng)烈政府本位特征的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新模式與其所處的網(wǎng)絡(luò)化社會環(huán)境不相協(xié)調(diào)和適應(yīng)，這種內(nèi)在的缺陷注定創(chuàng)新效果不佳

本文擬從公共部門創(chuàng)新的必要性出發(fā)，以網(wǎng)絡(luò)治理理論為基礎(chǔ)，提出公共創(chuàng)新的協(xié)作路徑和創(chuàng)新管理模式，以期為未來公共創(chuàng)新研究提供一個(gè)新思路。

1 公共部門創(chuàng)新的必要性

在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，與私人部門相比，人們對于公共部門存在根深蒂固的偏見，認(rèn)為公共部門是缺乏靈活性的官僚機(jī)構(gòu)，具有繁文縟節(jié)、慣性和僵化等固有頑疾，但實(shí)際上公共部門中也存在創(chuàng)新之處。

近年來，行政改革、政策變革、公共服務(wù)環(huán)境和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變等創(chuàng)新不斷，甚至在某些公共部門員工開始抱怨規(guī)章、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等方面的不斷變化給其工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。盡管如此，在大部分情況下公共部門的創(chuàng)新存在不同程度的偶然性特征。比如，大眾媒體或者外部績效評估等帶來的危機(jī)和負(fù)面消息推動著公共部門重塑；新上任的公共部門領(lǐng)導(dǎo)往往嘗試著推出新政，以此來證明自己有能力推動公共部門改革；開支消減的壓力逼迫地方政府不得不面對資源稀缺帶來的困難，并尋求新方法使工作更加智能有效；負(fù)責(zé)特定目的的專項(xiàng)資金推動地方政府采取各種管理方法的嘗試，開發(fā)新的工作程序和服務(wù)內(nèi)容。

公共創(chuàng)新的偶然性特征充分說明了設(shè)立新的創(chuàng)新議程的必要性，因?yàn)橹挥凶h程的設(shè)置才能使零散的創(chuàng)新活動轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿诱麄€(gè)公共部門持久性、體系化、協(xié)作性活動。公共部門中巨大的創(chuàng)新需求，主要來自于三個(gè)方面的壓力：

第一，公民對公共服務(wù)質(zhì)量的要求日益提高，而政府面臨的卻是公共資源的有限性和經(jīng)濟(jì)蕭條給公共財(cái)政和可用資源帶來了更大的壓力。

第二，官員對于公共治理的抱負(fù)日益增加，同時(shí)由于全球化帶來的社會、政治和經(jīng)濟(jì)過程中日益增加的復(fù)雜化和碎片化導(dǎo)致社會治理難度增加。

第三，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的來臨，大量具有“疑難問題”特征的公共任務(wù)激增。疑難問題是那些不明確的問題，并且應(yīng)對起來相當(dāng)困難，需要專門知識，包含大量的利益相關(guān)方，內(nèi)含巨大的潛在沖突［1］。此類問題并不能通過增加投資或者采用某種標(biāo)準(zhǔn)化的解決方案加以輕易解決。

簡而言之，治理抱負(fù)、資源稀缺和疑難問題涌現(xiàn)等因素共同構(gòu)成了公共部門創(chuàng)新的動力因素，公共部門的創(chuàng)新不僅局限于政府唱獨(dú)角戲，創(chuàng)新主體逐步從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏f(xié)作，不同的學(xué)科和理論領(lǐng)域?qū)矂?chuàng)新的研究也越來越多地重視多元協(xié)作。

2 公共部門協(xié)作創(chuàng)新：基于網(wǎng)絡(luò)治理理論的分析

傳統(tǒng)公共行政理論最熱衷于能夠創(chuàng)造穩(wěn)定的統(tǒng)治、有效治理以及自上而下的控制等治理模式和組織原則。馬克斯·韋伯所提出的理想的官僚制模型全面實(shí)現(xiàn)了治理的法理型基礎(chǔ)、勞動的橫向分工、科層式的決策結(jié)構(gòu)。韋伯將穩(wěn)定看作公共治理的積極因素，而安東尼·唐斯卻將公共官僚體制中高度穩(wěn)定性看作麻煩事，因?yàn)楦叨确€(wěn)定性阻礙了公共部門對于社會變革的適應(yīng)能力，限制了公共部門對于公共治理環(huán)境變化的調(diào)適能力。根據(jù)唐斯的觀點(diǎn)，公共官僚機(jī)構(gòu)具有自我膨脹的傾向，大型的官僚機(jī)構(gòu)在產(chǎn)生變革方面是非常困難的，因?yàn)樗麄円ㄙM(fèi)其所有的能力和資源用于內(nèi)部的協(xié)調(diào)和外部的邊界爭端，致使公共官僚機(jī)構(gòu)變得越來越僵化［2］。

順著對于公共官僚機(jī)構(gòu)的此類批評，后期又出現(xiàn)了公共選擇理論，并在此基礎(chǔ)上出現(xiàn)了名為新公共管理運(yùn)動的公共部門改革，此項(xiàng)改革的目的在于精簡和改革公共部門。新公共管理運(yùn)動的關(guān)鍵使命，一部分在于增加市場驅(qū)動的基于競爭精神和自由消費(fèi)者選擇的治理機(jī)制的應(yīng)用，創(chuàng)建更具靈活性和動態(tài)性的公共部門；另一部分在于發(fā)展新的更加有效的公共管理方式，這種管理方式是以績效合同和績效工資為基礎(chǔ)的，以此來促進(jìn)公共經(jīng)理和公共雇員的積極性和企業(yè)家精神。然而，從公共創(chuàng)新的角度看來，新公共管理運(yùn)動具有兩方面的局限性：

第一，它建立在教條式的斷言基礎(chǔ)之上，認(rèn)為促進(jìn)創(chuàng)新的有效性主要來自于效仿私部門的競爭邏輯。

第二，它將公共部門創(chuàng)新的責(zé)任全部強(qiáng)加給了公共管理人員。

建立在對新公共管理的批評之上，新近的網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，不僅競爭能夠促進(jìn)創(chuàng)新，合作也能促進(jìn)創(chuàng)新，并且有大量的參與者，比如公共部門員工、服務(wù)使用者和私人利益相關(guān)者等，都能夠?yàn)閯?chuàng)新過程提供重要的投入。要為創(chuàng)新過程開發(fā)一個(gè)適應(yīng)于所有情況的一般化的制度設(shè)計(jì)是不可能的，要為創(chuàng)新過程指定一個(gè)特定的關(guān)鍵推動者也是不現(xiàn)實(shí)的。所以，公共部門領(lǐng)導(dǎo)的角色并不是作為公共創(chuàng)新的唯一推動者，而是要為不同參與者創(chuàng)造開放、靈活的交流與合作平臺，而這些不同的參與者能夠利用不同的方法對公共創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)。這種促進(jìn)式的治理，目的就在于為協(xié)作創(chuàng)新提供一個(gè)政治環(huán)境、制度機(jī)制和話語框，也就是協(xié)作創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)治理路徑。

3 公共部門創(chuàng)新的模式轉(zhuǎn)型：從政府驅(qū)動到多元協(xié)作

隨著我國改革開放幾十年的發(fā)展，綜合國力和科技水平得到了快速發(fā)展，同時(shí)科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性也在迅速提升，“建設(shè)創(chuàng)新型國家，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”作為一種基本發(fā)展戰(zhàn)略得以確認(rèn)。與此相對應(yīng)的是，我國的社會環(huán)境越來越呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，社會組織呈現(xiàn)扁平化趨勢，政府、市場與社會之間的力量越來越趨于均衡，而目前我國的公共創(chuàng)新仍然是以政府為主要推動力量，具有很強(qiáng)的政府驅(qū)動型創(chuàng)新管理模式的特點(diǎn)，這種創(chuàng)新管理模式不利于公共創(chuàng)新，沒有充分調(diào)動企業(yè)和社會的創(chuàng)新動力。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的政府驅(qū)動型創(chuàng)新管理模式在不同程度上存在著阻礙公共創(chuàng)新的多重阻力與障礙：首先是經(jīng)濟(jì)阻力，主要包括官僚追求短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、缺乏資源與活力、激勵機(jī)制有限以及妨礙公平的財(cái)政體制等。其次是來自組織結(jié)構(gòu)的阻力，比如官僚組織的封閉性和倉筒化現(xiàn)象，組織間沖突和對抗性，具有眾多否決權(quán)的科層機(jī)構(gòu)等。再次，來自角色和身份認(rèn)同方面的阻力，阻礙了各種公共和私人部門參與者對于公共部門協(xié)作創(chuàng)新的貢獻(xiàn)。官僚們往往存在短視現(xiàn)象，同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的潛在傾向和意識形態(tài)的承諾等都阻礙著政客們更具有創(chuàng)新性。

公共管理人員雖然重要，但是他們通常相信自己能夠獨(dú)立完成任務(wù)并且已經(jīng)得到了所需要的結(jié)果。因此，他們對來自于其他私有參與者的貢獻(xiàn)缺乏信心，并不相信其他專家，因?yàn)樗麄兺ǔε略诟渌殬I(yè)倫理和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較的過程中失去已經(jīng)掌握的權(quán)力。服務(wù)使用者和利益集團(tuán)對于協(xié)作興趣很濃，但是，他們往往是從某個(gè)特定的角度和領(lǐng)域介入，并且通常僅僅是為了獲得特定資源而參與進(jìn)來的。

私有性質(zhì)的公司具有重要的知識和豐富的資源，但因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)的保守主義和文牘主義，而對與之合作充滿敵意。

無論是來自于經(jīng)濟(jì)阻力和組織阻力，還是來自于不同角色和身份認(rèn)同帶來的阻力，都無不說明，推動各個(gè)參與主體尋求組織變革、角色變革和創(chuàng)新管理變革，對于促進(jìn)公共部門的協(xié)作創(chuàng)新的重要意義。

鑒于我國公共部門協(xié)作創(chuàng)新的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，將網(wǎng)絡(luò)治理理論引入到公共部門協(xié)作創(chuàng)新，具有重要價(jià)值。給治理網(wǎng)絡(luò)通過不同程度的組織化將多元化的公共部門和私人部門參與者聚集一起，通過談判溝通共同為公共價(jià)值的創(chuàng)造和生產(chǎn)做出貢獻(xiàn)，在通過公共科層體制建立起來的單中心治理和通過市場建立起來的多中心治理之外，給治理網(wǎng)絡(luò)提供了一條基于多元治理的替代性選擇?？梢哉f，對于治理網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)新能力的研究和關(guān)注正當(dāng)其時(shí)。

在大部分西方發(fā)達(dá)工業(yè)國家，對于公共創(chuàng)新的研究已經(jīng)成為熱門話題，并逐步成為政策議程的頭等大事。新技術(shù)和新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)在公共部門中產(chǎn)生了諸多創(chuàng)新，但是，研究者和實(shí)踐者卻越來越強(qiáng)調(diào)行動者中心的創(chuàng)新策略，強(qiáng)調(diào)管理人員、雇員和使用者在創(chuàng)新活動中的作用。其中，管理驅(qū)動的創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理經(jīng)理的能動作用，雇員驅(qū)動的創(chuàng)新活動則努力開發(fā)公共雇員的知識、能力和思想，使用者驅(qū)動的創(chuàng)新活動強(qiáng)調(diào)向使用者了解和學(xué)習(xí)，以更好地理解他們的經(jīng)歷、需求和偏好。在承認(rèn)追求公共創(chuàng)新活動中行動者驅(qū)動策略的同時(shí)，我們不相信存在有任何行動者能夠單獨(dú)開創(chuàng)并推動公共部門創(chuàng)新活動。將具有不同經(jīng)歷和思想的行動者聚集到一起開發(fā)出創(chuàng)新性的解決方案，并盡可能地將對方案具有潛在否決權(quán)的行動者吸納進(jìn)來以確保解決方案的順利落實(shí)，兩者都是非常重要的。所以，我們需要關(guān)注如何通過公共和私人行動者之間的協(xié)作推動公共創(chuàng)新，這些行動者包括服務(wù)使用者、公共經(jīng)理、政府官員、私有企業(yè)主、利益集團(tuán)等。對于公共部門而言，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

第一，公共部門中需要更多具有創(chuàng)新精神和更具夢想的領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生，以能夠更多地關(guān)注協(xié)作創(chuàng)新。

第二，公共管理人員在對公共創(chuàng)新的預(yù)期以及公共和私人參與者之間的角色劃分的界定中發(fā)揮關(guān)鍵與核心作用。

第三，公共管理人員對于整個(gè)創(chuàng)新過程進(jìn)行整體把握，以能夠排除創(chuàng)新協(xié)作中出現(xiàn)的各種瓶頸，推動創(chuàng)新協(xié)作的順利進(jìn)行。

第四，公共管理人員通過對于目標(biāo)任務(wù)、績效指標(biāo)的設(shè)定和限制，為創(chuàng)新活動創(chuàng)造時(shí)間和空間，通過在創(chuàng)新成果的利益共享方面激勵員工追求創(chuàng)新，鼓勵內(nèi)部和外部協(xié)作，授權(quán)中層管理人員作為協(xié)作創(chuàng)新領(lǐng)域中的合作治理者。

［1］Koppenjan，Joop and Klijn，Erik-Hans.Managing Uncer?tainties in Networks［M］.London：Routledge，2004：85.

［2］Downs，Anthony.Inside Bureaucracy［M］.Boston：Little，Brown and Company，1967：217.